“整体性治理”的创新主旨

（三）“整体性治理”的创新主旨

“整体性治理”思潮是在批评和修正新公共管理理论的过程中发展出来的。众所周知，社会社会流行的官僚制管理模式的最大特色，是专业化分工，分工越发达，其产生的协调需求就越强烈，因而协调是公共行政研究的永恒主题之一。^[18]新公共管理实践痛感官僚制高度集权的僵化管理模式，突出强调了公共服务机构的分散化和小型化，极力主张建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。如英国普遍推行的“执行局模式”把一个部长负责的庞大的部（委）结构分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。这种分散化和小型化的结构虽然可以缩小官僚机构的规模和集中化程度，在一定程度上克服了官僚制管理模式的缺陷，提高了公共物品和服务供给的效率，但却产生了一系列新的问题，特别是部门的协调难题反而变得更加突出。

登力维把新公共管理改革取向概括为三个方面：（1）强调分散化。将大的等级部门分开，其方式就像早期一些大的私人公司从U型结构到M型结构的变化一样。在内部实施扁平的结构，重新规定信息和管理系统，以促进不同的控制形式。（2）强调竞争。将购买者和提供者的分离引入公共结构，以便在潜在的提供者中确立和创造更多的竞争。通过增加内部使用的竞争过程来分配资源，以取代等级式的决策。国家行政和公共物品提供的一些“核心”领域开始萎缩，供应开始多样化。（3）强调激励。从建立在分散的公共服务或专业精神之上的绩效奖励发展到强调具体的绩效激励。在公共领域，这一转变意味着一个往底层团体的运动。^[19]通过对一些发达国家公共管理系统的实证研究，登力维认为这些国家的公共管理系统已经发生了一种意义深远的变化，尽管新公共管理改革的少部分内容还在进行，但其关键部分由于导致了组织上的灾难已经出现倒转，相当一部分改革已经停止。^[20]

佩里•希克斯则把攻击的重点放在新公共管理改革所导致的政府管理碎片化问题上。这种“碎片化”突出表现在：（1）转嫁问题，让其他机构来承担代价，即责任的相互推卸。（2）项目的冲突，机构的政策目标相互冲突，甚至从事同一政策目标的机构在运作过程中也互相拆台。（3）重复，导致浪费并使服务使用者感到沮丧。（4）目标的冲突，不同的服务目标导致部门之间发生严重的功能冲突。（5）缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。（6）在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。（7）公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。（8）由于没有考虑问题的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，导致服务提供或干预的遗漏或差距。^[21]

作为一种试图超越新公共管理实践的新的治理模式，“整体性治理”高度注重治理主体之间的协调和治理资源的整合。希克斯从“整体性治理”涉及的关键活动以及这些活动涉及的三个主要层面，概括了“整体性治理”的基本旨意。希克斯认为，“整体性治理”涉及的关键“活动”包括政策、管制、服务提供和监督。这些活动的整体性运作要求在三个层面上取得一贯性：一是将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，比如中央机构与地方机构之间，地方机构内部不同部门之间的治理整合；二是在一些功能内部进行协调，也可以在少数和许多功能之间进行协调，比如医疗保障和社会保障；三是整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行（参见图1）。^[22]

图8.1　整体性的运作三层面

这里，“协调”是指确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法；而“整合”指的是通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法。^[23]希克斯认为，一般来说整合的程度越高，凝聚力就越大，各自为政就越少，连接就越紧密。希克斯关于“活动”、“协调”、“整合”三个整体性治理核心概念可以按照下图的结构来理解（图2）：

图8.2　三个概念之间的关系

这种充分强调公共事务管理过程的协调性和整合性的治理模式，显然同以往的政府治理模式都有本质的区别。希克斯围绕目标和手段，从三个层次上区分了几种不同类型的政府治理模式（见图3）^[24]。

当机构之间在目标和手段上发生冲突时，譬如贸易工业部的通过放松管制、促进电子商务的政策，可能同数据资料保护委员会的保护消费者隐私的政策直接相冲突，其结果便是出现“贵族式政府”（baronia1government）。在此，部门和机构通过小争论和小冲突来获得自己的“地盘”、独立性以及对相关领域的控制，人们想取得政策目标和保持手段的整合的期望由此被大大降低。与此相对应的整体性政府，将力图从一系列明确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关系的工具。

协同型政府（joined-uP）与整体性政府在注重协同方面有一致之处，但协同型政府问的问题是“我们能够一起做什么？”而整体性政府问的问题则是“需要谁参与，并在什么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西？”协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则属于更高一个层次，要求目标和手段之间的相互增强（mutua11y reinforcing）。碎片化政府的情况则是目标互相增强，而手段则相互冲突。渐进式政府的情况则是目标互相冲突，而手段则互相增强。一般认为，如果目标冲突，其结果则是灾难性的。希克斯认为，贵族式政府与渐进式政府都是令人失望的和无法接受的。^[25]

