四、城市政策
城市政策指向不明，它同时针对地方与个人，通过民主渠道联合城市居民。它涉及国家、地方行政区域、企业、居民和社团。尽管该政策存在已久，但它似乎总在寻找其确切定位：这是一项社会性政策还是涉及城市的政策？它涉及城区还是城郊？它注定只是一些程序的总和而无法系统化吗？事实并非如此，20世纪50年代，城市政策逐渐社会化。70年代起，随着中产阶级的迁出，困难家庭和移民家庭代替了其位置，这些家庭在经济状况的变动和失业中首当其冲。在这一社会演变中，城市的建筑和居民的形象逐渐恶化：城市政策因此只能是仅限于针对“城市隔离区”的措施吗？
（一）1977—1990年：多项提议
1973年起，建设部长奥利佛·奇朔德（Oliver Guichaurd）试图纠正“大建筑群的缺点”。1977年的城市政策颁布时，住房办公室主任雅克·巴豪发起了“住宅和社会生活”（AVS）计划。该计划旨在翻新过去在紧急情况下所修的通常质量较差的建筑，该计划还在于重新调整城市的规划。国家以实验的名义，考虑到20世纪50年代所修建筑群的整体性，在它们的附近修建了公园。这涉及不仅要考虑到建筑的老化，还要考虑到居民的需要，这些居民被社区共同生活和失业的扩张所困扰。
1982年，法国总理任命格勒诺布尔市市长休伯特·杜博都（Hubert Dubedout），负责解决社会住宅在1981年所出现的问题，该问题造成了里昂一个郊区的青少年闹事。休伯特·杜博都的报告(11)中有两个中心词：互助和责任。当时还出现了其他的对策：平衡各城区的种族组成、以超越社区的角度行事、贯彻住宅分配的政策、使社会问题与区域经济发展挂钩、重新规划各城区以防止不安全因素。
国家城区社会发展委员会（DSQ）由众议员和专家组成，选出了23个法国本土的困难城区。国家级/地区级计划中规定了国家城区社会发展委员会的程序。第九计划期间，此类城区的数目达到了142个，随后到了第十计划，这一数目升至500个以上。
除设立该委员会外，国家考虑到青少年的社会融入，在1982年设立了350个教育优先区（ZEP）。该措施要求对有困难的学生采取特殊的计划，该建议由伯特兰·施瓦茨（Bertrand Schwartz）(12)提出。另一个重要任务是打击违法行为。出于对弱势青少年“夏季预防”的目的，国家建立了吉尔伯特·博纳美松（Gilbert Bonnemaison）(13)负责的国家违法行为预防委员会（CNPD）。该委员会与省级违法行为预防委员会（CDPD）和社区违法行为预防委员会（CCPD）联系紧密。“夏季预防”在于将弱势青少年组织起来，安排其暑期的活动。此外，国家还开展了一些暂时性的活动，如法庭的建立、社会服务的重新设立、音乐咖啡厅的开办等。
1984年，部级城市委员会（CIV）成立。该委员会确立和协调国家的措施并负责城市社会基金的发放（FSU）。1988年，国家城市翻新事务处（ANRU）和国家城市委员会（CNV）成立。后者集中了与城市相关部门的部长、市长及专家。先前的城市社会发展部门（DSV）扩大了其政策实施范围，成为城区社会发展部门（DSQ）。这一接近地区的举动在于通过国家、社区和社会团体户签署多年期协议，以提高居民日常生活水平。
三项计划被提出：
（1）地域性计划：针对问题最严重区域的城区社会发展部门；涉及预防性措施的城区协会；为了在第九计划的框架下持续城区社会发展措施的地区协会。
（2）城市协会：此协会制定了关于城市居住环境、城市治理、社会文化活动、社区教育和违法行为预防的总体性方案。此外，对于问题较为缓和情况，城市协会或居住环境协会还将国家及有待改善的社区联系了起来。
（3）补充性计划：该计划受到社团“89个城郊”(14)的支撑，旨在消除城市和城郊的隔阂。其措施有美化城市及其文化遗产，通过经济发展及社会融合改善城市功能。
（二）1999—2000年：确立城市政策
由于1990年发生了城郊罗纳省事件，法国随后做出了一些逐步深入的改革。政府创始设立了城市部，一系列报告描述了当时局势并提出建议：
