当前陇南市的人口发展基本情况

二、当前陇南市的人口发展基本情况

（一）陇南市的人口发展总体情况

陇南市的行政辖区的人口规模。陇南市现辖武都区、宕昌县、文县、康县、成县、徽县、两当县、西和县和礼县，市政府驻武都区城关镇。全市有195个乡镇（镇61个，民族乡4个），村和居委会3201个（居委会86个）。2009年底总人口达到177.45万人，总户数达到74049户。其中，非农业人口42.27万人，城市化率为15.16%，人口密度为100人/平方公里。这些年以来，由于经济发展状态的相对滞后，使得全市的城市化进程比较慢，实际人口密度并不高。2009年，在陇南市的各县区中，城市化率最高的是成县，为37.07%，最低的是礼县，为7.07%。人口密度最高的是成县，达到159人/平方公里，最低的是两当县，为36人/平方公里。

表4-1　2008年陇南市行政区划和人口分布

资料来源：《陇南统计年鉴2008》，其中：总户数为公安户籍数，总人口为抽样调查数。

陇南市的主要经济指标在全省处在中下水平。2009年，全市人均耕地面积为3亩，人均国内生产总值为5426元，折合800美元，是全国平均水平的1/4，是甘肃省平均水平的40%。人均粮食占有量为392公斤，与全国和甘肃省的平均水平差距不大。人均财政收入只有284元，这在甘肃省是最低的。城乡人均储蓄为12346元，是甘肃全省平均水平的70%。不过，陇南市的人均水资源占有量、森林面积和植被面积等在全省又是最高的。

表4-2　陇南市2009年人均主要经济指标

资料来源：市统计局统计资料2010；由于资料所限，城乡人均储蓄是根据《陇南年鉴2009》中2008年的数据计算所得。人均植被面积指林地面积。

（二）陇南市的计划生育工作

近年来，陇南市的计划生育工作做得非常好，不仅工作做得扎实有效，而且对计划生育、特别是农村计划生育工作机制的研究工作开展得不错，提出许多新的计划生育工作新思路和新策略。比如，他们坚持以科学发展观统领人口计生工作，不断创新工作理念，转变工作思路和工作方法，坚持依法行政，优质服务，利益导向，综合治理，积极探索破解工作中的四项难题，有力促进全市人口计生工作科学发展。

1.破解稳定低生育水平中的难题，综合治理人口问题。近年来，陇南市在稳定低生育水平工作实践中，逐步探索完善了以“县指导、乡负责、村为主”的工作机制。一是积极调动村干部和村计生专干的积极性和主动性。逐步完善加强培训，落实报酬，摸清底数、明确责任、畅通信息、责任追究等六个环节，切实发挥村级干部在人口计生工作中的作用。二是进一步突出优惠利益导向杠杆作用。农村二女户落实长效节育措施是控制计划外生育的关键，对二女户落实长效节育措施实行奖励，必须全面落实各项优先优惠政策。全市累计奖扶对象11854人，确认特别扶助对象295人，特殊困难家庭315户。三是进一步加强社会抚养费征收力度，对违法生育行为的制约、警示、教育作用。全市违法生育的一律依法征收社会抚养费，对党员、干部、社会公众人物还要加大处罚力度，公开曝光，同时增设了“对拒不缴纳社会抚养费对象申请人民法院执行责任指标，并按照收支两条线的原则全额返还乡镇。进一步完善社会抚养费征收、管理、使用各个环节，做到征收队伍专业化、征收程序规范化、征收行为法制化和征收信息公开化。四是不断完善“村为主”机制。村干部与农民联系紧密，对群众的生产、生活情况最了解，发挥村干部在宣传、执行计划生育中的重要作用，通过采取学政策、讲人口形势，提高计生村干部的荣誉感，积极落实报酬，切实调动和发挥村干部在人口计生工作中的积极性、主动性。五是不断加强基层基础和服务管理水平建设。紧紧抓住当前中央加大投资促进经济社会发展的机遇，加强国债项目建设，落实县站乡所技术装备项目，进一步推动基层计划生育服务站、所、室的规范化、标准化建设，全市195个乡镇服务所有153个达到了规范化服务的标准，有助理医师资格以上技术服务人员290人，其中中、高级职称达到136人。村级配备了专（兼）职计生主任，村民小组配有育龄妇女自管小组长，基层网络健全。通过全市各级党政组织和广大干部群众的艰苦努力，群众的生育观念发生了可喜变化。全市人口出生率已连续数年保持在13‰左右，人口自然增长率控制在6‰左右，全市妇女总和生育率约为1.9。

