德国养老保险制度的构成与特征

德国养老保险制度的构成与特征_德国社会保障制度

一、德国养老保险制度的构成与特征

（一）德国养老保险制度的构成体系

1.德国养老保险制度的构成

德国养老保险体系的复杂程度，由图2.1可见一斑。德国社会保障制度中最核心的部分，即养老和遗属保险就包含其中。从表2.1可以看出，德国养老保险体系从法律层面看包括公共养老保险和私人养老保险两大部分，前者一般称为法定体系，包括法定养老保险、公务员养老保险、农场主养老保险以及独立从业者养老保险等；后者主要包括企业养老保险和私人养老保险体系。这两大部分的结构、目标以及功能各具特色。社会成员根据其所属的阶层、职业等特征，可以参加相应的社会保险体系。本书关于德国养老保险制度的介绍，也按照这一体系进行。

图2.1　德国养老保险体系构成

如果把图2.1简化一下，就形成德国养老保险制度的三支柱体系构成图（见图2.2）。图中，法定养老保险提供正常保障功能，而企业和个人养老保险则承担了补充保障的功能。

图2.2　德国养老保险三大支柱体系构成

由于这几年德国人口老龄化程度的提高和经济增长的趋缓，财政不堪重负，法定养老保险支出的比例逐年在下降。如在2006年联邦政府7 001.16亿欧元的社会预算中，养老保险支出为2 678.69亿欧元，遗属保险支出为75.39亿欧元，两者合计为2 754.08亿欧元，占社会预算总额的39.34%，但1990年时这一数据为44%。2007年各养老保险体系的预算安排如表2.1所示。

表2.1　2007年德国养老保险体系各部分支出构成（单位：10亿欧元，%）

资料来源：Franzland：“Ueberblick ueber die A lterssicherung in Deutschland”，in：FranzRuland，BertRuerup，Alterssicherung und Besteuerung，BetriebswirtschaftlicherVerlag Dr.Th.Gabler，2008，S.16.

2.关于德国养老保险制度的几点说明

（1）保障对象。

需要说明的是，图2.1所示的德国养老保险制度尽管将大部分社会成员都纳入了保障范畴，但还是有一部分成员是通过其他途径解决其养老保障问题的。例如，大量夫妇通过家庭生活联合会为对方提供养老保险，参加该项投保的不仅包括一般家庭妇女，也包括很多高收入从业者的配偶。家庭生活联合会提供的养老保险实质上是夫妻养老保障的分享制度。此外，工伤事故保险不仅对伤残者提供直至其死亡的养老保险金，对其遗属（包括父母）也提供相关保障。这实质上也具有养老保险的功能。2005年底参与同业工伤事故保险联合会的参保人员约为369 000人，但65岁以上的鳏寡者约有72 000人。⁽¹⁾

表2.2可以反映德国老年夫妇的收入构成，该表是2003年丈夫年龄至少在65岁以上的夫妇平均收入数据。

表2.2　2003年德国平均每对老年夫妇收入构成（单位：欧元/月，%）

（续表）

资料来源：Franzland，“Ueberblick ueber die A lterssicherung in Deutschland”，in FranzRuland，BertRuerup，Alterssicherung und Besteuerung，BetriebswirtschaftlicherVerlag Dr.Th.Gabler，2008，S.18.

从表2.2可以看出，法定养老保险在德国养老保险制度中起着决定性作用，老年家庭的经营性收入、租金和利息收入所占份额也比较大，占到17.46%，但私人补充养老保险的作用几乎可以忽略不计。

（2）老年贫困。

从理论上说，养老保障的目的就是为了“老有所养”，防止老年贫困等社会问题的出现。但即使在德国这样养老保障制度健全的国家，老年贫困问题也在所难免。当然，最近几年依靠社会救济度日的老年贫困人口有所下降，2004年社会救助人口占总人口的比例为3.3%，其中65岁以上的老年人只占1.9%。⁽²⁾也就是说，老年贫困人口的比例低于社会贫困人口的平均数。老年单身妇女是老年贫困人口的主要组成部分，其原因在于，要么她们由于一直未婚故没有投保而无权领取较高的养老保险金，要么作为寡妇而其丈夫又没有为其投保。