（1）德拉茹的报告(15)提到了城市建筑的缺点和城市功能的混乱。报告中还建议使城郊的居民成为真正的市民。
（2）奥博利·普莱得利的报告(16)具体阐述了在何种情况下，企业能够立足（中小企业与学校的合同关系）。
三篇重要法案强调要努力形成整体化：
（1）1990年5月31日颁布的贝森法案旨在保障全体公民的住宅权。
（2）1991年5月13日的社区间资助法案创立了三家社会再分配机构，加强了贫困与富裕社区间的资助，积极处理高额市政支出问题。
（3）1991年7月13日的城市定位法案（LOV）规定保持市中心及老城区的住宅（尤其是社会住宅），促进居民对自身生活的积极参与，并交给城市土地管理权，使其得以支配更多土地用于城市建设。该法案的最终目的是消除城市中的隔阂，使广大居民重新融入城市。
1992年11月12日，城市协会成为了城市政策的协议框架，以解决城市排外问题及促进边缘化城区的再融入。城市协会成为国家与单个或多个社区的五年一任的协会。
1996年，城市部部长公布了埃里克·哈沃特城市复兴协定（PRV），该协定将重点放在经济建设，目的在于创造就业。
（1）在居住环境条件恶化的城区中选出751个城市敏感区域（ZUS），这些区域的居住环境及就业状况极为不均衡。因此国家对这些区域不同性质的企业不同程度地免除企业税，这一措施促进了城市就业的创造。
（2）在经济潜力薄弱的城区中选出416个城市重振区域（ZRS），这些区域失业率高、中止教育未获文凭人数多，25岁以下青少年占人口比重大。对这些区域的优惠政策为免交职业税及公积金。
（3）在单个社区居民超过1万名的城区中选出100个城市自由区域（ZFU），这些区域问题最为严重。国家对其免除企业所得税、职业税、地产税以及公积金等。
1997年春，利昂内尔·若斯潘任命奥尔良市市长让皮埃尔·舒尔（Jean‐Pierre Sueur）负责城市政策实施20年的总结工作。(17)不同于上述区域划分的措施，让皮埃尔·舒尔建议将国家对城区的每年贷款额翻一番，旨在对城郊实施长期改革。为了使城郊融入城市的活力，防止城郊的孤立，他还建议将一些省级行政职能转移到社区。
（三）城市协会及城市政策的结构框架
城市政策可以分为七个部分，它们之间是平行的，先后排列没有重要性之分：
（1）经济发展、就业和社会融入；
（2）违法犯罪预防及安全保障；
（3）教育和培训；
（4）改善公共场地、公共环境和公共交通；
（5）居住环境、住宅和居民稳定；
（6）卫生及对生活不稳定人群的帮助；
（7）文化发展和对文化遗产的重视。
旧有的政策被继续，而新的政策也出台了：
社会融入和就业的地区性计划（PLIE，1993年1月）及《Voynet法案》（LOADT）中的区域发展计划通过社会融入和就业政策将所有的社会团体联合了起来。这两项计划还向最困难人群提供重新就业的渠道。1998年7月29日解决排外问题的法案中规定了欧洲社会基金（FSE）对这两项计划提供资金。
1997年10月28日内务部长让·皮埃尔·舍维纳蒙（Jean Pierre Chevènement）倡议并成立了“地方性安全协会”（CLS）。国家和社区签署的该协议有多重目标：打击制造混乱者、减少危险制造者、改善社会服务的接待、倾听民众不满和关心受害者、优化司法程序、通过违法行为预防打击暴力行为和提高安全意识、加强公共场所安全和保障公共产品提供。社区违法行为预防委员会（CCPD）与地方性安全协会合并成为地方安全及违法行为预防委员会（CLSPD），此变化出于合并所有地方性违法行为预防机构的要求。1万名居民以上的城区必须设有该委员会。
1998年6月2日的法案规定了成立地方教育协会（CEL）。该法案涉及了城市或乡村中的敏感或困难区域的幼儿园、小学、初中的受教育未成年人，规定了在上学前放学后以及不上学期间（包括假期）对其提供课外活动。地方教育协会的目的是成为除家长、学校外的促进学生文化融入的第三方。2005年1月18日，社会融入计划法案规定了该协会由成功教育措施替代。