2.以破解出生人口性别比偏高问题为目的，狠抓打击“两非”工作。一是领导重视。2005年建立完善了多部门综合治理人口性别比偏高问题的长效机制。市县（区）分别成立了领导小组，靠实了工作责任，建立了联席会议制度，2009年全市成立了100多个联合执法队，共清查各类医疗机构、个体诊所、医药经营单位1925个，查处非法计划生育手术案件21起，罚款19980元。二是整章建制。制定出生人口性别比偏高问题治理有奖举报制度、B超管理制度、终止妊娠药品管理制度、定点分娩制度。严厉打击“两非”行为，形成了“部门锁定线索、公安牵头主办、领导协调督办、相关部门配合”的多方联动查处案件机制。三是加大宣传。深入开展“婚育新风进万家”活动，大力宣传“生男生女一样好”等科学、文明、进步的婚育观念，广泛宣传针对女孩及其家庭的各项优先优惠政策。在农村设立“女儿也是传后人”等温馨的宣传标语，在城乡重要交通路口设立大型公益广告牌，为已婚育龄妇女免费发放婚育新风小折页、优先优惠政策明白卡等。四是清理清查。全市每年要多次开展以清理出生漏报为主要内容的查假、打假、治假专项治理活动，截至2009年7月底，全市共清理出生漏报3000多人，同时建立了B超使用管理、胎儿接生和人流引产各项规章制度，通过各项制度的不断完善，综合治理工作的不断深入，各项措施的进一步落实，出生人口性别比偏高问题得到了有效的遏制。根据年底报表统计，全市有三个县低于正常值，有五个县（区）高于正常值。

3.破解流动人口计生工作难题，提升流动人口计生管理服务水平。一是领导重视，创新管理模式。为了推进流动人口计划生育属地化管理、市民化服务，全市成立了流动人口计划生育工作领导小组，成立了流动人口计生管理办公室，设立291个流动人口管理窗口，配备了350名专管员负责流动人口《婚育证明》查验和信息采集等工作，各村（居）也配备了流动人口计生管理服务员，流动人口密集的地方再增加配备2～3名管理员，做到机构明确，人员落实，责任到人，使流动人口管理与服务工作扎实推进。二是政策到位，强化责任。为确保流动人口计划生育服务管理措施有效落实。陇南市委、市政府结合实际先后制定了《关于进一步加强和改进流动人口计划生育管理与服务工作的意见》，进一步明确各部门职责。公安、人口计生等部门先后制定完善了《流出人口外出登记返回注销制度》、《流出人员定期清查制度》、《村组信息员访查上报制度》、《流出人口六个一服务制度》、《外来人口出租房屋管理服务制度》和考核办法，一要把好查验证明和信息采集关；二要把好用工和租房关，按照“谁用工谁负责，谁出租谁负责，谁经营谁负责”的原则，签订计生责任书，明确权利和义务；三要把好平时访查关，各村（居）社区每月组织一次“两委”干部、计生服务员和治安管理员访查流动人口计生情况，发现问题及时解决，以减少违法生育情况发生；四要把好信息交换关，认真做好信息收集汇总工作，并把流动人口有关信息及时上网与全国各地交换，确保管理到位；五要建立计划生育有奖举报制度，积极发挥广大群众的监督作用，实行群防群治。三是以人为本，热情周到服务。简化办证手续，免费开展服务。重视流动人口的民主权益，在其子女就学、就医等方面享有与市民同等的待遇。四是严格考核，推动工作。把流动人口计划生育工作列入人口计生年度目标责任制进行考核。在年度市、县、乡（街道）和各部门签订的责任书中，把这项工作列为重要内容之一，明确工作目标任务和奖惩措施，增强各级干部的责任意识。五是宣传引导，促进观念转变。全市各社区成立了以干部、党员、楼道长和志愿者参与的宣传队伍，运用各种形式广泛开展计划生育法律法规、优惠政策和计划生育知识的宣传，有针对性地开展教育与培训，提高了广大流动人口的计划生育基本国策意识，促进了婚育观念的转变。