从发展趋势看，随着长期失业人口的增加、老年人寿命的延长和法定保险金收入的下降，老年贫困人口有增加的迹象，这需要未雨绸缪。

（二）德国养老保险制度的特征1.实施三层次全覆盖的养老保险保障模式

目前，理论界按照政府、企业和个人缴纳养老费的权利和义务标准，将养老保险模式分为以下四种：保险保障型、福利国家型、国家保险型和完全公积金型。保险保障型是养老缴费以个人和企业为主，政府承担较少，仅以有限的国家财政收入作为保证养老金制度运行的基础，德国就属于保险保障型。福利国家型是养老金缴费中国家投入为主，个人缴费很少甚至免缴，以北欧等福利国家为代表。国家保障型是政府负担全部费用，个人不需缴费，其实质是政府以全社会的资源作为保证而满足养老金制度运行。这种制度是计划经济的产物，目前已经鲜被运用。公积金模式以新加坡为代表，养老金全部由企业和个人负担，政府不直接出资，但可提供一定的税收优惠等，并采取相关措施进行调控。

德国现行养老保险体系可以概括为三层次保障模式：第一层次为由基础养老金提供的基本保障，这一层次主要由一般养老保险、独立从业者养老保险、农场主养老保险、矿工联合养老保险以及公务员养老保险构成；第二层次为与资本市场结合的补充保障，主要由政府支持或税收减免的企业补充养老保险体系（即企业年金）承担；第三层次为其他补充保障，主要由传统的私人养老保险和寿险构成。也就是说，这三层次模式的本质还是以法定养老保险为主干、其他两个层次为补充的。这一全覆盖的养老保险体系为1 850万德国老年人提供了保障生活水准、成为抵御各种风险的屏障。

2.以权利与义务对等为原则，兼顾公平与效率

社会养老保险制度是权利与义务的统一。劳动者享有的社会养老保险权利与其缴费义务相联系，享有的社会养老保险待遇水平与个人缴费记录及其收入状况相联系。另外，社会养老保险遵循互助互济、共担风险的原则。社会保险缴费中只记录个人缴费情况，不建立以给付为目的的个人账户。

附表12的数据表明，在法定养老保险的资料来源中，被保险人缴纳的费用一直占据首位，如果加上雇主缴费部分，则更高。在德国西部，有的年份甚至接近80%（如1985年为78.7%），一般年份也达到70%以上。在德国东部，该比例有逐年下降的迹象，如被保险人缴费和雇主缴费的比例1991年分别为41.1%和35.3%，两者合计占当年东部法定养老保险资金来源总额的76.4%；但2000年则分别下降到25.1%和20.6%，两者合计为45.7%，下降了约30个百分点。

而且，与1960年相比，2000年德国西部法定养老保险资金来源增加了16.56倍，但被保险人和雇主缴费却分别增加18.34倍和16.27倍。1991年以后，东部地区法定养老金的各项来源都远远超过西部地区，总额增长305.07%，是西部地区总额增长速度的两倍多（见表2.3）。其中尤为明显的是各类公共性拨款以及保护利息、经营性收入等在内的其他收入，前者增长了4.21倍，后者则增长了231.06倍。

表2.3　2000年与1991年相比德国东西部法定养老保险资金来源增长情况（单位：%）

资料来源：根据附表12计算。

德国的养老保险模式在公平与效率的目标选择上强调效率，兼顾公平。公平是所有社会政策制定的基础，养老保险更是要平等地覆盖所有社会成员。德国的养老保险基金由国家统筹安排，确立了“保险费用部分由雇主、部分由雇员缴纳，国家给伤残和养老保险提供津贴的原则”⁽³⁾，被保险人自主、自立意识较强，效率较高，富有活力。这些均反映了文化对制度模式价值取向的影响。

养老保险三个体系中不同险种的养老金计算公式也有差别，由于物价变动和在职人员工资波动的影响，会有一个动态的调整。其中，法定养老保险的计算最为复杂，而且每年都要进行调整。公务员退休工资基本是根据在职官员的相应待遇确定，但有一个上限。雇主则每隔三年对企业养老保险金调整一次。为了防止雇主任意调整补充养老金，保护雇员的利益，法律对企业补充养老保险金的调整有明确规定：（1）年波动幅度不超过1%；（2）不低于物价上涨幅度；（3）与现行雇员的净收入挂钩。

