改革开放以来甘肃省的生态移民

三、改革开放以来甘肃省的生态移民

（一）总体生态状况

改革开放以来，全省经济社会有了较大发展，为人与自然和谐发展创造了一些有利条件，通过退耕还林还草、“三北”防护林建设、天然林保护工程的实施和地质灾害的防治，林地面积不断扩大，水土流失、土地沙漠化、盐碱化等得到一定的遏制和改造，土地生态环境有所改善，10多个县的地质灾害治理也取得了较好的效果。但人与自然的关系总体上紧张，在未来发展中一些矛盾也将越来越突出。

1.人口数量持续增长，可利用土地人口超载。自1949年以来，甘肃人口数量变化的总趋势是在波动中保持了较快增长。总人口由1949年的968.43万人增加到2005年的2634万人，净增人口1665.6万人，增长了175.6%。新中国成立后到实行计划生育政策之前，甘肃在1949—1958年和1963—1973年出现过两次生育高峰。1974年计划生育工作实施以后特别是近10年来，人口增长势头得到有效控制，人口出生率由1974年的27.49‰下降到2005年的12.59‰，自然增长率由1974年20.32‰下降到2005年的6.02‰，与2005年全国人口自然增长率5.89‰接近。但在未来20多年人口总量还将持续增加。由于人口的大量增加，全省可利用土地人口承载量长期处于超载状态，相对于全国的综合资源承载力，超载850万人，相对于西北五省区的综合资源承载力，超载485万人。为了获得更多的食物，人们逐步由低到高、由川塬进住山区开发拓展生存空间。其正面效应是扩大了人类生存空间，取得了短暂的社会经济效益；负面效应则是加剧了水土流失，破坏生态环境，甚至危及可持续发展。

2.水资源贫乏且分布不均，人口与水资源矛盾突出。甘肃多年平均水资源总量为289.44亿立方米，其中自产地表水资源量282.14亿立方米，平均年径流量62.0毫米，只有全国的22.8%，居全国30个省（区、市）的第27位。按2000年指标计算，全省人均水资源占有量1152立方米，人均水资源量为全国人均水资源量的1/2，亩均水资源量仅为全国亩均水资源量的1/5左右；多年平均降水量301.8毫米，不足全国平均水平的1/2，且有70%以上的面积处于半干旱区、干旱区和极端干旱区，水资源相当贫乏。全省水资源分布极为不均。兰州市人口占全省的12.5%，水资源量仅占全省的0.9%，定西市拥有全省14.8%的耕地，水资源量仅占全省的4.9%。由于水资源的过度开发和不合理利用，省内许多地区的生态环境已受到不同程度的影响，主要是在内陆河流域和黄河流域，一些河道断流、湖泊萎缩、地下水降落漏斗形成、土地荒漠化扩大。

3.耕地面积少，土地利用率低，人口与土地资源矛盾突出。全省土地总面积为4545.74万公顷，折合6.8亿亩，占全国的4.7%，居第七位。但因地质构造复杂、地貌类型多样、地势高、高原山地多、沙漠戈壁广等原因，土地资源利用率低。在总土地面积中，山地和高山约占总面积的70%以上，沙漠戈壁约占15%。全省耕地面积468.52万公顷，占全省国土总面积的10.3%，农业人均耕地面积只有两亩左右。全省耕地的基本特征是：山地多，川（塬）地少；旱地多，水地少。再加上耕地资源与水资源的配置不理想，土地生产力不高。耕地中山地占64.5%，川地占27.8%，森林占土地总面积的8%，草地约占总面积的35%。由于受地形的影响，耕地资源丰富的地区耕地质量很差，基本上都是投入大于产出型的旱作雨养农业，再加上长期以来的水土流失使土壤越来越薄，产量越来越低，土地生产力十分低下，粮食单产为3.16吨/公顷，实际人均耕地拥有量并不高。由于人口压力大，已超出土地的承载能力，一些贫困山区陡坡地不能退耕还林还牧，土地生态系统难以向良性循环转化。部分林区重采伐轻养护，采育失调，林地利用的生态效益下降；牧区草场超载放牧，草场大面积退化。

