儿童社会救助

儿童社会救助_法国社会保障制度

六、儿童社会救助

法国的省涉及的社会救济范围很广，由于篇幅所限，不能一一列举，本文以“儿童社会救助”为例进行概述。

儿童社会救助（ASE）是一个以儿童及其家庭为目标的救助机制，由地方财政负责实施。其主要面向遇到社会、社会心理和教育等方面困难的、无法或无力继续担负子女物质、教育、精神和心理需求的家庭。此外，儿童社会救助负责执行相关法官制定的法律措施，并为此类措施提供资金支持。儿童社会救助支出占各省社会支出的25％。该项国家年度支出总额为53亿欧元，平均每年每人支付87欧元。

（一）儿童救助的发展史

儿童保护问题的公共干预机制是逐步建立起来的。在家庭中，全能的管理者为神圣的君主权力的对应产物，因而公共力量对于儿童的保障，首先涉及无家可归的儿童、孤儿或被遗弃儿童。在古代，对于此类儿童的保护显然被划分为教会慈善行为的范围之内，应由之负责：修道院的收容所也接收孤儿、被遗弃儿童和未成年母亲。17世纪，saint Vincent de Paul具有标志意义的行为开创了农村乳母家庭收容和弃婴收容院（1638年）形式。

法国大革命开辟了儿童救助的一个新时期，其宣布国家负有救助孤儿和被遗弃儿童的责任（《1793年宪法》），即“国家收养儿童”。由各市镇/公社的慈善机构负责被遗弃儿童的公共救助。

以启蒙哲学家思想和法国大革命为开端，法国社会在19世纪的民主化过程中确立了有关未成年人保护的立法。早在1841年和1874年法案中，就明确了对未成年人的保护，禁止安排8岁（1874年法改为12岁）以下儿童工作。1882年于勒·费里法案确定了儿童义务教育法规。其后，1889年的有关受虐待或精神上遭到遗弃的儿童保护法案，涵盖了之前所有法规中有关儿童保护的内容，并将学校的义务和责任列入考虑范围。

20世纪作为教育的世纪，将见证当今法规的形成过程。新教育理论的发展、平民教育运动的推进，以及精神分析方法的运用，使得在公共政策的起草过程中，教育手段被用作惩罚的首要措施。

1904年6月27日法提出在各省创建儿童救济中心。这些救助中心主要面向被遗弃儿童，由各省遗弃管理办公室负责接待和受理，并接受省长的监督管理。

1945年轻微犯罪儿童法案和1958年重刑少年犯法案制定了有关未成年人司法审判的法律条款，包括两个中心：专业司法答复和行政领土答复。后者由《家庭和社会救助法》作出规定，该法于1956年1月24日颁布⁽²⁾，确定了儿童社会救助的原则。行政领土答复确定了公共或团体组织担负有收容生理和精神上遭到遗弃的儿童的责任。

整个20世纪，儿童社会救助事业不断发展：从单纯地收容孤儿和由国家收养遭遗弃儿童（pupillesdel’Etat），发展为发挥家长职能、提供家庭陪伴的全套服务。

1964年7月31日发布了《卫生和社会事务指导意见》，即1977年实施的省公共卫生和社会事务署前身：其确定了儿童社会救助政策在省级范围内的实施。两份重要的报告推进了这一领域的发展。

1972年的《都彭弗维勒家庭状况报告》中建议创建统一的儿童事业服务机构，涵盖儿童社会救助事业、妇幼保健站、校园健康服务事业以及婴幼儿精神健康（儿童精神病）服务。

此“统一”的公共儿童事业机构的构想始终停留在试验阶段，从未真正实施。第一次分权运动（1983年和1986年法）即为之敲响丧钟，其将校园医疗保健和儿童精神病治疗仍然纳入国家管辖范围。

1980年的《宾可拉密报告》指明了将儿童社会保障事业的干预和服务转向以家庭为目标的必要性，提出应突出其预防和提供资金帮助等职责，以提前规划儿童收容和安置工作。同时，报告还极力主张广泛推进权力下放和服务部门的分散化。

（二）法律基础

分权运动（《1983年7月22日法》）实现了主要社会工作权限向各省的转移，即对儿童社会救助和妇幼保健工作的管辖权。各省行政长官保留对由国家或社会团体收养的儿童的监护权。

1984年6月6日的儿童社会救助受益人权益法案，制定了相关条款，强调国家与家庭之间相关活动的契约化，同时，限制国家行政（部门）在非家庭收容实施过程中的权力（年度安置原则）。

