相关政策的调整

一、相关政策的调整

通过调研，我们认为，必须针对目前上海市常住社区青少年群体结构的变化现状和特征，尤其是非沪籍社区青少年群体结构的特点，以及目前社区青少年工作中面临的一些问题，对相关政策进行适度调整。

（一）户籍管理政策的调整

如前所述，地域性差异是造成非沪籍社区青少年流动性大、融入上海社会难的主要原因，而目前上海市的户籍政策又在客观上扩大并加剧了这种地域性差异。因此，只有对上海市户籍政策进行适当调整，才能逐步缩小沪籍与非沪籍社区青少年群体之间的地域性差异，才能逐步解决非沪籍社区青少年群体流动大、融入上海社会难等问题。当然，现阶段全面开放上海市户籍管理是不现实的，但在户籍管理制度中做些政策性微调还是可能的。比如，政府可以通过改革居住证制度，将在上海市稳定居住达3年或5年的非沪籍青少年纳入居住证办理人员的范围，^[1]不再颁发暂住证。^[2]这样，既可以让未就学的非沪籍青少年够享受就学、升学的权利，也能使众多非沪籍青少年在劳动就业、医疗保险、子女教育、租赁房屋、购车购房等方面享受到与沪籍青少年群体基本相同的待遇，从而激发他们的学习和工作热情，为建设美丽上海注入更多活力。

这种户籍政策的微调，不仅可以体现出政府由重管理向重服务的转变，体现出上海市政府对来沪青少年群体的关怀，而且还可以为上海市乃至全国的户籍制度改革积累经验。至于非沪籍社区青少年群体的流动性大、社会融入难等问题，如果非沪籍青少年群体就学、升学、劳动就业、医疗保险、子女教育、租赁房屋、购车购房等关乎他们切身利益的问题解决了，他们自然会逐步减轻乃至消除“客人感”、“异乡感”和被排斥感，进而逐步产生并强化“主人感”、“故乡感”和“亲人感”，自然会从心底把自己视为真正的上海人。这样，他们的流动性大，社会融入难等问题也就自然会得到有效缓解。

（二）就学就业政策的调整

2002年，沪籍社区青少年群体的年龄下限是16周岁，而我国法定最低劳动年龄也正好是16周岁，从而导致过去10年的社区青少年工作过于偏向对社区青少年群体失业问题的解决。我们从历年上海市社青办的工作总结中发现，为沪籍社区青少年群体解决就业问题的项目无论是在数量上还是在规模上，都远远超过了解决就学问题的项目，帮助复学的人数也远远少于帮助推荐职业培训或推荐工作的人数。当然，这与原来沪籍社区青少年群体20—25周岁占多数的年龄结构有关。但是，面对上海市常住社区青少年群体的结构变化，加之严峻的就业形势在短期内不可能好转的现实，相对于就业问题的解决，就学问题的解决可能在今后更为重要。因此，需要我们在就学和就业政策方面做出适时调整。也就是说，在政策上要平衡解决就业和解决就学的支持力度，要把解决就学问题放在更重要，至少与解决就业问题同等重要的位置，要从失学和失业社区青少年群体的数量、地区差异、个人差异等方面综合考量并调整就学就业政策。

具体理由主要有以下两个方面：一是学习所形成的文化知识的增长和学历水平的提高，是社区青少年群体顺利就业的内生因素，也是改善其群体结构和生存发展状态的重要条件。因此，一旦失学问题错过了解决的最佳时机，失学对社区青少年群体所产生的消极影响可能是终身的，不可逆转的。从本次调查数据中我们发现，由于对就学问题没有足够重视，沪籍社区青少年群体小学阶段的失学率从10年前的2.3%上升到2013年的2.6%，上升了0.3个百分点。^[3]这一现象值得相关部门高度关注。二是随着上海市常住社区青少年群体年龄结构的变化（向前延伸至14周岁），解决失学问题就变得迫切和重要起来。就沪籍社区青少年群体来说，随着年龄下限的提前，部分小学辍学和许多初中辍学的青少年被正式纳入社区青少年群体的范围，他们的复学问题就自然成为我们社区青少年工作的重点之一；就非沪籍社区青少年群体而言，他们中存在相当数量的失学且未达到法定劳动年龄的未成年人，帮助他们复学也应该是我们社区青少年工作者义不容辞的责任。

需要特别指出的是，在调整就学就业政策过程中，要防止在教育培训过程中的重学历轻能力倾向。因为，在本次调研中我们发现，沪籍社区青少年群体中已经出现本科以上高学历失业者比例大幅上升的态势。^[4]因此，无论是在哪一阶段的复学帮助，都应该高度重视职业技能和处世能力的培养。一般来讲，大专/高职生、本科生、研究生往往会因其高学历的外表而被忽视，这应当引起相关部门的关注和重视。

