德国工伤保障制度的运行

德国工伤保障制度的运行_德国社会保障制度

二、德国工伤保障制度的运行

（一）德国工伤保障制度的组织机构⁽⁶⁾

工伤保障制度是德国社会保障体系的重要分支，保障对象非常广泛，包括每一位雇员和学生。联邦劳动和社会事务部（Federal Ministry of Labor and Social Policy）制定有关劳动市场、劳动安全和健康的相关法律法规。各个行业以国家法律法规为依据，组建各自的行业工伤保险联合会，在联邦法规基础上制定具体的执行规程，并分区域对行业内的成员企业进行职业事故的预防指导和执行规程的监督检查。

工商业、农业的雇员和雇主由“雇主责任保险基金”（Employers'Liability Insurance Funds或Berufsgenossenschaften）负责赔付；铁路、邮政、电信、公务员和学生的意外事故保险由“市政事故保险联合会”（Municipal Accident Insurance Association或Gemeindeunfallversicherungsverbände）负责赔付。

若按行业分类，德国工伤事故保险联合会分为三类，即工商业工伤事故保险机构、农业事故保险机构、公共部门事故保险机构。

其中，工商业工伤事故保险联合会（the Statutory Accident Insurance Institution for the Industrial Sector，简称BGs）规模最大，有36家依行业划分的工伤保险联合会（如表8.1所示）。德国工商业行业联合会的成员企业有350万家，保障范围4 200万人，包括：（1）合同工、受训者或学徒工（工厂车间内）以及暂时在国外工作的雇员；（2）家庭服务人员或钟点工（由雇佣人员的雇主缴纳）；（3）医院的病人或接受康复治疗的人；（4）企业主和自由职业者（自愿加入，但是有些部门要求本行业的自由职业者必须加入事故保险）等。

表8.1　德国工商业工伤事故保险联合会及其分支机构

（续表）

资料来源：周慧文：《德国工伤保险事故预防机制评介》，载《中国安全科学学报》2005年第5期，第25页。

农业事故保险机构（the Statutory Accident Insurance Institutions for the Agricultural Sector）由21家依地域划分的同业公会和园艺师组成的全国性工伤保险联合会共同组成，覆盖180万家企业，保障人数450万，包括农业工人、自营农场主以及参与农业劳动的家庭成员。

公共部门事故保险机构（Public-sector Accident Insurers）由55个独立的工伤保险管理机构组成，每个机构负责特定的辖区，保障行业外的其他劳动者和受教育者约2 800万人，包括：（1）公务员；（2）铁路、邮政和电信行业的职工；（3）日托所的孩子以及放学后在看护中心的学生；（4）幼儿园与学校的学生；（5）家庭看护人员、家庭主妇；（6）在灾害或紧急情况提供帮助的人；（7）献血和捐献器官的人；（8）为红十字等公益机构提供志愿服务的人员；（9）证人；（10）为非营利性建筑项目提供帮助的人；（11）失业者和领取其他社会保险金的人；（12）劳改工作的犯人等。德国工伤事故保险体系的基本框架见图8.1。

资料来源：周慧文：《德国工伤保险事故预防机制评介》，载《中国安全科学学报》2005年第5期，第25页；德国工伤事故保险官方网站，http://www.dguv.de/content/index.jsp。

图8.1　德国工伤事故保险体系

1885年，《工伤事故保险法》生效，德国政府同时设立了“行业工伤保险联合会”专门组织和管理工伤保险基金。作为行业内的一个非政府自治组织，行业工伤保险联合会的基本职责是：（1）颁布安全操作规程；（2）监督事故隐患；（3）协调各地区同业联合会的工作，协调全国工伤保险基金的收支；（4）从事工伤保险业务的咨询服务；（5）提供工伤保险业务的培训；（6）从事产品安全标准的鉴定和职业安全的检测；（7）从事职业病预防工作等等。

设立之初，德国只有部分行业有工伤保险联合会，如矿山联合会。但随着经济的发展及分工的细化，工商业的同业联合会逐渐发展为目前的36个，并且农业联合会、公共部门的联合会也相应设立。每个同业联合会在各地都设有地区办公室，主要负责各地区行业内的工伤赔付，它们是行业联合会的“窗口”。不同行业设立的地区办公室数目并不相等，如金融系统的同业联合会有12个地区办公室；而有的同业联合会，全国只有一个办公室。