如果将1996—2005年法定养老保险金与公务员养老金的调整系数进行比较，两者尽管有差别，但差别在变小（如表2.4）。

表2.4　1996—2005 年法定退休养老金与公务员养老金调整系数

（单位：％）

资料来源：Franzland，“Ueberblick ueber die A lterssicherung in Deutschland”，in：FranzRuland，BertRuerup，Alterssicherung und Besteuerung，BetriebswirtschaftlicherVerlag Dr.Th.Gabler，2008，S.27.

3.实施自我保险，强调社会自治

德国养老保险看重公平和互助，但更强调自助和安全，具有明显的自助性。社会保险采用强制性方式，以劳动者为核心建立社会养老保险制度，强调劳动者的个人责任。社会保险费由政府、雇主和劳动者三方负担，以劳动者和雇主缴纳社会养老保险费为主，国家财政仅仅提供一定的资助。

德国养老保险管理体制实行政事分开的管理原则，社会养老保险事业主要由社会来承担，政府和慈善机构提供的各种资助占社会总支出的比例仅为1/3，而采取社会自治形式的具有法人地位的各种社会保险管理机构则承担社会总支出的2/3。每个保险管理机构都必须成立一个代表大会和理事会作为自治管理的机关，由投保人和雇主各推选半数代表组成。

德国社会侧重民主自治，将更多的社会保险管理责任由国家转移给社会承担，政府不直接干预，只保留制定政策和规则的职能，将主要矛盾分散到各社会团体，政府仅仅通过立法、司法、协调等方式把握公平社会政策导向，创造公平环境，在不违背“社会自治”的前提下，推动社会各方面协调行动。

4.以法律为执行依据，预防与养老兼顾

德国养老保险制度的法律基础是法规或合同。从总体看，俾斯麦政府1889年颁布《老年和残障社会保险法》，在德国首次确立了社会养老保险制度。完善的法律是德国政府对社会养老保险承担责任的依据，任何一项政策的出台都伴随着一个新的法律制度的诞生，通过立法规定统一的基本保险制度，以保证地区间的平衡，并通过成立养老保险联合会，组织养老保险金的平衡。这是养老保险制度规范、高效运行的重要保证。法律的完善不仅仅体现在法律的齐全上，还体现在对法律的稳定性和动态性保持一个合理的限度上。如在德国，仅2001年到2005年期间，政府就曾对多项条款进行了几十次的微调，而整体的管理原则又得以保持。

具体地，任何一个养老保险险种，都可以找到它的法律基础，特别是第一层次的法定养老保险更是以联邦立法为依据。例如，包括农民老年救济在内的社会保险制度是根据德国《宪法》第12部分第1章第72条款和第74条款的规定制定的；而公务员保险制度的法律基础是2006年联邦改革法案，《宪法》第8部分第1章第73条款则规定联邦和州分别对其所属公务员的养老保险负责。

第二和第三层次的养老保险体系的依据是合同，包括公共部门养老补充保险同样如此。其中最为典型的是企业补充养老保险制度，即企业年金制度。

5.社会保险相对独立预算，执行现收现付制模式

德国的养老保险采用现收现付制，全国实行统一的收费比例，费率由各保险公司测算拟定，再提交由财政部和劳工部专家组成的联合委员会审定后执行。由于社会保险预算的制定相对独立于政府总预算，因此，政府能从宏观上把握社会保险的总体水平，保证其与国民经济发展水平和财力承受能力相适应。德国养老保障的财务模式见图2.3。

资料来源：www.altersvorsorge-macht-schule.de，S.26.见www.bma.de.图2.3　德国养老保险的财务模式

社会养老保险制度的资金筹集之所以采用现收现付制，而非资金积累制，原因如下：（1）减轻投保人的压力。资金积累制度要求在职人员在养老保险方面承担双重责任，一方面为退休人员缴纳养老金，另一方面要为自己储蓄养老金，这势必给在职人员带来很大的经济压力。（2）资金积累制度可能会由于通货膨胀的影响而导致养老储备金的贬值，从而影响养老金的发放。（3）资金积累制度涉及数额庞大的养老金储备，存在着国家将这笔资金挪用于其他目的的风险，从而破坏养老保险制度。而现收现付制度在形式上具有比较灵活的优点，可以根据工资增长和国家经济发展的状况，适时调整退休人员的养老金额。

