德国家庭保障制度的构成体系

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【摘要】：以家庭保障内容中妇女权益保障部分为例，德国联邦家庭事务部是负责妇女权益保护和保障的主要的职能部门。

德国家庭保障制度的构成体系_德国社会保障制度

二、德国家庭保障制度的构成体系

（一）德国家庭保障制度的内容体系

1.体系概貌

家庭保障制度的内容广泛而复杂，涉及儿童和青少年、在职妇女和家庭妇女、老年人、残疾人四类群体的福利保障。每一类群体都有着家庭政策关注的内容，如图9.1所示。

对于儿童和青少年，联邦政府关注3岁以下儿童的家庭看护、家庭抚养和社会看护问题；关注3—6岁儿童的家庭抚养、幼儿教育和社会全天看护问题；关注6—16岁儿童的学校教育、社会的政治、体育和文化教育、移民后代与德国社会的融合、儿童的国际文化交流以及政府和民间社团机构的协调合作关系等问题；关注16岁以上青少年的职业规划、学校教育、职业教育、失业保障、教育资助和家庭资助、青少年犯罪吸毒、黄色传媒不良影响等等问题。

对于妇女，联邦政府着力于改善妇女的教育平等、就业机会均等、在职升迁平等、在职收入待遇平等、家庭与工作的协调、妇女的生育和抚育孩子期间的经济资助和就业权益、妇女健康、妇女遭受的家庭暴力、妇女的参政议政的权利和地位、妇女在家庭的财产和经济收入支配权等等问题。

资料来源：德国外交部编写，同济大学翻译：《德国概况》，2007年12月截稿，http://www.tatsachen-ueber-deutschland.de。

图9.1　德国家庭保障制度的内容体系

对于老年人，联邦政府不仅出台政策保障老年人的就业问题、解雇保护问题、退休养老金待遇问题，还涉及包括老年人的养老看护、疾病治疗、心理咨询、民间志愿组织的参与协调等等方面的工作。

对于残疾人，联邦政府不仅出台专门的残疾人权益保护法，更重要的是协调各个部门的工作，着力改善残疾人的就业和社会融合、特殊人群的学校教育和职业教育、社会医疗保险和失业救助、家庭长期看护补贴、社会志愿组织的参与协助等等。

2.保障目标

德国家庭保障制度的内容庞杂，而福利形式也多种多样，经济补助只是其中一种手段，重要的政策内容之一。以家庭保障内容中妇女权益保障部分为例，德国联邦家庭事务部是负责妇女权益保护和保障的主要的职能部门。它的职责范围不仅包括制定和完善与妇女相关的生育保险政策、产假政策、产期在职妇女的健康保障以及婴幼儿妇女看护期间的经济补助，更重要的是包括以下几个方面⁽³⁾：

（1）促进妇女的职业选择。

家庭事务部通过提高女性受教育的比例，引导和鼓励女学生参与到一些传统的男性学科和职业领域中，或者通过宣传媒体，让民众了解女性的职业潜力，改变传统的女性的角色定位，从而拓展妇女的职业选择范围。

（2）鼓励妇女从事管理工作，提高妇女参政议政的权益和参与度。

家庭事务部一直把企业和政府机构中管理人员中的性别比例，作为每年工作报告的重要工作考核指标。有统计分析，女性虽然就业人数逐年增长，但是工作收入和男性相比，始终存在较大的差距。原因在于女性更多从事较低收入岗位的工作，而在管理、技术等高收入岗位的占有比例很低。因而，政府从自身做起，在参议院、众议院和部长委员会内部，扩大女性成员的比例，从而为更多优秀女性提供更为广阔的、展现自我的政治舞台。

（3）进一步缩小男女性在收入待遇上的差异。

2002年，德国女性和男性的收入存在较大的差距，在西部，女性的平均工资只有男性的75%，而在东部女性的工资只有西部的94%。因而，德国家庭事务部出台了一份平等待遇的纲要，目的在于指导雇主和工会给男性和女性雇员以平等的待遇。