4.生态环境恶化，人口与环境不相协调。水土流失严重。全省水土流失面积38.9万平方公里，占全省土地面积的85.7%，最严重地区分布在黄土高原地区。水土流失量黄河流域占89%，长江流域占9%，内陆河流域占2%。形成水土流失的根本原因是干旱缺水、植被差，加之滥垦滥伐、毁林毁草开荒，加剧了水土流失。土地沙化问题突出。全省土地沙化面积4800平方公里，其中强烈发展的沙化土地2270平方公里，严重沙化土地1820平方公里，弃耕农田1270平方公里。主要分布在河西地区，为4100平方公里，占总沙化面积的85%，以石羊河流域最为突出，在黑河流域、疏勒河流域都存在。植被、草场退化日益加重。20世纪60年代以来，全省严重破坏森林面积30万平方公里。11个林区，除祁连山和白龙江森林区还有原始森林外，其余均为次生林。全省草场退化面积71300平方公里，占全省可利用草场面积的52%。其中重度草原退化面积22300平方公里，中度退化面积19700平方公里，轻度退化面积29300平方公里。

甘肃省的人口发展战略研究结果表明，全省生态经济系统的发展处于一种不可持续的状态。从生态足迹供需总体状况分析，2002年甘肃人均生态足迹需求为2.2249公顷，当年能够提供的人均生态足迹为1.9366公顷，人均生态赤字0.2883公顷。从生态足迹供给和需求结构分析。供给以草地和耕地为主，类型较为单一。需求主要以耕地、草地和化石燃料用地为主，三者占总需求量的96.5%。从万元GDP生态足迹需求分析。2002年全省万元GDP生态足迹占用量为4.966公顷，大大高于东部地区（1.291公顷，1999）和全国（2.037公顷，1997）的平均水平。

（二）区域生态问题

1.黄土高原区：土壤垦殖指数普遍过高，水土流失严重。甘肃黄土高原区面积约11.3万平方公里，现有耕地约240万公顷，占该区域面积的21.2%，占全省现有耕地面积468.5万公顷的51%。耕地中川塬地面积不到10%，山旱地占90%以上。土壤垦殖指数普遍高达40%～50%，一些地方甚至达60%以上。过度开垦、陡坡农业种植以及农林牧用地结构不合理，导致甘肃黄土高原成为黄土高原水土流失最严重的地区，近11.3万平方公里的甘肃黄土高原水土流失面积就达10.1万平方公里，占89.6%。

2.河西地区：荒漠化吞噬绿洲，压缩人类生存空间。面积达24万平方公里的河西地区是我国荒漠化强烈发展的地区之一，也是甘肃省荒漠化土地的主要分布区，荒漠化土地面积达21.3万平方公里，占全省荒漠化土地总面积28.3万平方公里的75.3%，占河西地区总面积的87.9%。河西地区荒漠化以黑河下游额济纳绿洲、石羊河下游民勤绿洲最为严重，已经基本上摧毁了人类生存的生态基础。民勤绿洲荒漠化问题引起了各方面关注，温家宝总理明确指示，绝不能让民勤成为第二个罗布泊。对于治理民勤绿洲荒漠化问题，我们在甘肃人口发展战略研究中做了专项课题研究。

3.甘南高原区：草原“三化”日益加剧，危及可持续发展。甘南高原区面积近3.2万平方公里，草原面积达272.3万公顷，可利用草场面积为256.5万公顷，占天然草场面积的94.2%，是青藏高原和甘肃天然草场中自然载畜能力较高、耐放牧性最强的草场。从20世纪80年代开始，甘南草原的草场退化、沙化和盐碱化的“三化”现象日益严重。优良牧草所占比例由1982年的70%下降至1996年的45%、牧草产量由5610千克/公顷下降到4500千克/公顷，下降了35%，特别严重的地方牧草高度由75厘米下降到15厘米，植被覆盖度由95%降至75%，草场中度以上退化面积占草地面积的50%、轻度以上退化面积占草地面积的70%，鼠虫灾害发生面积达53.5万公顷，占草场面积的20%，且有逐年扩大的趋势。虽然甘南藏族自治州人口密度仅16.6人/平方公里，但目前草地已超载过牧。甘南草场理论载畜量为620万个羊单位，实际为910万个羊单位，超载率为47%。位于甘南玛曲县的黄河首曲湿地具有重要生态功能，给黄河补水达45%。甘南草原的快速“三化”现象严重威胁着黄河首曲湿地的“蓄水池功能”，导致湿地生态系统萎缩，加剧了黄河上游的环境恶化。玛曲县黄河沿岸沙丘绵延已长达220km，全县90%以上的草场呈退化趋势，已出现严重沙化草场5.4万公顷，草场以每年14.6%的速度沙化。目前玛曲县境内黄河27条一级支流中的11条已经常年干涸，其他大多已经成为季节河。

