德国家庭保障制度简要评析

四、德国家庭保障制度简要评析

（一）政治背景⁽⁹⁾

德国是欧洲最早出台社会保障法典的国家，也是最早形成养老、医疗、失业、工伤等保障制度的国家之一，但是相比法国、瑞典等其他欧洲国家，以家庭为中心的社会保障政策的立法，出台却比较晚，这是有着特殊的社会和政治原因的。

首先，德国是一个主张全民福利的国家。早在俾斯麦执政期间，为了瓦解工人运动和工人组织，拉拢工人阶级融入德意志帝国的政权下，社会保障制度就成为怀柔政策的重要手段。当福利思想深入人心时，德国的联邦议院很早就将“全民福利”写入宪法，视为不可更改的基本原则之一。虽然以家庭为中心的独立的保障立法直到20世纪80年代才确立，但是针对生病者、老年人、工伤致残者和失业者给予的福利待遇，很早就已经实施，这些也可以视为对家庭的扶助。政府通过这些政策，给予成员足够的经济资助、心理康复治疗、就业信息、技能培训等服务，来改善整个家庭的经济状况，提高家庭的社会地位。

其二，德国在战后，一直由基社党执政。即使在1969年到1982年期间，社民党执政，但是基督教社会主义党始终保持着绝对的政治影响力。这一政党长期坚持全民福利的政策，认为家庭是社会的基础，是每个人成长的基本单元。只有家庭和睦和富有，才能为国家的后代创造健康安定的环境。所以一直支持对多子女、收入少的贫困家庭给予生育、抚养、孩子教育方面的各项资助。但是这些政策往往被划归失业人口的失业补助、遗属的生活教育补助以及青少年失业培训的教育资助等等，并不是以家庭为中心给予的特殊经济资助。对于是否推进以家庭为中心的保障立法，基社党一直顾虑重重。执政党在家庭福利政策方面的立场，造成德国很早就修改宪法，确立妇女在家庭、社会、政治、经济的方方面面的平等地位和平等权益的原则，但是具体实施法案的出台却举步维艰。

其三，德国政党长期以来认为，家庭问题应该由教会等宗教机构和民间的社会团体参与解决，政府只是为这些组织提供政策和服务。德国政党和民众长期认为其他保障制度已经给家庭需要帮助的成员提供了周到和完善的保障，不需要再建立家庭保障制度。并且家庭中，生育和照顾孩子应该是妇女天生的、不可推卸的职责，妇女就应该完全承担孩子的照顾和教育工作，而男性则是为家庭提供经济收入。民众和政客的传统观念抑制了家庭保障制度的形成与发展。

其四，德国是法治国家，任何保障制度的建立都是先立法，后实施。家庭保障政策的立法容易，但实施却面临诸多的现实困难，这在一定程度上也阻碍了政府进行改革的热情。家庭保障制度不仅涉及妇女的生育医疗，还涉及妇女在产前和产后的工资待遇、工作安排，这些则需要工会、雇主联盟、行业联合会和劳工部的共同协商。家庭保障制度不仅涉及妇女的权益，还涉及儿童和青少年的看护、社会教育、学校教育、职业教育、失业补助等等，这些则需要教育部门、社区政府、就业机构、当地政府的共同出资和协作。所以家庭保障内容的复杂性，使得其立法以及实施成为牵一发而动全身的系统性的改革。现实困难阻碍了家庭保障制度的发展速度。

其五，20世纪80年代妇女的社会地位大大提升，妇女获得了更多教育的机会。她们不仅要求在家庭中享有平等的经济和社会地位，还要求在家庭外拥有平等的就业机会和收入待遇。为此，很多妇女不希望仅仅扮演养育和照顾孩子的家庭主妇角色，而希望和男性一样有一份自己骄傲的工作。越来越多的职业女性选择放弃生育，甚至放弃婚姻。自60年代以来，德国的生育率持续降低，劳动力不足引致大量外国移民流入。为了提高生育率，同时保障妇女的平等权益，德国政府从80年代开始，出台了一系列以家庭为中心的，有关儿童看护、职业妈妈补助等方面的立法，逐步建立起完善的家庭社会保障制度。受教育程度普遍上升，妇女生育率下降，劳动力缺乏导致外国移民引入，这些因素共同推动了德国家庭福利政策的出台和完善。

（二）现状评价

1.德国家庭保障制度不断完善和发展

在世界范围内，德国青少年和妇女权益保障方面的福利水平处于领先。横向比较，世界经济与发展组织（OECD）在2007年统计了35个发达国家用于儿童哺养和看护的家庭现金补助金水平，本节选择其中排名在前的国家进行对比，如表9.2所示。可见，在世界范围内，德国家庭保障的儿童福利支付水平和支付的范围是比较领先的。