1986年1月6日法案详细制定了通过服务分割实现权限转移的方案。儿童社会救助事业与妇幼保健事业相同，均隶属于省议会议长管辖范围。

1989年7月10日的虐待预防法案提出了“受虐待儿童”这一概念，其规定当儿童遭受虐待或因为鉴定困难而被认定“可能”遭受虐待时，各省议会议长必须履行其强制性义务，将案件提交司法当局审理。

法国批准了1989年11月20日联合国大会通过的《国际儿童权利公约》（CIDE），《国际儿童权利公约》旨在面向所有儿童提供一个保护机制，并承认和保护儿童的基本权利：包括参与家庭的权利、受保护权、健康权、受教育权……从那时起，这一“超国家”的法律准则规定了所有面向儿童和青少年的社会活动机制安排：2000年3月6日法案创设了儿童保护人一职，作为独立权力机构负责核查行政当局对《国际儿童权利公约》的实施情况；2002年3月4日法案对父母权力内容进行革新，确认了父母双方共同教育的责任和亲子关系平等性；2004年1月2日法案加强了对处于危险中的未成年人的保护，并创建了国家危险儿童观察研究所（ONED）；2004年8月13日的分权法案结束了社会行动中国家—地方相结合的方式（见下文）并主张在教育服务领域进行试验。根据该法案，地方议会可以独立实施各项教育服务措施。这一规定对未成年人司法保护（PJJ）机制重新提出质疑，并且限制了司法机关在指定服务提供方面的权力；2007年3月5日法案对儿童保障进行了改革：其通过系统寻查的方式，增强了妇幼保健预防和儿童社会救助行为；对在儿童有危险的情况下，强制性提交司法机关审理的职责作出了限制，并且规定了责任方式的多样化（见下文）。

（三）机制的安排

儿童保障机制现在已经实施，一方面由地方议会以儿童社会救助和妇幼保健活动名义实施，另一方面，由司法机关和青年司法保护机制通过教育服务措施实现。

这是一个双头机制，从第一次分权运动开始，由各省议会和司法机关共同领导，结合地方当局的管理与保持司法机关独立性之间的困难引起了一场儿童社会保障行为的去司法化运动，并在最近实施的2007年3月5日法中有所体现。面对司法手段在儿童保障决策中的重要比重（76％），该法试图建立一种新的平衡，着重考虑地方议会利益，而相对削弱司法机关权限。

各省议会议长负责协调省内的儿童保障机制。这一职责由2007年3月5日的儿童保障修改法案重新定义。此外，《社会行动和家庭法》（CASF）L.112‐3条款规定：“儿童保障措施旨在预先告知家长在履行其教育职责时可能遇到的问题、提供家庭陪伴和家庭保障，必要时，根据具体需求，通过合适的方式部分或全部承担对未成年人的监护责任……”该法案同时还规定了政府对21岁以下、遭遇困难的成年人和失去家庭的未成年人的责任。

该法案显著地扩展了“告知”概念在儿童保障领域所涉及的范围，其包括了所有的教育困难，不分问题的重心和性质，且未指明其他担负预防告知责任和处理家长责任问题的机构（学校机构、家庭补助基金CAF、城市政策）。

（四）儿童社会救助服务机构

《社会行动和家庭法》（CASF）L.221‐2条款规定，每个省份均必须设立一个没有法人资格的儿童社会救助服务机构。除此之外，2004年1月2日法还规定各省必须拥有与该机构相对应的服务计划。一项由分权法案设立的儿童服务纲要将负责进行救助需求分析和相应服务计划的制定，并推进救助机制设置的发展和演进。自2004年8月13日法案开始，这一纲要成各省议会的唯一职责。

儿童社会救助服务部门受地方议会议长的管辖，由各省提供全部运作资金。其保证对未成年人保障职责的实施，对遭遇到各种可能使个人健康、人身安全和精神遭受危险或者可能严重危害其教育或体格、情感、智力或社会参与能力发育的“困难”的未成年人提供预防和保护。这些职责的实施包括对未成年人及其家庭的物质、教育和心理的救助和支持。

1.公共预防工作方面——各类补助

儿童社会救助机构负责组织在敏感社区/地区的公共活动，以预防青少年及其家庭的社会边缘化，并推进其社会融合进程。其主要涉及专门化预防俱乐部的组织和资助，组织实施青年人“街道活动”并允许青年人匿名参与。根据预测，现有超过700个此类俱乐部，年支出17000万欧元。