截至2002年，德国共有25 000人从事工伤保险基金的管理工作，其中36个工商业工伤联合会共有雇员21 812人；⁽⁷⁾农业部门及公共部门的工伤保险机构共有雇员4 000人。⁽⁸⁾

（二）德国行业联合会的组织架构

1.组织形式

德国工伤事故保险联合会，是在国家法律框架下组建的、非营利性的、由雇员和雇主代表平等参与管理和决策的、接受政府监督的行业自治组织。德国行业工伤保险联合会的组织架构见图8.2。

资料来源：德国工伤事故保险官方网站，http://www.dguv.de/content/index.jsp。

图8.2　德国行业工伤保险联合会的组织架构

每隔6年，各行业联合会都会换届选举。首先，各成员企业选出自己的雇员和雇主代表，组建行业联合会的“代表委员会”（the representatives'board）。委员会的代表人数根据行业规模而定，但是雇员和雇主的人数对等。“代表委员会”的成员，采取自愿参加、公开竞选、无记名投票的保密方式进行。委员会的所有代表义务参政，不从工伤保险基金中领取任何工资。其中，“雇员代表的席位”由工会及其他雇员组织推选产生；“雇主代表的席位”由雇主组织推选，分别代表各自群体的利益，平等参政议政。“代表委员会”有两名选举产生的主席，分别代表雇员和雇主，委员会的主席席位由两位主席代表轮流担任。

代表委员会的职责是：（1）通过或修订联合会内部规程；（2）讨论并通过年度预算；（3）讨论并通过下一年度工作计划；（4）选举产生执行理事会的成员和理事长；（5）讨论并通过下一年度工伤保险金的缴费基数。

然后，代表委员会成员选举产生“执行理事会成员”（themanagement board）。“执行理事会”中雇员和雇主成员的人数保持相等，并且不从联合会中领取任何报酬。

“执行理事会”的职责是：（1）作出预算并递交给代表委员会审议；（2）递交工伤保险金缴费基数调整方案，递交代表委员会审议；（3）任命、提拔和解雇联合会职员；（4）提交代表委员会，执行理事长和执行副理事长的人选名单。

最后，执行理事会成员提名、并由代表委员会投票决定，产生全职的“执行理事长”和“执行副理事长”。理事长作为全职工作人员，负责联合会的日常管理工作，并从工伤保险基金中领取工资。

2.组织性质

行业工伤保险联合会是高度自治的组织，具体体现在三个方面：（1）联合会是由民主选举的雇主和雇员代表自愿组建的；（2）民主产生的代表委员会有充分的自主决策权力和参与管理权利；（3）自治组织的经费收支是独立的，无须政府拨款，也不受政府管制，自我经营，自负盈亏，独立核算。

法律给予“工伤保险联合会”极大的自主权。立法明确指出，联合会可以采用所有适当措施预防事故和职业病的发生；政府只能依照相关法规监管联合会的执法，监察是否有违规违法事宜，但无权参与具体的规程制定和具体的经费收支决策；联合会任何有关职业安全的规程必须通过社会与劳动事务部的相关部门备案和审议。社会与劳动事务部监察规程是否合法，一旦审核合法，联合会制定的规程才具有执行效力。

在地区联合会的基础上，工商业、农业和公共事故保险机构都会组建各自的工伤保险联合总会，如工商业联合会中心（the Statutory Accident Insurance Institution for the Industrial Sector），简称联合会总会（BGs）。“联合会总会”主要负责同行业联合会的相关法律咨询、信息统计、经验交流，并代表同行业联合会与政府其他部门交流协作。

3.职责⁽⁹⁾

“行业工伤保险联合会”的工作主要包括事前预防、工伤补偿和事后康复等三个方面。其中，“工伤补偿”包括暂时性伤残补助、永久性伤残补助、医疗费、死亡抚恤金和遗属抚恤金等。“工伤补偿”的标准、补偿的条件在本章第二节已经详细介绍，下文将着重评介工伤保险联合会事前预防和事后康复的两项职责。