表9.2　12个国家2007年家庭现金津贴统计对比表

（单位：美元/人·年）

（续表）

资料来源：OECD家庭数据，www.oecd.org/els/social/family/database。

纵观分析，德国青少年和家庭保障制度的投入，德国政府对青少年和家庭的教育资助也是逐年递增。援引德国统计局公布的1991—2006年对非公民身份的青少年和家庭的教育资助对比表，可见教育和福利资助增长的趋势，如表9.3。

表9.3　德国1991—2006年对流动人口的个人和家庭的教育资助统计表（单位：欧元）

资料来源：http://www.destatis.de/jetspeed/portal/_ns：YW l3bXM tY29udGVud-Do6Q29udGVudFBvcnRsZXQ6O jF8ZDF8ZWNoYW5nZVdpbmRvd1N0YXRlPTE9d-H J1ZQ_/cms/Sites/destatis/Internet/EN/Content/Statistics/SocialBenefits/Public-ChildrenYouthWelfare/Tabellen/Content100/AmbulanteH ilfen，templateId=renderPrint. psml.

其一，妇女的权益保障方面，我们也看到了很多进步之处，比如德国联邦家庭事务部联合各行业协会、经济和商业部等，组织一年一次的“女孩日”（girl day），引导和鼓励女性从事一些传统的男性职业。据报道，德国接受职业培训和从事手工艺制作的女性人数在增加，在大学里选修IT专业和工程专业课程的女性已达到在校学生的40%。

其二，越来越多的妇女从事管理工作。在私人企业，女性管理者占管理层人员总数的7.5%，执行委员会中女性委员的人数突破零，平均达到1%。联邦政府和联邦商业保护组织还将继续努力，在未来逐步提高女性管理者在所属部门和行业内的比例。目前在德国参议院有31.6%的成员是女性，614名参议院议员中有194位是妇女。在联邦政府，妇女部长的比例是37.5%，16名内阁部长中有6名是女性。

其三，联邦政府加大了对婴幼儿看护机构的建设投入，帮助全职的父母更好地平衡家庭和工作的关系。从2004年到2010年，德国正计划新增23万个婴幼儿看护机构。而且德国政府还要对全天看护的学校机构累计补贴400亿欧元。

其四，德国政府重视妇女的健康问题，联邦卫生教育中心会通过各种方式、各种传媒途径向妇女宣传健康知识、疾病预防以及治疗保健等等。德国有19所妇女健康中心和专门为困难妇女提供休息和资助的地方。同时也重视妇女遭受的家庭暴力问题，德国有超过400个妇女避难所，有45 000名妇女到这里寻求庇护。很多妇女避难所同时也是咨询中心，可以给妇女提供更多心理上、就业上、家庭问题上的指导和帮助。自从1999年，德国家庭事务部就联合其他政府机构和民间机构，通过立法、服务、教育宣传等各种方式，听取专家的意见，在全国范围内开展保护和爱护妇女，反对家庭暴力的活动。

2.生育率持续下降

持续下降的生育率推动德国家庭福利步入更深层次的改革，德国家庭事务部不断增加儿童全天看护中心的建设投入。⁽¹⁰⁾据德国统计局公布的数据，从1950年至2008年，德国生育率持续下降（如图9.5）。

资料来源：http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/EN/Navigation/Statistics/Bevoelkerung/GeburtenSterbefaelle/GeburtenSterbefaelle.psml.

图9.5　德国生育率

在20世纪80年代西部地区的生育率达到历史最低点，平均每位妇女生育1.3个孩子。这不仅因为更多妇女放弃生育，也因为妇女参加工作以后，不断推迟自己生育的年龄，在50、60年代出生的人在35岁左右才选择生育，并且大多数夫妇选择只要一个孩子。从90年代初始，德国的生育率一直徘徊在平均每位妇女生育1.4个孩子，其中东部地区的生育率一直很低。有专家解释，是因为更多的年轻人在两德合并后，选择到经济发达的西部去工作，从而降低了原居住地的婴儿出生率。

与此对比，法国的生育率保持较高的水平，2003年至2009年的平均出生率为1.85—1.98（如表9.4）。

表9.4　法国2003—2009年出生率统计表（单位：%）

资料来源：http://www.indexmundi.com/france/total_fertility_rate.html.