4.陇南山地区：滑坡泥石流灾害频繁，危害严重。面积3.84万平方公里的陇南山地是全国4大滑坡、泥石流集中暴发区之一，滑坡、泥石流具有分布面积大、成片密集分布、暴发频率高、危害严重的特征。滑坡分布区面积达9000平方公里，滑坡群和滑坡体超过1.2万个。泥石流分布区与滑坡分布区基本一致，面积1.2万平方公里，已确认的泥石流沟达6260多条。每年暴雨季节都会发生严重祸害当地人民生命和财产的滑坡和泥石流灾害。

（三）移民工作进展

甘肃省有计划有组织的移民工作自1983年“三西建设”开始，省扶贫办（省“两西”农业建设指挥部）按照“兴河西之利、济中部之贫”的扶贫开发战略和“有水走水路、无水走旱路、水旱路不通另找出路”的建设方针，对“一方水土难养一方人”的特困地区实行扶贫搬迁。扶贫移民的迁出地，涉及中南部高寒阴湿地区、石山区、高海拔区及干旱区的53个贫困县（区），主要向河西地区、沿黄大中型水利工程灌区迁移和向省外劳务输出移民。在河西地区先后开发建设了安西县（今瓜州县）腰站子、金塔县羊井湾、玉门市小金湾等3个移民乡，张掖市高台县骆驼城、敦煌市转渠口乡定西村等61个移民村。20多年来通过多种安置形式，先后向河西地区远距离迁移14万人，向沿黄灌区、引大灌区及有条件的县内就近安置36.43万人，向省外劳务输出移民24.47万人。其中，兴建移民基地64个、利用农场及村社撂荒地建立移民点725个，共集中安置45万人，占移民总数的62.18%；投亲靠友、分散安置5万人，占移民总数的6.9%；省外劳务移民占32.62%。

在“十五”期间，在国家发改委的大力支持下，按照“政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效”的指导方针，全省开展了易地搬迁工程，国家、省两级共投入易地搬迁工程专项资金6.2亿元，按照整村、整社（自然村）整体搬迁，建点、建基地集中安置的原则，在群众自愿的基础上，对12个市（州）68个县（市、区）256个乡（镇）的14万群众实施易地扶贫搬迁，其中，贫困人口搬迁13.2万人，其中，贫困类生态移民5.7万人。

生态恢复需要较长的时期，而且甘肃省的生态脆弱区域面积大，实施移民搬迁的规模有限，到目前移民对全省生态系统的影响还难以显现。这些年以来，共投入国债和省级配套资金243.9万元，营造农田林网1.7万亩。结合退耕还林、退牧还草和天然林保护工程，对生活在生态位置重要、生态环境脆弱地区的5.7万群众实施了生态移民，减轻了林区和草场压力，增强了涵养水源、保持水土、保护生物多样性等功能，为保障地区经济和社会的可持续发展做出了积极贡献。通过移民搬迁有效地解决了贫困问题。迁移定居到酒泉、张掖、金昌、嘉峪关四市的移民，2005年人均纯收入达到1920元，人均占有粮食511公斤。基本实现了“一年搬迁，二年定居，三年解决温饱，四到五年稳定脱贫”的预定目标，移民家庭生活水平和经济收入较原籍有明显提高，移民区域经济和社会发展明显加快。在部分迁出区，缓解生态压力的效果也比较明显。结合退耕还林和天然林保护工程，对生活在祁连山国家级自然保护核心去和缓冲区的2.4万群众实施了贫困类生态移民，减轻了林区压力，增强了祁连山水源涵养林水源、保持水土、保护生物多样性等功能，为保障河西地区经济社会的可持续发展做出了积极贡献。结合退牧还草，使玛曲、碌曲等牧业县受益区草原生态环境得到初步恢复和保护。