（1）事前预防。

德国《社会法典》第七卷第1条明确规定，行业工伤保险联合会应该“使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因造成的健康损害，并且必须查明事故发生的原因，保证事故发生时及时有效地采取急救措施减轻工伤事故和职业病所导致的后果。“预防、康复、补偿”是行业联合会的工作目标，其中“预防优先，康复优先”是行业联合会的工作原则。

行业工伤保险联合会开展各项措施加强工伤预防，具体措施包括：

第一，制定细致周到的安全法规。德国行业联合会劳动保护方面的规程有130多个，这些规程涉及劳动保护的各个方面，包括机械安全设置、使用机器时的保护用具等。行业联合会在制定劳动保护规程时，一般都组织劳动保护专家，以及雇主、雇员和政府相关工作人员一起参与草拟，然后提交给联合会的代表委员会审议通过，并递交给联邦政府劳动与社会事务部签署公布。这些规程具有强制法律效力，企业必须遵照执行，并且有行业联合会的安全专员定期监督监察，一旦发现违规行为，会通过增收工伤保险金的方式予以处罚。

第二，强化劳动保护监察，谨防事故隐患。各行业联合会都有技术监督官员和监察员，对成员公司进行巡回检查，并提供技术咨询服务。监察员的职责包括：监察事故预防和安全规程的执行情况；从事企业内安全生产的人员培训和教育宣传；为企业提供安全技术咨询；组织企业安全员进行安全知识考试；对企业设备进行安全检测；就劳动保护存在的问题和雇主协商，协助并监督其改进。

第三，参与并组织雇员的安全培训。德国不仅在学校的职业教育中强化学生安全生产的教育；而且行业联合会也定期组织企业的专职安全员和其他在岗人员进行规范生产的从业培训，比如德国工商业行业联合会每年就要组织35万人次的培训。培训中心采用现代化的教学手段，将最新的安全生产的信息和知识传授给职员，所有的培训费用都由工伤保险基金承担。

第四，预防职业病，定期对特殊行业的雇员进行健康检查。针对特殊行业或特殊工种的工人，行业联合会免费进行定期健康检查；并要求雇主必须给新进员工提供身体健康检查。德国工商业联合会有170个检查中心，中心的医生仅负责健康检查，而不是治疗，并对员工的健康进行信息统计和检测，为职业疾病的研究提供基础数据。

第五，加强安全生产和职业病防范的科学研究。例如，工商业行业联合会专门设置研究中心或者与其他机构合作开展安全方面的研究，并给予经费资助。这些直属或者合作的研究机构包括：“事故预防和劳动安全中心”、“行业联合会的劳动安全研究所”、“行业联合会劳动卫生研究所”、“行业联合会劳动医学研究所”、“采矿业联合会危险物品研究所”、“精密机械和电子技术行业联合会触电事故研究所”、“建筑行业联合会安全技术中心”以及“行业联合会劳动安全管理学术机构”。工商业行业联合会每年都会拨出7%左右的经费，用于事故预防研究。

研究所的工作系统且细致，通过取样、测试、结果分析、建立数据库等，对工伤和职业病的发生原因、后果评估、方案比较评定等都有着非常周密、深入的研究计划。研究的课题包括：工作地点的危险材料的处理；防止辐射，减少噪声和振动；安全防护设备和技术；工人个体防护等。

（2）事后康复。

“康复”的概念，在德国工伤保险中包括“医疗康复”、“职业康复”和“社会康复”等三层含义。也就是说，行业联合会不仅要使遭受事故伤害的员工恢复身体健康，更要通过职业能力培训和心理辅导，使其重新健康地回到工作岗位。