图8.3　四种政府管理形态

登力维以英国的政府体制改革为例，强调“整体性治理”的主旨是“重新整合”，^[26]其涉的改革内容包括：（1）逆部门化和碎片化。在英国，通过合并、把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消了一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。（2）大部门式治理。类似美国建立国土安全部，以应对“9•11”恐怖袭击时期部门的极度分散化产生的无效和低效。（3）重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。如英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后，这一铁轨建设再次被收回国有。（4）恢复或重新加强中央过程。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重新强调秩序，特别是在信息技术领域。（5）极大地压缩行政成本。2004年，英国工党和一些反对党提出了在5年时间里减少8万名文官（总数是53万）的计划。（6）重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高。（7）集中采购和专业化。（8）以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性的，在运作中反应迟钝和僵化，而共享的服务提供采用的是一些较灵活的方式。（9）网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员的预算最大化，而是为相互高度连接的公共机构、准政府和非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止这种多重管理队伍的建立。^[27]

“整体性”治理模式，既现实地肯定了官僚制行政的作用，又适应公共服务需求和公共治理资源的多元化趋势，强调了政府通过与市场主体、社会组织及公民个人建立多种合作关系，以有效整合治理资源的重要性，相对于“企业化政府”、“后官僚制行政”等等理论思潮，更契合公共事务治理的现实需要。^[28]这其中，一个重要的优势在于，“整体性”治理并没有像新公共管理实践一样片面否定官僚制的现实合理性，而是在试图通过创新运行机制，来优化官僚制的运行模式（参见表1）。

表8.1　决定政府选择治理模式的因素

众所周知，当代公共政策面临一个重大现实问题，是在政府日益依赖各种合作伙伴处理公共事务的时代，官员如何实现所期望的结果并且对公民负责，也就是如何实现“成本更小、服务更好”的问题。英国前首相托尼•布莱尔签发的《现代化改革计划》中写道：“英国政府所面临的许多最艰巨挑战都无法轻松地适应我们传统的政府结构。”布莱尔解释道：“我们必须在政府之间或部门之间进行更好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战。”^[29]新公共管理理论是追求经济、效率、效益的管理主义改革运动，极力推崇市场机制，通过借鉴私人部门的管理原则、工具和方法提高公共服务效率。效率为导向的工具理性追求过程中，“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”。^[30]“整体性治理”以公众需要为目的，强调政府的社会管理和公共服务职能，关注民主价值和公共利益，主张政府通过协调、整合等方式促使公共服务各主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务，适应了当代社会发展对公共管理改革的需求。

针对“整体性治理”与新公共管理实践社会背景的差异，竺乾威认为，新公共管理是从经济和社会的角度来加以理解的，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方社会从一个生产者社会到消费者社会的转变对公共服务提出的多元化的要求，以及现有官僚体制的结构和运作方式无法承担新的历史使命。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、外包、分权以及分散化、效率、政府瘦身等无一不反映了对这一背景的理解和对现有状况的认识。相形之下，“整体性治理”及其强调的信息技术在一定程度上是从技术的角度来理解的。新公共管理的一些治理方式或被终止、或被放弃、或被改革，一个很重要的原因在于尤其是20世纪90年代后信息技术的作用。技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。新公共管理通过淘空公共部门的人员和能力以及将一种以合同为基础的风险和障碍带进政府的决策过程阻碍了政府信息技术的现代化。^[31]

“整体性”治理模式的出现，深刻地反映了市场化和民主化发展进程中公共事务治理资源的分散化、多元化给公共管理提供的现实挑战。随着公共事务管理日益复杂化，公共事业服务改革及其效率的提高不仅需要依靠政府的投资和监管，需要靠市场机制的作用，而且还要充分挖掘社会资源。除政府外，“整体性治理”主体还涉及企业、非营利组织、社区以及公民个人。政府开始通过一定技术手段和方式引导私营部门提供公共物品，从而实现政府提供的公共物品生产社会化、市场化，已经成为相当普遍的现象。与此同时，市场发展导致社会分工不断细化，组织和个人的生存发展更加依赖于与他人的合作，在合作中实现人力、知识、技能等资源的共享，有效回避自身的劣势，获取优势和新的发展机会，社会组织之间也产生整体性治理的自主性。^[32]这种整合方式虽然比简单的从政府到商家的外包行为更为复杂，但它们都是源自“整体性治理”模式的强有力发展，而这种发展将公共部门从一个服务供应者转变成了一个服务的催化者。^[33]同时，公民要求更多地掌控自身的生活，要求在政府服务中拥有更多的选择权，要求政府的服务更加多元化，这些不断上升的需求正好与私人部门已经繁殖的个性化服务供应技术相契合。

“整体性治理”力图实现的公共资源的多元整合，在操作上得到了当代信息技术的有力支撑。数字时代使得目前的先进技术能够使组织用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。如今的互联网已经将信息传递成本降到了以往难以想象有程度。伴随着电子邮件和其他沟通技术的发展，互联网已经将跨越组织界限之间的伙伴沟通和合作变得更好，更快，也更廉价。现代技术能够允许组织与组织之外的伙伴共享数据，整合运行过程，并令他们能够实时分享产品供求和顾客喜好的信息。登力维认为，“信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。”^[34]从登力维的话可以看出，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，从而在一定程度上解决了政府内部机构和部门运作中导致的碎片化和分散化。中国台湾学者彭锦鹏将“整体性治理”与传统官僚制和新公共管理做了归纳性的比较（表2）^[35]，对于理解“整体性治理”的时代特征也很有裨益。

表8.2　公共行政三种典范比较