但近年来德国人口结构的变化，老年人口的增多，给现收现付制度的实施带来一定的困难，国家财政压力沉重，改革已经迫在眉睫。

6.强调人文关怀，提倡社会互助

德国养老保险制度除了从资金来源、支出分配上建立了一套较为完整的、具有前瞻性的制度体系外，还吸收人类社会中互助互济的优良传统，从人文关怀、社会关爱、康残互助、全员护理的视角和现实需要出发，为老年人的晚年生活提供保险。比如政府规定：凡年满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年病康复中心等提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间随时储存在服务者的个人档案中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用。在某种意义上，这种保险模式是“转移支付”原则在人力资源合理分配使用上的具体应用。

这项制度既有效利用了年轻公民的人力资源，增强了人们的社会责任感，又为老年人和病残公民的自我救助提供了新的途径，因而深受德国公众欢迎。

（三）德国养老保险制度面临的挑战

1.德国养老保险制度的简要评价

德国是世界养老保险制度的发祥地。1889年颁布的《老年和残障社会保险法》，创立了适用于工人的养老保险制度，并于1911年扩展到职员和遗属。战后，以1957年养老金改革为标志，确立了以现收现付筹资模式为基础的现行养老保险体制，其实质是财富的代际转移再分配。20世纪70年代以来，一系列处于剧烈变动中的经济、社会和人口结构因素对德国现行的养老保险体制提出了挑战，动摇了现收现付制的基础。

德国养老保险制度有其合理的一面，取得的成就不可小觑，而且也已成为诸多国家学习借鉴的典范。该制度的保险范围限于基本的需求水平，更强调劳动者的自我保险，政府的投入相对较少。养老金的给付设立激励机制，因而能够有效地配置社会资源，增强国民经济的运行效率。但是保险型养老制度的不足之处也非常明显，主要体现在：一是养老金积累不足；二是对人口结构的要求较严格，依赖性较大，如果人口结构趋于老龄化，将对养老金财务收支平衡造成较大的压力。在德国，虽然制度的设计目标就是追求公平，但日益严峻的人口老龄化问题导致制度负担⁽⁴⁾异常沉重，生育率降低又使这一形势雪上加霜。2005年德国人口负担比例⁽⁵⁾为2.21∶1，2007年为2.3∶1。如果不提高退休年龄，则2030年这一比例将降为1.33∶1，2050年则达1.18∶1，⁽⁶⁾具体见表2.5。而以“代际协议”原则为基础的现收现付制只有在一定的人口结构下才能正常运转，也就是说，一般缴费人数与领取人数之比至少要保持3∶1。为了保持最低限度的缴费人数与领取人数比例，德国政府不得不逐步提高退休年龄，德国联邦议院和联邦参议院于2007年3月间决定，将于2012年至2029年逐步将退休年龄提高到67岁。据德国2006年统计数据显示，2005年因经济困难无法在合同期内付清所有保险费而提前结清的养老保险费高达126亿欧元，同比增长2亿欧元，导致约60%的未来退休人员不得不大幅度降低生活标准，近1/3的德国人将面临老年贫困的威胁。

表2.5　德国人口负担比例变化

注：①退休年龄的提高是指：2005年的从业年龄为20—60岁；2030年退休年龄提高到65岁，即从业年龄为20—65岁；2050年提高到67岁，即从业年龄为20—67岁。