所谓“医疗康复”，是指采用最有效、最及时的医疗手段帮助职工尽早恢复健康。一旦工伤事故发生，受伤员工会被马上送到就近的医院进行急救，排除生命危险。经急救后，伤者被送到专门的工伤医院继续接受治疗。对工伤事故造成的疾病治疗，不同于一般的医治过程，而是将受伤者由一位工伤医生全程负责伤者的检查、诊断和治疗，医生需要把伤者的情况通过表格形式报告行业联合会，以避免雇主对事故隐瞒不报。工伤医生填写的报告，为行业联合会了解工伤事故发生情况、进行行业统计和事故研究提供了重要资料。工商业行业联合会有11家专门的事故救护医院和职业病医院，分布在全国各个区域。

所谓“职业康复”，是指帮助受伤员工重新回到工作岗位。行业联合会非常重视早期康复。在工伤发生之后，行业联合会的工作人员就立即与受伤员工及其家属、负责治疗的医生一起制定受伤员工的康复计划，并帮助受伤者进行康复训练。根据伤残者的身体能力、个人喜好、以前的工作以及伤残后的潜在素质与再就业的愿望结合起来，综合运用包括医学治疗、运动治疗、语言训练、假肢安装、体能测试、职业指导、职业培训等手段，帮助受伤者恢复劳动能力，尽早重返工作岗位。

行业联合会帮助那些不能完全恢复过去劳动能力的人寻找新的合适的工作，并对转行再就业的人员提供再就业前的、免费的职业培训。工伤保险机构提供康复人员再就业的培训场所、费用以及受伤者及其家属培训期间的生活补贴。

所谓“社会康复”，是指帮助受伤员工心理上康复，摆脱事故的负面影响，重新自立自强地享受正常的社会生活。行业联合会不仅给受伤职工提供心理咨询，为他们提供家政服务和专门的康复训练；而且还出资设计和改建受伤人员的住房，资助他们购买经过改装后的汽车等等。如果伤残人员参加体育运动会，行业联合会也会给予路费补助。

（三）德国工伤保障制度的运行特征

1.预防优先的原则⁽¹⁰⁾

德国工伤保险体现出鲜明的“预防优先”原则。德国工伤保障体系的事故和职业病的预防措施体现在以下四个方面：

第一，规章防护措施。德国行业联合会职业安全和健康的监督，以一系列强制性规章为依据。这些规章包括：（1）德国行业联合会《事故预防规程》（UVV）；（2）政府法规和公告；（3）《欧盟指导书》；（4）政府的作业防护标准等。《事故预防规程》包括适用于各工业企业的《通用规程》（VBG1）、《预防性职业医疗管理》（VBG100），以及适用于特定机器、设施或工业领域的具体操作规范、行为法则、安全标准等等。《欧盟指导书》规定了欧盟所有国家必须达到的职业安全和健康的最低要求。

第二，技术防护措施。德国行业联合会与各直属和合作的研究机构一起，开展事故防范的课题研究，并出台一系列具体的技术防护方案，在成员企业中宣传推广。这些方案涉及如何用无害或危险少的物质替代危险物；如何穿戴防护头盔或防护鞋等等。

第三，组织防护措施。工伤保险法明确规定雇员的安全与职业健康是雇主重要的管理职能。雇主不仅要提供雇员安全生产必需的装置和设备，而且要熟知安全的规范要求，并熟知自己的责任。所以行业联合会的安全知识培训，企业高层管理人员同样要参加。

法律的严格规定、差别费率的经济刺激，使雇主参与安全生产和防范的积极性比较高，这不仅遏制了事故的发生，也提高了企业的生产效率。

第四，教育防护措施。德国行业联合会是职业教育的最大资助者之一。联合会认为，知识就是安全，如果事先能认识到一个潜在的危险，则就可以事先采取措施予以规避。所以，各企业员工经常要接受行业联合会组织的安全生产教育。行业联合会还会通过广播和电视节目向公众宣传安全作业、安全生产的意识。这些都营造出积极的安全生产的舆论环境。2007年，工商业系统有32万名员工参加了劳动保护知识的培训活动（见表8.2），公共部门系统有4.7万名员工参加了同样的培训教育。

表8.2　2007年德国工商业联合会参加劳动保护培训班的企业人员一览表

资料来源：http://www.hvbg.de/e/pages/statist/praev/personal/index.html.