（1）家庭救助。

家庭救助由经济资助、社会和家庭参与技术专家介入、家务帮助和教育援助活动组成。获得救助的条件相对灵活，因为对获取资格进行评估时，不存在一个家庭资源评估的国家参考标准。儿童社会救助领域并不存在“应急住所”⁽³⁾概念，对申领人没有在某一省份居住特定期限的要求。其对外国家庭同样适用，这些家庭可以申请儿童社会救助补助，而无需证明其在法国领土上的规律性居住，事实上，这一法律安排是建立在儿童的需求基础之上的。

专栏9.8

《社会行动和家庭法》L.222‐2号条款

家庭救助，在儿童的健康、安全、抚养或教育情况有所要求时，根据申请或与受助儿童的父亲、母亲，或在父母缺席情况下，与实际承担儿童监护责任的个人签订的协议发放，而当申请人不具有足够的收入资源时，进行资金补助。

救助向遭受医疗、社会或经济困难，而个人或婴儿的健康状况有救助需求的怀孕妇女发放。

其可协助预防人工流产的实施。

其可向遭受社会困难，被解除监护的未成年人和21岁以下的成年人发放。

2007年3月5日法规定，儿童社会救助补助金的发放先于对未成年人个人状况、家庭情况和周围可获得的帮助资源的评估。

儿童社会救助机构与父母权力持有人共同制定一项“儿童计划”，明确要对儿童及其家庭采取的行动、这些行动的目的以及确保行动实现和协调性的个人。这一计划的制定，建立在对受助未成年人的充分了解的基础之上。

如果说这些条款在家庭教育援助、社会参与技术专家的介入或家务帮助等方面看似可行，则资金救助的实施似乎更加困难。一方面，涉及的救助金额有限，另一方面，救助的范围时常过于局部化。

（2）资金救助。

资金救助向承担儿童责任的个人发放，可以由一项捐助或贷款组成，通过每月发放津贴或急救的方式实现。此类资金救助涉及全国的450000个家庭，涉及金额年预算3亿欧元。

各项地方社会救助法规必须明确规定救助发放的标准，标准不得高于《社会行动和家庭法》（CASF）L.222‐2号条款的有关规定，标准内容主要涉及资源计算清单和救助指示期限。

（3）社会和家庭参与技术专家介入或家务帮助。

干预者通过照料受助家庭日常生活的方式提供帮助和支持。通常涉及有关家庭生活组织实施的帮助（家务劳动、行政程序陪伴、预算管理帮助等）。

（4）社会和家庭经济支援。

2007年3月5日法制定了一项新的救助内容，预见了一项社会和家庭经济支援的实施，旨在帮助家庭解决其预算困难。如果这一措施不足以重新平衡家庭预算，且有关的家庭补助并未被用于满足儿童住房、抚养、健康和教育需求，儿童法官有权下令将这一补助支付于家庭补助代表。这一司法措施的费用由受助家庭的家庭补助债务机构承担。

（5）家庭教育援助（AED、AEMO）。

这些援助活动由社会工作者（特殊教育工作者、家庭助理、心理学家）向家庭提供，面向家庭中的一个或多个儿童，经过状况评估后，与承担监护人责任的个人就专业人员介入的方式和措施目标等签订协议。

由于裁决由法官为儿童作出，因此其涉及一项开放环境中的教育援助措施（AEMO）。75％的家庭教育措施由司法机关裁定，其余的25％由儿童社会救助机构、地方议会行政部门和父母权力持有人共同签订的协议所决定，每年约130000个此类措施被法院裁定实施。

2.保障工作方面

（1）提请司法机关审理。

民法第375条规定“当未成年人健康、安全或精神遭受危险，或其教育条件受到严重损害时，可由法官裁定向儿童提供教育援助措施”。

可由以下人员提请儿童法官审理：单个双亲权力所有人或双方共同提交；未成年人个人；儿童被委托的机构或个人（包括儿童社会救助机构）；国家检察官。

资料来源：《2006年社会救助调查》，DREES。

图9.1　儿童社会救助受益人获得的教育工作和投资（法国本土，2006年12月）

①提交单位。

L.226‐3和L.226‐4条款详细规定了由儿童保障机制，尤其是地方议会议长提交国家检察官审理的程序。

各省需建立一个未成年人信息收集单位，负责收集、处理和评估处于危险状况或可能处于该状况的未成年人的信息，无论何时、何种信息来源，该机构必须时刻收集所有此类青少年的信息。

②提交标准。

当根据民法第375条规定的标准，未成年人处于危险状况中并且存在以下状况时，地方议会议长（实际操作中，一般为儿童社会救助机构通过前文提及的单位）必须第一时间通知国家检察官：相应的行政救助措施未能补救未成年人状况；未成年人父母拒绝儿童社会救助机构的介入；由于无法准确评估个人情况，而推定未成年人处于危险状况时。