资料来源：www.altersvorsorge-macht-schule.de，S.27。见www.bma.de。

面对严峻的国内外形势，德国政府不得不依靠提高缴费水平、降低领取标准、延长退休年龄等措施来实现和维持制度的财务平衡，其具体做法是：（1）提高法定养老保险个人缴纳比例。从2030年起，法定养老保险费占雇员工资的缴纳比例将从目前的19.9%提高到22%。（2）降低退休雇员领取法定养老保险金占其工资的比例。自2003年开始，退休雇员领取的法定养老保险金占其工资的比例将从53%降为43%。（3）提高补充养老保险在养老金支付中的比例。德国政府计划在未来支付的养老金中，补充养老保险占的比重将从近期的15%提高到30%。（4）延长雇员的工作年限。到2012年，政府准备将男女雇员的退休年龄从现在的65岁延长到67岁。这样，既可以增加法定养老金的有效供给，又可减少养老金的实际支出，可谓两全其美。（5）提高享受法定养老保险的投保年限。过去只要投保5年以上，就可以在退休时享受养老金。现在则规定必须投保35年以上，才能享受养老保险金。（6）联邦政府每年拿出700亿欧元补贴养老保险基金，同时提高生态税等税金来补充退休基金。

总之，在当前由于次贷危机导致世界经济陷入衰退、国内经济持续低迷、失业率居高不下的情况下，为了继续维持高福利、高工资、高税收的国民收入分配体制，德国政府所采取的这些缓解社会养老保险危机的措施是否有效，还需要进一步的观察和验证。

2.德国养老保险制度面临的挑战

（1）人口结构老龄化。

二战后，德国民众价值取向、生活方式和生育观念处在持续的嬗变之中，导致了20世纪60年代末以来德国社会出生率的急剧下降，继而在低水平徘徊。

1964年和1965年是第二次世界大战后的相对生育高峰期，每千位居民中平均新生婴儿的出生数分别为18.2和17.7；到了1984年，出生率跌至最低，为9.5人；1998年为10.2人。⁽⁷⁾与此同时，死亡率却没有下降，导致德国自1972年起人口一直是负增长。而且，医疗保险、养老保险及生活水平的提高使老年人口的平均寿命不断延长。1970年，男子的平均寿命是67.4岁，目前已达到73.6岁，妇女则从71.4岁升至80岁。结果是：平均领取养老金的年数从1970年的11.2年延长到1997年的15.9年。60岁以上老年人在总人口中的比例已从1970年的19.3%增至1997年的21.9%。据世界银行预测，当战后德国生育高峰（20世纪60年代初至1969年止）时期出生的一代进入退休年龄颐养天年时（约2030年），这一比例将升至空前的35.5%。⁽⁸⁾届时，反映养老保险缴费者（20至60岁）和养老金领取者（60岁以上）人数之比的老年负担系数将达到1∶0.72—0.77，⁽⁹⁾而1991年该比例只有1∶0.34。显然现行的养老保险制度是难以承担如此重负的。2007年，养老保险的支出达到2 415.4亿欧元，占社会保障费用支出的32.6%，占GDP的10%（见附表2至附表4）。在OECD所有成员国中仅次于意大利排名第二，养老保险支出已经成为德国财政的沉重负担。

当然，人口结构变动中也存在有利于养老保险筹资的因素，如外国移民。移民大多数是来德国谋生的青壮年，1994年底外来移民中20—40岁人口的比重是42.9%，65岁及以上者是3.3%，而同期德国相应人口比例分别为20.7%和10.3%。参加义务保险的在德外国就业人员（缴费者）在就业总人数中的比例从1960年的1.5%增至1998年的9.0%，改善了缴费人群结构。

（2）经济增长减速，就业状况恶化。

20世纪70年代末期以来，德国经济步入了低速增长阶段。20世纪60年代和70年代，德国堪称“经济增长的奇迹”，平均年增长率高达4.4%和2.7%。但到20世纪80年代和90年代，年均经济增长率大幅下降，只有2.2%和2.0%。2001年，德国国内生产总值只增长了0.6%，2002年仅增长0.2%，同时政府财政赤字占GDP的比重高达3.7%，超出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的界限。这自然遏制了职工工资收入增长的速度。从业人员总工资收入实际年增长率在20世纪60年代为5.7%，但近40年来，年均增长率基本在2%—3%之间变动。⁽¹⁰⁾工资收入增长的降低使养老保险缴费的增速锐减。