2.多层次的安全防护体系

为了实现事前预防、事后康复和工伤补偿三方面的基本职能，德国工伤保障制度建立了多层次的、全面的职业安全和健康防护组织体系。

（1）劳动和社会事务部——联邦政府层面。

联邦政府成立劳动和社会事务部，负责制定劳动安全、事故防范和事后康复的系列法规和条例；批准、公布各行业联合会安全生产和事故预防的具体规程，使之发挥法律效力；监督各行业联合会的组织运作、基金管理和法规执行等情况。

（2）同业工伤保险联合会——行业层面。

德国工业工伤保险联合会分工商业联合会、农业联合会和公共部门保险机构三部分。每个联合会总会下属数个行业和地区分会。联合会总会不仅负责下属联合分会的咨询、信息交流、规程制定和审议等事宜；更重要的是，代表同行业联合会与下属的研究院所、医院合作开展工伤事故预防的课题研究，从而提高行业内工伤事故预防的技术能力。比如，德国工商业保险联合会就有20家直属研究中心、26个职业培训中心、7家事故附属医院、3家职业病附属医院和14家事故治疗点和专门的病房。

地区联合分会则主要负责规程实施的监督，尤其重视生产过程的技术监督。例如，工商业联合会下属的技术监督机构（TAD），主要负责企业的劳动保护、监察和咨询服务。目前技术监督机构约有2 100名监察员。监察员到工矿企业检查安全条件和职业危险程度，并有权要求企业安全工程师配合。安全监察员会对管辖区域内的企业进行巡视监督，出现技术问题的进行及时分析和指导。检查结束后，监察员要将检查结果通知雇主。如果发现雇主有违反安全卫生规定的情况，而雇主又不整改的，他们就报告政府工伤监督官员，对其进行处罚。

仅2007年，工商业行业联合会的2 100名监察员对企业的检查次数达55万次左右，检查了近32万家企业（见表8.3）。

表8.3　2007年德国工商业联合会事故预防监察情况一览表

数据来源：同表8.2。

（3）企业安全工程师或安全员——企业层面。

在企业内部，法律规定超过20人的企业必须配备一个或多个安全员。若事故发生率呈下降趋势或者长期为零，则不超过30个人的企业可以配一个安全员。企业内参与员工安全生产监督、防范和康复工作的人不仅有安全员，还有安全工程师、安全技术员和企业医生。德国工业企业内部劳动安全岗位设置情况如图8.3。

资料来源：周慧文：《德国工伤保险事故预防机制评介》，载《中国安全科学学报》2005年第5期，第26页。

图8.3　德国工业企业内部劳动安全岗位的设置

行业联合会与成员企业合作，共同开展事故和职业病防范工作。为了促进企业劳动安全工作的投入和执行，行业联合会有权对违反事故预防法规的雇主、企业领导成员和雇员进行处罚。而企业的雇主、领导成员和雇员有义务配合并协助行业联合会安全监察员的巡视和调查。

3.奖惩分明的费率机制

德国《社会法典》第七卷规定了各行业联合会所辖行业适合的费率，并介绍了确定费率的办法。一般来说，企业工伤保险费率取决于三个方面：（1）企业支付给职工的工资和奖金额度；（2）企业所处行业上一年度事故赔偿及其他工伤开支的分摊基数；（3）该企业不同工种员工事故实际发生概率、实际严重程度和实际赔偿支出决定的风险系数值。

德国所有行业的风险系数值有700多个。行业联合会通过差别风险系数和补充风险系数，将企业实际工伤事故和职业病的赔偿成本与实际的保险金支出建立起直接的联系。即事故发生概率越高，事故影响越严重，企业下一年度的风险系数值越高，承担的工伤保险金支出越高。这种浮动费率机制激励和督促企业改善安全生产状况，减少工伤事故和职业危害的发生。

为了加强奖惩效果，德国行业联合会的风险费率体系每5年集中调整一次。特定企业的实际保险金风险系数值，则依据上一年度新发生的事故支出，相应调整。由于有效的经济刺激措施，德国工伤事故率和职业病发生率持续下降，行业内事故赔偿金支出逐年下降。与此同时，企业更积极地参与事故预防的投资，提高了企业在工作场所安全生产的投入和研究。