4.破解灾后重建工作难题，进一步强化基层服务机构硬件设施建设。5·12地震给陇南造成了巨大的损失，也给陇南带来了前所未有的发展机遇，全市计生系统共争取灾后重建项目112个，总投资11000万元。市上制定出台了《关于加强计划生育项目建设管理》的通知，对项目的选址、招标、资金管理提出了明确要求，市人口委成立了灾后重建领导小组，并和各县签订了《建设项目责任书》，并将工程进展情况实行周报制度，确保2010年全部建成。一是扩大内需项目进展良好。全市共争取扩大内需乡镇服务所建设项目7个，总投资270万元，均已开工建设，已完成投资200万元，力争年内建成投入使用。二是国债项目建设进展顺利。全市共有国债县乡服务站、所建设项目17个，总投资742万元。截至目前，5个县级服务站中，康县服务站已建成并投入使用；成县服务站已全面竣工；徽县服务站已完成投资的78%，主体即将完工；两当县服务站已开工建设；西和县服务站完成“三通一平”。12个乡镇服务所，礼县的6个中，1个已投入使用，3个即将投入使用，2个正在建设。康县的6个均已开工建设，完成投资的27%。三是灾后重建项目正在抓紧实施。维修加固的19个项目有的已完工，有的正在施工，力争年底前全部竣工；今年新建项目75个，已开工33个，完成投资953万元，其余将在年内开工，2010年全部建成；2010年新建项目18个，前期准备工作正在进行，年底前开工建设。虽然全市的灾后重建任务艰巨，对人口计生工作的压力大，但全市280万人民有信心、有决心在新一届市委、市政府班子正确领导下，在省人口委大力支持帮助下，不仅要抓好灾后重建工作，又要完成好省上下达的各项指标任务，做到灾后重建、计生工作两不误、两促进。

正是由于坚持了以人为本的工作理念，创新和工作机制，使得全市的人口发展和计划生育取得了进展。从1995年到2008年，全市人口出生率从22.45降低到13.06,自然增长率从15.5降低到6.14,农村计划生育率从65.86%上升到87.66%。每年出生的人数从接近5万人降低到现在的3.61万人。实现了人口发展和计划生育工作的跨越式发展。

（三）当前人口发展和计划生育工作的战略思路

实践证明，人口与经济发展息息相关，人口问题始终是制约发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。人口问题上的任何失误，都将对地方经济社会发展带来难以逆转的长期影响。陇南市自实行计划生育30多年来，累计少出生人口约110万人，节约社会抚养费支出约300亿～500亿元，同时，少生人口又使该市人均GDP提高了972元。如果没有实行计划生育，现在全市的总人口恐怕已接近四百万，全市经济社会发展也难以达到现在的水平。可以想象，如果不实行计划生育，不严格控制人口，在陇南这样严酷的自然条件和落后的经济社会发展现状下，政府在解决群众的吃饭、上学、就业、就医，以及生态环境等方面将面临怎样一种巨大的压力。实践证明，坚定不移地执行计划生育基本国策，坚持不懈地抓好人口和计划生育工作，对于加快陇南科学发展，构建和谐社会具有至关重要的意义。根据测算，在陇南市，人口出生率每降低一个千分点，全市就少生近3000人，相应地人均GDP就会提高一个千分点。所以，抓人口控制就是抓经济发展，抓人口控制就是抓扶贫开发。

表4-3　陇南市历年来人口计划完成情况

资料来源：陇南市人口计生委，2009-06-19。1990年以来全市统计数据。数据来源：人口计划为省统计局公布数，农村计划生育率为各级人口计生部门上报数。

根据对当前情况的调查和研究，陇南市的人口和计划生育虽然已经取得了很大的进步，全市已有1个县进入了国家级优质服务先进县的行列、7个县（区）先后实现了省级优质服务县。但是，仍然面临许多难题。为此，今后要解决的重点和采取的对策如下：

1.充分认识全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的重要性、紧迫性，切实增强各级党政领导的责任感。要清醒地认识到，陇南是一个人口大市，人口问题依然是制约加快陇南科学发展的一个重要因素。在当前和今后一个时期，该市面临的人口形势仍然严峻。一是低生育水平潜藏着诸多反弹因素，稳定低生育水平的困难不少。全市生育旺盛期的育龄妇女到2010年将达到22万多人，每年净增人口1.6万～1.9万人，人口惯性增长加大，工作上稍有疏忽生育率就会出现反弹。二是工作基础依然薄弱。部分乡村脱节、统计数据不实、县、乡服务站（所）技术服务人员配备不到位、流动人口管理和服务滞后、干部职工违法生育时有发生等问题依然突出。三是人口结构性矛盾凸显。人口规模过大，素质偏低，老龄化趋势加剧，出生人口性别比失调，城乡人口分布失衡等人口结构性矛盾越来越突出，人口问题已成为制约全市经济社会发展的关键因素。要实现经济社会又好又快发展，就必须以人的全面发展统筹解决人口问题，变人口压力为人力资源优势。这既是实现我市“举特色旗、走富民路、建小康市”奋斗目标的战略选择，更是实现中华民族伟大复兴的历史要求。因此，全市各级党政组织必须从贯彻党的十七大精神和落实科学发展观的高度，以对全市人民和子孙后代未来负责的高度，切实增强责任感和紧迫感，认真把握政策、把握全局、把握关键措施、把握关键指标，坚持不懈地做好新时期人口和计划生育工作。