（4）帮助妇女平衡家庭和工作的关系。

妇女参与社会活动的主要障碍，就是如何平衡家庭和工作的关系。最好的方式就是，让妇女受到更好的教育，从而弥补男性在某些工种方面存在的不足，找到妇女的位置。但是，儿童看护机构及其配套设施日显重要。近年来，德国联邦家庭事务部将调动地方和中央政府的财政资金，建设更多的全天婴幼儿看护机构作为工作的重中之重。

（5）改善妇女的健康。

女性和男性在身体状况和疾病的种类方面，都有着很大的差别。工作和生活的状况会对妇女的身体健康造成一些坏的影响，妇女需要特殊的有针对性的预防和治疗。联邦卫生教育中心通过各种方式、各种传媒途径向妇女宣传健康知识、疾病预防以及治疗保健等等。德国有19所妇女健康中心和专门为困难妇女提供休息和资助的地方。

（6）推进反家庭暴力的活动。

反家庭暴力不再是一个人们忌讳谈的话题，家庭事务部主持的数项研究以及以其为核心主题的活动，在全国建立很多的妇女避难所，并提供家庭咨询中心，为妇女提供更多心理上、就业上、家庭问题上的指导和帮助。同时，联合其他政府机构和民间机构，通过立法、服务、教育宣传等各种方式，听取专家的意见，在全国范围内开展保护和爱护妇女，反对家庭暴力的活动。

联邦家庭事务部制定各项政策，联合各个部门和组织机构，通过间接资助或者政策扶持的方式，充分利用各种途径和宣传渠道来实现妇女权益保障的目标。虽然在妇女权益保障方面，联邦家庭事务部的职责范围是广泛复杂的，手段形式是多样的，但经济补助涉及支付对象、支付条件、支付水平等具体的规定，依然是政府福利保障中最显性的标志，因而本章第三部分将从儿童青少年的家庭福利和在职妇女的家庭福利两方面一一进行分析和介绍。

（二）德国家庭保障制度的组织架构⁽⁴⁾

1.运行机制

庞杂的政策内容使得家庭保障体系需要多个部门的组织协调和合作，多部法律法规互为补充，如图9.1所示。

比如儿童和青少年的家庭保障，3岁以下孩子的家庭看护和抚养的经济资助，来源于父母就业缴纳的社会保险金，取决于联邦劳工和社会事务部、行业工会、雇主联盟等机构达成的就业和失业福利保障协议。3岁以下孩子的社区全天看护中心的建设，需要地方州政府、镇政府，甚至村政府的资金投入和联邦教育部的财政拨款。16岁以上青少年的学校教育和社会教育，不仅需要教育部、联邦家庭事务部和劳工社会部的通力合作，同时还需要州政府的地方财政支持。对于青少年所面对的犯罪、吸毒、黄色传媒影响、家庭暴力等问题，需要发动宗教机构、民间社团、社区团体参与家庭教育，来共同解决。

不同部门的工作准则，不是通过联邦政府的行政命令来实现协调统一，而是以儿童和青少年服务体系的相关法律法规为依据。这些法规包括《社会法典》（Social Code）第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅴ、Ⅶ卷，《民法典》（Civil Code）、《预付赡养费法案》（Act on Advance Maintenance Payments）、《联邦儿童津贴法案》（Federal Child Benefit Act）、《联邦儿童看护津贴法案》（Federal Childcare A llowance Act）、《联邦父母津贴和父母假法案》（Federal Parenting Benefit and Parental Leave Act）、《领养法案》（Adoption PlacementAct）、《青少年保护法案》（Protection of Young Persons Act）、《（地方）青年人传媒保护法案》（Land Convention on Youth Protection in theMedia）、《保护未成年人工作法案》（Protection of Young Persons at Work Act）、《职业教育法案》（Vocational Education Act）、《少年法院法》（Juvenile Courts Act）、《日间看护法案》（Act on the Expansion of Day Care）、《儿童和年轻人服务的发展法案》（Act on the Further Development of Child and Youth Services）等等。