（三）社工权益保护政策的调整

一支优质务实的专业社工队伍，是落实各项社区青少年工作措施的重要保障。但是，由于各种原因，青少年事务专业社工的权益并没有得到很好的保障，也没有达到大多数专业社工的心理预期，从而使专业社工队伍建设面临综合素质下滑、服务质量不高、人员流失、高素质人才不愿加入、队伍难以壮大等多重危机。因此，应通过调整相关政策，最大程度地保护专业社工的权益，以尽快摆脱专业社工队伍建设中的各种困境，为全面落实上海市常住社区青少年工作，奠定扎实的队伍基础。

目前，青少年事务专业社工队伍建设面临的问题，主要有以下两个方面：一是专业社工队伍结构不合理。早在10年前，上海市社青办就开始扶持组建社区青少年事务的专业社工队伍，目前已基本形成一支较为专业的社工队伍。但是，经过多年发展起来的专业社工队伍目前却出现“葫芦型”结构问题，即两头大中间小，人员素质参差不齐等问题。也就是说，一头是来自教育、司法系统，年龄较大，具有丰富的社会经验，但缺乏社会工作专业知识的，惯于对社区青少年进行说教和讲大道理的年长社工；另一头是来自相关高校社会工作专业，具备较丰富社会工作专业知识，但缺乏社会经验，不善于与社区青少年情感沟通的年轻社工；处在队伍中间的既具有社会工作专业知识，又具有丰富社会经验的专业社工却寥寥无几。这种“葫芦形”结构对于社区青少年工作的全面落实和深入开展都将产生不利影响。二是专业社工队伍缺乏稳定性。青少年事务专业社工队伍自成立以来一直存在着流动性过大、队伍不稳定的现象。虽然，每年都有许多新人补充进来，但每年也都有不少专业社工流出。调研数据显示，青少年事务专业社工每年的平均流动率在30%—50%左右，^[5]这种流动率在其他政府扶持的社会组织中是不多见的，它不但是造成上述队伍结构不合理的直接原因，而且也间接反映出专业社工队伍社会地位低、薪资收入少、福利待遇差、激励机制弱等的权益保障问题。

上述两个方面的问题，与政府制定的有关青少年事务专业社工的权益保障政策直接有关。首先，专业社工晋升激励机制不健全。现有政策规定，青少年事务专业社工的组织关系在团市委，而人事关系却在阳光中心。这样，阳光中心就无法通过对专业社工的日常考核来决定其升职和晋级，从而影响了专业社工的积极性。其次，专业社工的待遇、薪酬制度不合理。专业社工薪资收入偏低且差距不大，“做好做坏一个样”，不能体现工作的难易度、工作量的大小和工作的实际效果，这不仅在一定程度上影响了专业社工的积极性，而且还使专业社工的社会地位难以提高，从而导致既具有社会工作专业知识又具有丰富社会经验的高素质专业社工大量流失。虽然，2009年上海市相关部门对专业社工的薪酬制度进行了改革，专业社工的工资有了一定幅度的增长，但这种增长方式周期长、途径窄、难度大，需要社工获得相应的证书并工作一定的年限。这种规定对于长期没有时间和精力学习并获得相应证书的基层青少年事务专业工来说，没有任何实际意义。第三，青少年事务专业社工协会缺失，导致专业社工的利益诉求渠道不畅。虽然，上海市在1993年就已成立了社会工作者协会，但该协会在提升专业社工社会地位、维护专业社工权益方面所能起到的作用却微乎其微。况且，该协会混乱的社工分类方法，使得青少年事务专业社工无所适从，不知道自己所处的这个社工群体属于哪一类社工，从而使青少年事务专业社工的维权呼声，无法通过合理的渠道予以表达。

由此可见，目前政府对青少年事务专业社工权益的保护政策，远不能满足专业社工从事社区青少年工作的基本需求。因此，在具体的政策调整方面，可以通过人事管理权的转移、薪酬制度的深度改革、建立青少年事务社工管理协会等方法来解决上述问题。首先，可以将人力资源的决定权逐步转移给社会组织或地方政府，将青少年事务专业社工的人事资料统归阳光中心管理，并由中心总部组织下辖的各个站点进行考核，或者由各个站点联合基层共青团组织、所属的地方政府相关部门进行考核，以增加青少年事务专业社工晋职晋级的机会；其次，可以通过薪酬制度的深度改革，将青少年事务专业社工的平均收入逐步提高，以提高青少年事务专业社工的工作积极性和职业成就感；第三，政府可以总体设计和扶持组建青少年事务社工管理协会，引导协会建设的发展方向，以使协会内部形成自我管理、自我监督、自我协调的功能，从而逐步形成政府行政监管和市场自我监管并驾齐驱、相互配合和补充的社工管理新模式。^[6]