2.明确新时期人口和计划生育工作的指导思想、基本原则、奋斗目标和工作要求。一是新时期的人口和计划生育工作的指导思想，应该是继续坚持稳定、提高、统筹的工作方针，不断创新工作思路和工作机制，以加强基层网络建设为主线，以强化技术服务和信息化建设为重点，以建立健全利益导向机制为突破口，以深化宣传教育转变群众生育观念为目的，坚持依法行政，加强流动人口服务和管理，积极应对老龄化，平抑人口出生高峰，提高出生人口素质。二是人口和计划生育工作的基本原则。要坚持人口与发展综合决策协调推进的原则，坚持以人为本，优先投资于人全面发展的原则，坚持目标管理责任和“一票否决”的原则，坚持因地制宜，分类指导的原则，坚持依法管理、政策推动、综合治理的原则，坚持求真务实、开拓创新的原则。三是人口和计划生育工作的总体奋斗目标，是稳定低生育水平，努力实现“十一五”和“十二五”的人口计划人口素质明显提高，出生缺陷发生率逐年降低，出生人口性别比升高势头得到有效遏制；县乡服务站（所）基本达到规范化标准，群众享有基本的医疗生殖保健服务；各种奖励和优惠政策全面落实，促进人的全面发展和综合治理人口问题的机制初步形成。四是人口和计划生育工作总体要求，是继续坚持计划生育基本国策和现行生育政策不动摇，党政一把手亲自抓、负总责不动摇，稳定人口和计划生育工作机构队伍不动摇，不断创新人口和计划生育工作体制、机制、手段和方法不动摇，全面加强基层基础工作。进一步加大工作力度和投入力度，突出县乡服务站（所）建设，全面提升技术服务水平，满足广大群众不同层次的生殖健康需求。

3.创新管理和服务机制，营造有利于人口和计划生育工作的社会环境。一是全力实施“四项奖励制度”，进一步规范运行机制。认真抓好农村部分计划生育家庭奖励扶助、“少生快富”、计划生育特殊困难家庭救助和独生子女伤残死亡家庭特别扶助“四项奖励制度”的宣传和实施，严把对象资格确认、项目实施、资金管理发放、验收评估、审计监督等关键环节，规范审批上报程序，确保“四项制度”健康运行，奖扶政策全面落实。二是认真落实省市各项奖励和优先优惠政策，建立和完善利益导向机制。四是坚持正确的舆论导向，建立社会化的宣传教育机制。要搞好新闻媒体的宣传，搞好国策门（壁、牌、栏）和标语宣传的改革，大力开展“婚育新风进万家”活动，搞好敬老、养老、助老良好社会风尚的宣传。积极探索和实施“爱心护理”等工程，大力弘扬子女赡养、家庭养老和邻里互助的传统美德，在全社会形成敬老、养老、助老的良好风尚。三是坚持求真务实，健全责任追究机制。要继续坚持治假求实，层层建立报表签字制度，严肃查处各种弄虚作假行为，实行过错责任跟踪追究。五是进一步加大经费投入力度，建立健全投入保障机制。要确保人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度。法律法规和政策规定的各项奖励优先优惠政策、县乡人口和计划生育技术服务机构基本建设和队伍建设、计划生育经常性工作、计划生育各项免费基本技术服务、预防出生缺陷干预等经费的落实。六是建立健全激励竞争机制，增强人口计生队伍的凝聚力和战斗力。

4.狠抓薄弱环节，进一步夯实工作基础。一是加大节育措施和补救措施的落实力度，实现孕前型管理，最大限度地降低非意愿妊娠和政策外怀孕生育。二是深入开展打击“两非”专项活动，下决心治理出生人口性别比偏高问题。三是切实加强县、乡计划生育技术服务网络建设，提高优质服务水平。要强化技术服务人员的配备，健全和完善各项制度，切实加大对县（区）服务站基本建设的投入和改革力度，提高服务能力。四是全面实施出生缺陷干预工程，努力提高出生人口素质。五是切实加强对流动人口计划生育的属地化管理。要健全制度，按中央《决定》要求健全和完善县（区）流动人口计划生育管理机构和服务网络，配备必要的社区计划生育专（兼）职人员，充分发挥流动人口信息平台的作用，加强与周边市、县、乡的联系，努力提高协查率。六是加强信息化建设，努力提高工作效率。