相应地，劳动力市场的情况也不乐观，低经济增长带来了就业方面的巨大压力。失业人数在1980年仅88.9万人，⁽¹¹⁾1998—2005年间曾创下482.4万人和503.7万人两次战后失业人数的纪录。2008年初，由于全球次贷危机的影响，失业人数为327万人，经济增长率进一步下滑至1.7%，政府预计失业人数还将继续增加，经济增长率可能降为0，甚至负增长，经济步入衰退期。据相关统计调查显示，有84%的德国人认为就业问题是首要的社会问题。德国社会负担日益沉重，福利开支一直占据GDP的很大比重，失业加剧又进一步导致了养老保险缴费的减少和失业保险金的增加。

20世纪90年代初，两德正式合并，东部的养老保险制度也逐步向西部靠拢。德国东部原先的养老保险模式是国家保险型，即由国家全部负担居民养老的责任，职工个人无须缴纳养老保险费，养老水平明显低于西部。两德统一后，东、西部养老金待遇差距仍很明显。为缩小并最终弥合东、西部养老金待遇的差距，西部对东部进行了大量的财政转移支付，1990年至1994年，短短4年间，西部财政转移支付用于东部养老保险资助的数额累计高达279亿马克，约占西部财政转移支出总额的4%。⁽¹²⁾这种转移支付在近年来有继续加强的趋势。

（3）现收现付的制度障碍。

现收现付的制度安排使德国社会养老保险制度在面对经济衰退时，几乎无法抵抗由于经济形势的恶化而带来的支付风险。经济衰退时，工资收入也随着减少，现收现付的社会养老保险制度就面临不可避免的支付危机。正如德国学者克劳斯·奥菲（ClausOffe）所说：国家福利作为公民权利的体现，与其说它是提供各种收入、服务等福利措施的独立和自主的源泉，不如说它本身就高度依赖于经济的繁荣和持续的利润。尽管福利国家的设计旨在“治愈”资本主义积累所产生的各种“病症”，但疾病的性质也迫使病人不能再使用这种“疗程”。

人口老龄化和现收现付的制度安排使“代际协议”难以为继。正常情况下交纳保税的人与领取人的比例应为3∶1，但由于生育率下降和人口老龄化，现降为2.3∶1，预计20年后会进而降到1.3∶1，差不多要1个在职人员养活1个退休人员，尖锐的“代际冲突”有可能打破“代际协议”。

上述诸多因素使德国养老保险体制的危机日益加剧。在体制内部，危机主要表现为支出的急剧增长和财政的不堪重负，缴费诸方如雇员、雇主和公共财政几近极限。养老保险支出在1970年为517亿马克，1997年已达3 847亿马克，占当年社会保险总费用的30.6%，占国内生产总值的10.5%。20世纪90年代以来，年均增幅达7.8%。⁽¹³⁾由于养老保险实行现收现付制，巨额的养老保险支出只能依赖不断提高参保的从业雇员及其雇主养老保险的缴费额、扩大国家财政补贴来平衡，导致养老保险缴费率从1957年的14%逐年攀升至1998年的20.3%，预计2030年将达25.5%。同时德国政府对养老保险的财政补贴也一路上扬，1998年达9 632万马克，为1970年的9.1倍。目前政府每年拿出700亿欧元用于养老补贴，并用部分生态税补充退休基金。这期间，养老保险补贴占国家总支出的份额也从19.4%增到了24.1%。⁽¹⁴⁾

养老保险体制危机外在最突出的表现是恶化了宏观经济条件，主要表现在：第一，高缴费率降低了缴费者个人当期的可支配收入数额，直接削弱私人消费和宏观经济内需。第二，对企业来讲，高额的社会保险缴费和税收，大幅提高了企业经营的成本。据统计，社会保险费率⁽¹⁵⁾从1970年的26%攀升至2007年的34.4%；同时，总负担率⁽¹⁶⁾也从36.6%增加至43.2%，远高于日本和美国，也超过欧盟15国43.0%的平均水平，⁽¹⁷⁾这直接威胁了德国产品和企业的国际竞争力，恶化了投资环境，造成了资金外逃。第三，国家财政负担加重。财政赤字2007年仍占GDP的3.7%。而财政赤字还因受欧元区趋同标准的制约，使国家干预经济能力大打折扣。第四，公众对现行法定养老保险体制的公正性及其所依据的等价原则产生动摇和怀疑。老一辈对保险待遇心存担忧，年轻一代对愈来愈高的缴费义务缺乏认同感。这也助长了逃避缴费义务的“灰色经济”。