1万名居民以上的城区即巴黎大区的城区必须设有城市交通协会（PDU），该协会主要负责乘客运输、货物运输、行驶和停驻，目的在于城区的均衡发展。
地方居住环境计划（PLH）旨在使居住环境措施与城市规划和地产政策相协调。该计划旨在制定一项针对住宅需求为五年以上的措施，并且确保城区间住宅资源的均衡再分配。这体现了城市协会为了解决排外问题的关于居住环境的相关措施。解决排外问题涉及解决脏乱的居住环境、居住环境多样化、人口聚集均衡化、保持不同类型住宅和社区活动的混合以及改善状况恶化的集体所有住房。这些措施涉及国家、各地区、各省、各地方家庭保障管理署，廉租房组织、混合所有制企业、拥有1％企业资产的个人，以及各种津贴的享受者。
在卫生及对生活不稳定人群的帮助方面，没有具体的措施出台。这是国家出台和创立了1998年解决排外问题的法案尤其是整体医疗保障规定，以及地区弱势群体预防与治疗计划（PRAPS）和永久性治疗法案（PASS）。
文化发展共识的目标甚为模糊。由于其具体使命（文艺教育、文化活动举办的信息、生活环境的改善、对信息技术的更好应用）已经归于地区文化事业管理处（DRAC），因此，我们可以说文化发展共识的作用不大。
（四）城市协会的更新
自1999年起，部门间的城市委员会（CIV）的目标确立为保障城市化政策的一致性。其措施分为五个方面：
第一，城市及城郊总体成为社会互助计划发展的对象，环境问题也在城市规划（城市治理和可持续发展）中加以考虑。
第二，借助就业政策、住宅政策及教育优先计划实施的针对人口较多的城区的公共措施。
第三，《社会互助和城市翻新法案》（SRU）作出相关规定以更好地分配廉租房、整治脏乱的居住区和解决对集体所有住房的破坏问题。
第四，增大资金投入（2000年至2006年，每年27亿欧元）。
第五，措施实施程序的简化。
除《社会互助和城市翻新法案》（SRU）外，城市委员会的措施还体现在国家城市改革计划、其他50个城市项目和30个城市快速翻新计划、设立中继站（1万个）和中间代表（300人）、加强城区的公共服务。
专栏1.3
《社会互助和城市翻新法案》
2000年12月13日的《Gaysso‐Besson法案》旨在革新城市政策的规定以防止各城区的隔阂、消除市中心的破旧状况、防止个人不受城市规划约束，在城郊附近或乡下建房，以及防止交通的无秩序状况出现。该法案要求通过巩固城市政策和制定可持续发展的政策，以加强城市政策和地区政策的一致性。
该法案规定了城市化方面的新规则。地区一致性方案（SCOT）代替了指导方案。它以城市及城郊整体为对象，协调城市化、住房、个人迁移和公共设施的决策。作为工商性公共机构（EPIC）或城市及城郊整体社区的混合型的代表，地区一致性方案为城市及城郊整体制定城市化政策提供了便利。
城市化地方计划（PLU）代替了土地占用计划（POS）。城市化地方计划提出了社区整治的方案以及针对公共场地和公共环境的方案。
廉租房占总体住房比例低于20％的城市必须在今后二十年之内通过集资建房达到此比例。这说明国家对社会住宅的充分重视。
该法案还涉及可持续住宅环境。此类住房要求残疾人可自由出入、整洁干净、无人身伤害及有损健康的隐患，以及符合住户居住要求。最后，该法案还涉及集体所有住房的恶化问题，规定了严惩破坏住房的居民，并要求市政府加强措施打击住宅脏乱和住宅破坏。
（五）2003年8月1日的Borloo法案
为了颁布新的资金措施和司法程序以解决城市敏感区域（ZUS）的住宅环境恶化问题，《城市计划及城市翻新法案》（即Borloo法案）提出以下措施：城市翻新、建立新的自由区域、以司法手段处理居民的超额负债问题、提高城市政策实施效率的措施。
城市翻新计划在于以不同类社区混合和可持续发展为目标，重建城市敏感区域，尤其是其中同时存在经济和社会问题的区域。2004—2008年期间，预计将出现：
（1）通过提供空闲的廉租房或在城市敏感区域或在此区域对应的城市及城郊新建廉租房，以供应20万所廉租房；