在职妇女和家庭妇女的家庭保障同样内容庞杂，比如在职妇女生育和哺乳期间的收入和解雇保障，涉及就业权益的问题；妇女在家庭中遭受的家庭暴力、婚姻财产的分割、婚姻存续期间的家庭收入的分配和纳税以及妇女在社会中参政议政的权益，涉及税收、民事等方面的规定。妇女的家庭保障同样需要多部法律法规保障其实施，它们包括《反家庭暴力法案》（Act to Protect against Violence）、《婚姻财产法》（Matrimonial Property Law）、《婚姻组建法》（Family Procedure Act）、《联邦平等机会法案》（the Federal EqualOpportunities Act）、《联邦雇佣法》（the Federal Act on Appointment to Bodies）和《健康现代化法案》（the Health Modernization Act）等等。

2.组织机制⁽⁵⁾

家庭保障制度是以相关法律法规为准绳，由联邦家庭、老年人、妇女和青少年事务部协调和扶助其他部委的相关工作，地方州、市议会配合实施并出资，行业雇员和雇主组织、宗教机构和民间社团组织直接参与并主导的制度体系。

比如儿童和青少年社会保障涉及家庭看护和抚养、学校教育、社会教育、就业保障和失业指导等等内容，除了德国劳工和社会事务部、教育部、卫生部参与以外，德国家庭、老年人、妇女和青少年事务部紧密配合州政府和民间社团、宗教机构，实现对青少年的各项教育、看护、咨询、权益保护等福利内容（如图9.2）。

注：实线箭头，表示直接被领导关系。资料来源：FederalM inistry for Family A ffairs，Senior Citizens，Woman and Youth：Child and Youth Service in German（PPT），http://www.kinder-jugendhilfe.info/en_ kjhg/wai1/showcontent.asp.

图9.2　德国儿童和青少年服务运行体系

德国联邦老年人、妇女和青少年家庭事务部（Federal M inistry of Family A ffairs，Senior Citizens，Woman and Youth），简称德国联邦家庭事务部，在青少年和儿童福利保障体系中发挥着协作、辅助和非资金性政策资助的作用。它在儿童青少年保障政策中的职责范围包括：儿童青少年的政治、文化、社会、体育运动，男女青少年的平等教育、残疾儿童的扶助、青少年家庭问题扶助、青少年的国际交流、移民后代的社会融入计划等等。只要符合事务部的职责范围，由各州的官方或民间社团组织提出申请，联邦事务部立项，就会给予政策支持或优惠的融资政策。

“联邦老年人、妇女和青少年家庭事务部”下设的“青少年服务委员会”，是由州级的官方青少年委员会和民间青少年服务团体的代表共同组建而成。它的职责是，处理各项儿童和青少年服务相关的咨询、指导等服务，尤其有关青少年家庭问题、青少年和儿童的成长规划、青少年社会志愿者活动等等，具体从事青少年的素质教育、心理辅导、社会活动的组织和参与、青少年相关服务机构的人员培训和经费资助、弱智和残疾儿童的智力和技能培养以及社会融合培训、青少年的就业权益保护等等事务。在这个“青少年服务委员会”中，2/5的委员来自宗教机构、民间社团组织，3/5的委员来自州市级青少年委员的代表。不论委员来自的组织性质如何，这些组织都以法律为准绳，依据独立经营，自我发展，组织内成员通过民主协商决策的原则组织运行。

民间青少年和儿童服务团体包括联邦德国青少年议会（German Federal Youth Council）、德国体育青少年组织（German Sports Youth）、政治性青少年组织的议会（Council of Political Youth Organizations）、福利组织（WelfareOrganizations）、其他全国性的宗教或社团组织（such as AGJ/ADB/BKJ/DJI/IJAB and so on）等等。它们都有自己在州级、市级、镇级的分支机构，自成体系，独立经营，但会派代表参与组建联邦政府的青少年委员会，和其他民间组织一起共同协商实现儿童和青少年的服务。