（四）问题和政策支持

目前，甘肃省的生态移民仍然面临严峻的问题。一是需要移民的数量大但省内土地资源容量有限，移民安置资金短缺；二是移民补助标准偏低，移民安置难度加大；三是生产设施建设滞后，影响移民搬迁定居和生活生产的发展。按照甘肃省的有关规定，移民区的学校、农电、道路、卫生、农技、邮电等公益设施建设由相关部门解决，但由于资金困难，工作中很难落实，因而延长了安置周期，增加了移民定居难度，直接影响了移民的定居和生活生产的发展，移民与迁入地群众的生活水平还有较大的差距。

生态环境保护与建设是西部大开发的关键和切入点，加强生态建设和环境保护，再造秀美山川，是西部大开发的一项重大战略任务。为了维护生态系统的稳定与平衡，必须建立一种人口与资源相协调的理想的人类生态环境。甘肃的生态环境问题与贫困问题是一个问题的两个方面，相互制约、互为因果。对生活在生态环境恶劣、生态环境脆弱和生态位置重要地区的农牧民实施移民，对于消除贫困、恢复和保护生态环境具有重要意义，建议国家加大支持力度。

1.建议国家增加扶贫移民搬迁资金，设立生态移民专项资金。由于甘肃贫困人口数量大，而移民搬迁的一次性投入较大。省内迁入移民区域目前能够安置移民的工程和土地开发难度大，成本增加。据省内有关部门对不同地区、不同工程的测算，安置一个移民，需投资6000元左右，比前10多年将近翻一番。其中，工程建设和土地开发资金4000元左右，移民建房、平整土地、修路拉电及搬迁补助、公益设施建设经费等需2000元左右。我省本世纪前10年计划移民50万人，仅此就需资金30亿元，年均3亿元左右，相当于我省目前的财政扶贫资金总量的60%多。为此建议国家增加扶贫移民搬迁资金，同时，把解决贫困与恢复生态结合起来，设立生态移民专项资金，加大生态环境脆弱和生态位置重要地区移民的步伐。

2.多方联系新移民区。我省扶贫开发中需要搬迁的贫困群众约100万人左右，而省内安置容量有限，主要分布在河西走廊和中部沿黄灌区，但该地区生态环境相对也比较脆弱，可开发利用的水土资源不足，过多安置移民必将引起新一轮的生态恶化。据计算，在保证生态环境的前提下只能安置四分之一左右的需搬迁人口，为此，建议国家帮助我省协调解决省外（如新疆生产建设兵团）移民搬迁指标。

3.通过小城镇建设和兴办乡镇企业，引导贫困人口由山区向城镇进行自发移民。制定配套的优惠政策，利用小城镇本身基础设施好、经济发展水平较高及市场较为活跃等优势兴办乡镇企业，以宽松的体制和政策环境，引导贫困人口由山区向城镇进行自发移民，鼓励移民自由择业和创业。建议国家对自找出路、投亲靠友、自行搬迁的移民，给予一次性补贴，吸引移民中有一定自筹资金能力的能人移入城镇，转入第三产业。

4.采取一系列减免措施，加大对移民的扶持力度。建议免收移民的营业所得税、免收同移民相关的项目在建设期间的税费、免费落户、提供相应的免费培训与帮助；移民中的贫困户在脱贫前，仍然享受扶贫政策待遇；在校接受教育的移民子女，家庭确有困难者，免收学杂费；给移民中的困难户发放扶贫医疗卡，享受减免医疗费待遇等。通过一系列措施加大对移民的扶持力度，使移民真正实现“搬得出、稳得住、能致富”。

5.加大移民区公益设施建设的力度。移民区的公益设施建设是移民安居乐业的关键。由于扶贫开发资金原则上不安排此类项目，所以就我省而言欠账较多，在一定程度上影响了移民搬迁定居。建议加大这一方面的投入力度，社会各行各业各负其责、共同投入，努力解决移民“上学难，行路难，看病难”等实际问题，尽快帮助移民脱贫致富。