在提交司法机关审理过程中需遵从辅从性原则，这些由2007年3月5日法所确立的新机制，导致了儿童救助机制的去司法化过程。区别于1989年7月10日法的有关规定，地方议会议长向司法机关提出审理要求的依据不再是儿童遭受危险或虐待的状况，而是行政措施的无效性、儿童父母拒绝合作或对儿童状况评估的困难。这是此次改革的主轴。

表9.3　儿童社会救助：受益人数及费用支出的演进

资料来源：ODAS。

民法同时还明确规定，如同接受地方议会议长通知，国家检察官同样应确保未成年人状况属于《社会行动和家庭法》（CASF）第L.226‐4项新增条款的适用范围。此外，国家检察官负责检查儿童保障行政措施的生效及效率——这一职责可能表现得与行政和司法权力分离原则相悖。

对处于严重危险状况下的儿童的强制性提交司法审理却并未为立法者所考虑，各地方议会提出，此类情况下，在对个人情况进行评估之前，不可能采取更多的进一步措施；此外，面对此类危险时，行政措施在紧急提请国家检察官审理方面表现出无效性。

③涉及职业秘密的例外情况。

法律允许持有职业机密而协助推进儿童保障事业的个人，相互间分享其掌握的保密信息，以评估个人状况，决定和实施保障和救助行为。信息分享严格限制于儿童保障职责范围内所必需的内容。

儿童社会救助机构每年大约收集85000条相关信息，其中19000个个案涉及受虐待儿童。

（2）国家受虐待儿童服务热线电话（SNATEM）。

这是一个公共利益团体，提供国家热线电话接待的服务，由政府、各省议会和多种专门组织共同参与。按照法律规定，这一免费热线号码（119）必须在所有接待儿童的公共场所张贴（机构、学校）。其主要承担四项职责：

一周七天24小时全天接听受虐待儿童的求助电话和遇到虐待儿童情形的个人的电话，以帮助进行受虐儿童寻查，并为保护遭遇危险的未成年人提供便利。

将受虐或可能受虐儿童的信息向地方议会的有关责任部门传递，在信息足够充分时，直接向检察官检举揭发。

就这一现象的发展演变，引导流行病学研究。

儿童虐待的预防活动。

每一天，119可以接听将近5000个求助电话。自2000年以来，该热线每年接听电话的数量约将近800000个。

该热线的网站亦同时存在，提供各种类型的文献资料（广播电视节目、报刊杂志文章、磁带、书籍和电影）、相关法规和一个问答论坛（www.allo119.gouv.fr）。

（3）接待服务。

儿童社会救助机构向以下人员提供接待服务（预约和留宿服务）：

属于一年期可延长暂时接待对象范围内的未成年人和年轻的成年人（21岁以下）；涉及行政手段的契约化，与未成年人父母和年轻成年人签订相关救助合同；

由司法机关以教育援助名义委托的未成年人；

由政府或社会团体收养的儿童；

怀孕妇女和抚养一个3岁以下、表现出社会融入困难的儿童的单身母亲。

现在，已有137700名未成年人经由儿童社会救助机制资助的机构接待和收容，一项40亿欧元财政预算被划拨为此类支出用途。

①相关机构。

各省在一定国土范围内为儿童社会救助机构救助的儿童提供必须的接待和收容手段。

一般来说，各省均设有一个或多个省属儿童之家，在各种时刻提供紧急儿童救助，并以监察和指导为主要职责。各省负责提供未成年人救助的财政支持，为由各类团体管理的具有救助资格的组织提供救助资金，救助对象包括由各省收养的儿童和司法机关裁定实施救助的未成年人。儿童社会救助机构履行监督管理和费率制定的职责。

2007年在机构的救助儿童为66000名，年支出25亿欧元。

②家庭助理。

儿童社会救助机制还组织在协助救助家庭（寄宿家庭）中对儿童进行接待。个人家庭助理资格由妇幼保健机构认可，根据个人健康状况、教育能力和生活状况进行评估。

经过认证后，家庭助手由儿童救助机构聘用，并在接待每个儿童时，均签订相应的劳动合同和接待合同。这一支出每年共计16亿欧元。

（4）收养。

收养夫妇收养请求的批准

儿童社会救助机构负责收养夫妇或个人收养资格的认证［《社会行动和家庭法》（CASF）第L.225‐2条］。收养资格由地方议会议长批准，有效期5年，资格认证结果的通知期限不能超过9个月。一个资格认证委员会会向地方议会议长提供详尽的认证意见。