目前，德国工商业联合会的36个行业联合会中，有46%的行业采用基础风险等级；30%的行业采用基础风险等级和补充风险系数结合的办法；24%的行业采用补充风险系数的方法确定保险费率。同一风险等级企业之间最终的保险费率最大可以相差25%。

除此以外，德国行业联合会还对触犯事故预防法的企业、负责人和员工进行额外的经济处罚。经济刺激方案使德国工伤保险制度的实施效果更加完善。

4.第三方赔付的基金模式

德国工伤保险基金主要来源于雇主支付的保险费，由行业工伤保险联合会统一负责工伤确认、劳动能力鉴定、伤残等级确定、工伤保险待遇支付等一切事宜。由一个独立于事故当事人的第三方，负责事故的认定和费用的支付，有效降低了事故纠纷的概率。并且，对于伤残、死亡的雇员，第三方的参与可以缩短获得赔付的时间，有助于当事人及早得到更好的治疗和经济补偿。对于事故发生的雇主而言，保险费是长期的、小额的、相对固定的成本积累，不是突然的、一次性的大额支出，使企业不至于因为事故造成的难以预期的财务负担，导致破产或者雇主逃逸。

另外，共同基金模式形成雇主间互助互惠的长期资金积累，配设动态的差别费率机制，有效建立公平的责任机制，即多支出者多支付的原则。公平和效率使这种集合基金模式不仅得到雇员的支持，也得到雇主的支持。

与此同时，由于预防优先、康复优先的原则，一系列政策措施有效遏制了事故的发生概率。尽管德国每年都发生大量赔付事件，但是工伤事故保险基金收支总是略有盈余。这不仅得益于事故赔付概率的降低使总体保险支出减少，更重要的是工伤保险基金长期的意外支出备用金的提取制度。德国工伤事故保险基金每年都会积累5%—10%的收入作为意外支出备用。经过120多年的积累，该备用金累计额目前已经可以支付德国正常情况下5—10年工伤事故保险金的总额。

总体上说，第三方赔付规定、集合基金相互扶持的模式以及意外事故备用金提取的传统，为稳定工伤事故保险金缴纳率起了很大的作用。即使经济情况较差时，基金机构也可以在不提高费率的同时维系保险正常的支出，从而减轻企业的负担。

5.制衡的组织体系

德国工伤保险基金的整个组织体系存在三个层次的制衡关系：（1）行业联合会代表委员会内部，民主选举产生的、非终身任命的雇主代表和雇员代表的利益制衡；（2）行业联合总会内部，相同行业不同地区的联合分会之间形成利益制衡，联合总会需要在制定政策、协调基金收支平衡方面权衡；（3）联邦层面的社会和劳动事务部的立法权、监督权，和行业层面的同业联合会的执行权、决策权之间的利益制衡。

制衡的体系动态地权衡雇员、雇主、政府三方的利益，使三方的利益可以在民主选举、民主议政、民主决策的进程中彰显，并得到应有的保护。

6.细化的法律法规

当发生社会工伤保险赔付时，工伤保险联合会会立刻办理工伤确认、劳动能力鉴定、伤残等级确定、工伤保险金赔付和给遗属津贴等等。法律的细化和可操作性使得组织的管理效率大大提高，工伤保险的纠纷发生概率大幅度降低。工伤事故引起的雇主和雇员之间的法律纠纷很少，基本上都通过协商，在法庭外就得到了解决。

7.守法、护法的公民意识

德国行业的平均工伤保险费率为1.31%，有些行业的保险费率最高可达6.5%，与其他许多发达国家相比，是比较高的，但是德国企业都能按法律规定缴纳社会工伤保险基金。这一方面反映了法律的严肃性；但另一方面也体现了德国民众、包括雇员和雇主，对社会工伤保险法规的认同和遵守。德国企业认为，承担社会工伤保险金是对社会共同福利的贡献。如果不参加该保险基金，甚至拖欠，在德国被认为是不可思议的。

公民的守法意识、民主的参与意识，为社会工伤保险法的有效推行和实施效果奠定了良好的群众基础，使社会工伤基金能够在非政府性社会团体的组织下顺利推行。