究其原因，德国儿童看护中心的缺乏是非常主要的原因。据统计，在2003年德国3岁以下的婴幼儿，有25%的人可以进入全天、半天的看护中心，而在德国西部地区，只有2.7%的人可以进入全天、半天的看护中心。

从2006年起德国联邦、州及市政府在儿童和青少年福利方面总投入中增加了儿童日间护理机构的建设投入。2006年在儿童和青少年福利保障方面的总投入是209亿欧元，比2005年增长了0.3%。其中，大约有56%的资金，即118亿欧元的资金投入儿童日间护理机构的建设项目中；约27%的资金，即56亿欧元用于教育资助；约8%的资金，即3 934万欧元用于青少年和儿童社会教育资助；约6.6%的资金，即14亿欧元用于青少年的特殊教育、儿童的艺术教育和青少年的国际交流的服务资助；约6.4%的资金用于儿童的自我保护的教育，即811万欧元；其他34亿欧元用于资助父母将孩子放在社区的全托看护所照顾。⁽¹¹⁾

3.家庭的新变化为家庭政策的制定提出新的挑战

进入21世纪，家庭呈现出很多新的变化，对传统的家庭政策、家庭立法都提出了新的挑战。比如同性恋家庭及孩子的抚养、教育和心理问题，离婚家庭中无工作母亲的经济补助和孩子的监护探视问题，离婚家庭中男性对前妻及孩子的经济责任的法律约束问题等等。

所以德国联邦家庭事务部正在不断地完善自己的政策导向，通过每年递交给众议院和参议院的工作报告，反映和推动新政策、新立法的出台和实施。

【注释】

(1)和建花：《法国家庭政策及其对支持妇女平衡工作家庭的作用》，《妇女研究论丛》2008年第11期，第70—76页。

(2)参考Jeanne Fagnani，“Family Polices in France and Germany”，Community，Work and Family，Vol.10，No.1，February 2007，pp.39—56；宋卫清、丹尼尔·艾乐：《福利国家中的社会经济压力和决策者——德国和意大利家庭政策的比较研究》，《欧洲社会政策研究》2008年第6期，第107—123页；和建花：《法国家庭政策及其对支持妇女平衡工作家庭的作用》，《妇女研究论丛》2008年第11期，第70—76页；张雨露：《家庭—个人和社会的博弈——关于德国家庭现状及目前家庭政策的分析》，《德国研究》2007年第1期第22卷，第37—42页。

(3)FederalM inistry for Family A ffairs，Senior Citizens，Woman and Youth：Woman in Germany，http://www.kinder-jugendhilfe.info/en_kjhg/wai1/showcontent.asp.

(4)FederalM inistry for Family A ffairs，Senior Citizens，Woman and Youth：Child and Youth Policy in German—Structures and Institute，http://www.kinder-jugendhilfe.info/en_kjhg/wai1/showcontent.asp?ThemaID=4512.

(5)FederalMinistry for Family A ffairs，SeniorCitizens，Woman and Youth：Child and Youth Service in German（PPT），http://www.kinder-jugendhilfe.info/en_kjhg/wai1/showcontent.asp.

(6)参考Federal M inistry of Labor and Social A ffairs，“Social Security at G lance，2008—Child Benefit，Federal Parental Benefit Child-raising A llowance，Parental Leave，M aintenance Advance and Supplementary Child A llowance”，2008；U.S.SocialSecurity Administration O ffice of Policy，“Social Security Programs Throughout the W orld：Europe，2008—Germany”，http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssp tw/2008—2009/europe/index.htm l#toc。

(7)所谓年收入和津贴总额，是扣除特殊教育和培训的支出，以及能力测试评估的费用支出后的余额。假如申请人的临时性工作年收入超过7 680欧元，只要不属于长期全职用工，收入的上升并不影响受保人领取儿童津贴。

(8)参考FederalM inistry of Labor and SocialA ffairs，“SocialSecurity atGlance，2008—Protection of W orkingMothers”，2008；U.S.Social Security Administration O ffice of Policy，“Soical Security Programs Throughout theWorld：Europe，2008—Germany”，http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2008—2009/europe/index.htm l#toc。

(9)D r.Thomas Bahle，“Family Policy in Germany：Towards a Macro-sociological Fame for Analysis”，1995，http://www.mzes.uni-mannheim.de/eurodata/newsletter/no7/familypolicy. html.

(10)Jeanne Fagnani，Family Polices in France and Germany，Community，Work and Family Vol.10 No.1，February 2007，pp.39—56.

(11)德国统计局网页，http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/EN/Navigation/Statistics/Bevoelkerung/GeburtenSterbefaelle/GeburtenSterbefaelle.psml。