被收养儿童：国家收养儿童

每一个被国家收养的儿童均受一项收养计划保护，其对象主要涉及［《社会行动和家庭法》（CASF）第L.224‐4条］：被儿童社会救助收容/养2个月以上，亲子关系无法确定或未知的儿童；被父母权力持有人送交儿童社会救助机构以被实施收养的儿童。若双亲中一方同意儿童被收养而另一方在6个月内未告知其抚养意图的，儿童将成为国家收养儿童；无监护人的孤儿；被交付儿童社会救助机构的双亲被取消父母资格的儿童；法律上宣告被遗弃的儿童（《民法》第三百五十条）：这一条款涉及父母对其明显漠不关心的儿童。该情形由民事审判员进行认定（隶属大法院法庭的家庭分庭），这种情况下其确认儿童父母未能与子女保持为维系情感联系所必需的关系。

地方行政长官（省长）是国家收养儿童（pupilles de l’État）的法定监护人，此外，一个由两个总顾问、五个救助组织成员和两个专业人士组成的家庭理事会负责协助这一职能的实现。

（5）妇幼保健。

2007年3月5日有关儿童社会保障的改革，着重强调了妇幼保健机构在儿童社会保障中所扮演的预防角色。

1945年11月2日由戴高乐将军颁布的有关建立妇幼保健的法令，是一份真正的法国向婴儿死亡宣战的战书。战后，法国总死亡率高于自然出生率（1941年到1944年之间为13‰），而在1944年到1945年期间，婴儿死亡率高达110‰。

妇幼保健机构极其出色地扮演了其角色，根据全国统计及经济研究所统计数据，法国婴儿死亡率从1980年的10‰下降至2003年1月1日的4.2‰。此外，妇幼保健机构还实现了其职能的多样化，从单纯的公共卫生部门发展为社会医疗综合部门。妇幼保健机构继续推进对条件最差家庭的救助行动，通过具有一定组织结构的公共健康机构为儿童及其家庭提供救助。

①职责和使命。

1989年12月18日的有关保护和促进儿童和家庭健康的法案明确指出了妇幼保健机构的职责：提供医疗、心理和社会预防措施；孕期父母和婴儿健康教育；6岁以下儿童残疾的预防和检查；家庭残疾儿童生活顾问；妇幼健康咨询和上门诊断；参与家庭虐待的预防，照顾受虐待未成年人，监督和管理6岁以下儿童的收容接待服务和机构；育婴保姆的培训、认证和跟踪；母婴健康和流行疾病数据资料的处理和发布。妇幼保健事务结合了医疗、心理、社会预防性活动和公共健康的相关活动。

②组织。

1984年以来，这一组织由地方议会管辖。根据每年由议会通过的财政预算的内容不同，其行动手段进而活动内容各不相同。提供包括医生、助产士、保育员和护士在内的服务，并由一名责任医生负责。服务内容包括家庭卫生教育、分娩调理信息、产前和产后检查、对怀孕妇女的上门、社会和医疗服务以及产妇和医生的联系。其确保6岁以下儿童及其家庭的社会医疗监督和控制、婴幼儿门诊、健康证明的出具以及学校体检等服务的提供。妇幼保健机构还负责对接待儿童的机构和个人的监控，内容包括医疗、技术、行政和资金等方面，并负责此类人员的教育培训。

2003年，全国妇幼保健医生总工会在一份指导文件中要求将对妇幼保健事业的管辖权保留给地方各省，以便实现与其他社会活动的顺利衔接。其期待推动妇幼保健机构与其他地方健康机构的合作，并建议创建一个国家专门机构负责家庭和婴幼儿健康促进和保障工作，确保妇幼保健机构法定职责的实施和家庭规划的实现，承担试点的费用，积极探索和推进救助活动的发展。其要求国家为财政赤字省份提供“紧急措施”帮助，同时，提升专业人员的地位。

根据团结和就业部提供的数据，截至2004年1月4日，法国（本土）共有470万名6岁以下儿童，其中包括240万3岁以下儿童。其中，100万儿童由家庭互助或邻居等照管，20万儿童由公共接待机构（公共或家庭幼儿园）照管，30万儿童由保姆上门照管，25万儿童由街区临时托儿所看管。

【注释】

(1)见M.Bonnard，《法国地方行政机构》（第三版），“LesNotices”，法国文献，2005年。

(2)经2000年12月21日法令修改，成为《社会行动和家庭法》（CASF）。

(3)根据法律规定，应急住所意即在一个省份三个月的居住。其核心在于救助资金在各个省份间的分配，即提供居所的省份承担财政负担的条件。