（2）居民入住20万所廉租房；
（3）拆除20万所破旧废弃的廉租房。预计会出现需求的无法满足和对城市翻新计划实施的不适应。
该法案还预计到将出现公共部门或社区集体进行的居民入住或拆除新建和经济贸易活动的重新组织。通过国家城市翻新事务处（ANRU）（五年300亿欧元）的设立，国家计划（国家计划与地区行动计划共同实行）得以落实。作为工商性公共机构（EPIC），国家城市翻新事务处集中国家各项计划的专门贷款，然后根据各自的计划将其分配给地方行政区域。国家城市翻新事务处负责着从现在到2013年翻新530个城区的任务。
（六）2007年以来：城市政策寻求简化
城市部部长领导31个城市专区区长、6个负责机会平等的省长代表和239个负责措施制定的国家代表。但是各社区的直接负责人为各省省长，其负责批准各项津贴。
部门间城市代表评议会（DIV）制定城市政策、组织部门间的城市委员会（CIV）的会议、负责各社区的组织工作、观察城区的情况、负责城市政策的试行及评估工作。
国家城市翻新事务处（ANRU）是唯一的负责城市翻新的机构。
国家社会融合及机会平等委员会（ACSE）是一个公共行政机构。它负责落实涉及居民的社会发展计划，该计划预算为4.5亿欧元。这一机构由国家城市翻新事务处（ANRU）和促进社会融合及反种族歧视活动基金（FASILD）的部分成员创立。此外，国家社会融合及机会平等委员会（ACSE）还有可能会归并国家外国人和移民接待委员会（ANAEM）。
城市社会融合协会接替城市协会，由2007年1月1日成立。它的目标分为三个方面：（1）制定城市化方案以消除城市私有住宅区及其周边发展的不平衡；（2）更好地将城市和城市及城郊的整体融合起来；（3）改善居民日常生活，促进机会平等。
在上述措施实施三年后，如果这些措施颇有成效，他们才能够被继续执行。在这种情况下，它们将涉及五个方面：居住环境和生活方式、就业、教育、健康、公民身份及违法行为预防。
2008年上半年，国家城市政策办公室主任法德拉·阿玛拉（Fadela Amara）公布了“希望郊区”计划，其中的措施集中于教育、培训和就业：
该计划提出了青少年自主协议。自2008年夏，约60个省的45000名26岁以下、无职业并居住在问题城区的青少年将在三年内签署该协议。该过程过后，“希望郊区”计划将努力使青少年能获得稳定的工作，获得见习机会或职业培训。该计划还打算对这些困难城区的2万名创业者提供为期四年的帮助。30家大型国有企业向困难城区的青年提供了7000个就业岗位。
针对这些郊区的学业失败问题的措施为“再次机会学校”。这是一个私立机构，该机构接收来自于24个省的4000名青少年。这些机构到2012年将接收全国各地的1.5万到2万名学生。针对居住环境妨碍其学业顺利完成的青少年，“再次机会学校”提供了4000个寄宿名次。国家试行了将问题城区小学生转移到其他城区的小学的措施（这一措施称为“busing”，最先在讲英语的国家实行）。在教育优先城区，30个优秀初/高中将加强与高等教育机构的联系。
在暴力事件常发的城区，即200个城市区域单元（UTQ）中将部署4000名警察。
正如玛丽克里斯汀·扎耶特（Marie‐Christine Jaillet）(18)所说：“针对城市政策的评价总是不高，这是因为对其措施及结果的不满一直存在着，但这些措施的确改变了政府行为。城市政策是整体的、区域性的和参与性的政策，并且引发了积极的政策尝试。但城市政策总是不确定，以至于它一直在寻找自己的目标。城市政策在城市、城区以及城市及城郊总体三者之间徘徊；在社区的发展和积极的区别待遇之间举棋不定；在市政权力和国家权力、一般政策和特殊性政策之间摇摆……”城市政策没有必要在“地点”上选择，也无需考虑“人”，而应该有一个关于社会融合的明确的使命。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