在德国联邦家庭事务部的协调组织下，州政府领导的儿童和青少年服务委员会，和民间的宗教和社区团体，遵循《儿童和青少年服务法案》（Child an Youth Services Act）的精神，依据各项法律法规，为青少年和儿童营造和维护一个积极的、和谐的家庭环境、社会环境。儿童和青少年工作的具体内容包括：

（1）基于青少年个人发展的需要，联合青少年服务组织，鼓励青少年的自治和自我精神，激发青少年的社会责任感，鼓励他们参与到社会活动中，服务于社会。具体措施包括：给青少年提供校外教育；让青少年在体育运动、比赛游戏和社会活动中得到教育和培养；结合社会的就业需要，将青少年服务工作深入到家庭和学校；推进青少年的国际交流；开展多样的儿童和青少年的假期活动计划；为青少年提供咨询和指导服务等等。

（2）对儿童和青少年进行社会教育。比如在工厂车间、在青少年咨询中心、在技能培训计划中、在青少年居住的社区、在移民背景的青少年融入社会的计划中，帮助青少年从学校教育进入到社会的职业教育中，帮助青少年适应不同工作环境的要求，帮助青少年适应不同文化背景的社会群体。

（3）加强儿童和青少年的自我保护教育。比如通过幼儿园家长的参与，家庭教育的课程，家庭参与活动，或者通过一些禁毒、艾滋病等宣传活动，加强学生自我保护的意识和自我保护的能力培养，使他们远离暴力、远离毒品、远离黄毒，并学会对自己负责、对家人负责和对社会负责，提高他们的父母教育和保护孩子的能力，提高孩子和家长的法律意识，为孩子营造一个健康的生活和成长环境。

（4）加强网络和传媒领域中未成年人的保护。比如通过立法，保护未成年人免受影碟和网络中不健康和不利于他们身心成长的内容影响，同时鼓励和保护青少年自由表达和自由创造的权益，给予他们更多的机会去施展自己的志趣，致力于培养青少年的自力、自强和自信。

（5）对家庭进行抚养资助和教育促进。比如通过给父母提供家庭教育的指导和咨询，开展丰富的假期活动来缓解父母的压力，支持和扶助单身父母教育和抚养孩子，对离婚、分居或者再婚家庭的父母给予帮助等等，来帮助家长更好地参与到儿童和青少年的教育和抚养中，给儿童和青少年一个更加良好的成长环境。

（6）开展儿童看护促进计划。比如培养更多的儿童看护的教育工作者，建造更多的儿童看护中心，帮助家长，尤其是工作的父母，给予他们的孩子更好的照顾和教育。

（三）德国家庭保障制度的资金构成

在家庭保障体系中，州政府的财税补贴是家庭福利金的主要来源，不同州由于财政实力不同，针对家庭的保障内容和保障水平，尤其是在儿童和青少年的看护和教育方面的投入，有着巨大的差异。

从全国来看，家庭福利金支出逐年递增，尤其是青少年和儿童服务体系的支出，增速明显。2006年德国社会福利总支出为7 020亿欧元，具体开支比例如表9.1。

表9.1　2006年德国社会福利金支出分配表（单位：%）

资料来源：FederalM inistry for Family A ffairs，Senior Citizens，Woman and Youth：Child and Youth Service in German（PPT），http://www.kinder-jugendhilfe.info/en_ kjhg/wai1/showcontent.asp.

2007年德国儿童和青少年服务的资助提高到整个社会福利金支出的3%，为227.9亿欧元，其中59.0%用于儿童的白天看护资助，26.6%用于问题儿童的社会教育和年轻人的经济资助，8.0%用于青少年工作和青少年社会教育资助，0.5%用于普通教育的促进和家庭抚养，5.9%用于其他（如图9.3）。从1998年到2007年，儿童和青少年服务的福利资助逐年上升，从177亿上升到227.9亿欧元，如图9.3。