地震灾区重建和人口迁移的政策思路

一、地震灾区重建和人口迁移的政策思路

地震灾区人口迁移应该根据可持续发展的要求，从人的全面发展和生态环境保护的角度出发，科学规划、统筹兼顾，制定适当的人口迁移政策，引导和促进多种形式的人口迁移流动，从而使灾区人口搬迁到生态环境相对优越的地区居住，长期或者永久性地脱离危害人类生存条件的地震及其他地质灾害多发区，同时，也给具有重要生态地位和功能，并且生态有很脆弱的地区更多的时间、更多的空间，休养生息。

（一）制定人口迁移法，规范人口迁移行为

尽管我国有众多的人口迁移现象，例如工作调动引起的人口迁移行为、农村剩余劳动力转移引起的规模化人口流迁与空间分布的变化、工程性移民和灾变性移民等等，然而至今仍然缺乏一部人口迁移法来调整人口迁移关系。在特定的历史时期，各国都曾经颁布过相关的人口迁移法；目前，我国正在制定全国的人口功能分区规划，势必有更大规模的人口迁移出现；尤其是与本次地震灾后重建相联系的人口迁移时间紧迫、迁移量大、迁移的方式也比较特殊，迫切需要人口迁移法尽快出台，来规范各方权利义务，以免造成混乱和后患。因此，适时制定一部“人口迁移法”，从法律的层面对人口迁移作制度化的调整，有利于保护各方的合法权利，避免迁移行为的随意性。

人口迁移法，需要协调好这几方面的关系：一是迁移人口与迁出地的关系。人口迁移加强了迁出地与外界社会的经济、科技、思想和文化等的联系，有利于社会经济的发展；尤其是对人口压力较大的地区来说，人口迁出缓解了人地矛盾，对更好地保护环境有积极作用。因此，迁出地对人口迁出行为应该做好各项服务，例如培训、咨询、信息、手续办理等，尽量减少人口迁移的阻力。二是迁移人口与迁入地的关系。人口迁入一方面推动了迁入地社会经济的发展，另一方面也给当地资源环境造成了一定的压力。迁入人口的居民身份确定、生产资料安排和社会保障待遇是迁入地需要处理好的主要问题。三是迁出地与迁入地的关系。人口迁移意味着资源在不同地区的重新分配，迁出地与迁入地之间既要处理好利益的冲突，也要做到政策统一和衔接，避免因政策的缺陷增加人口迁移的成本。

根据人口迁移法需要协调的关系，这部法律的具体内容可以包括：人口迁移的法律概念；人口迁移管理的指导思想、基本原则；各部门的管理职责、权限；国家对人口迁移进行宏观调控的机制、办法；迁移个体的权利、义务；迁出地与迁入地在协作关系中的职责；对违规行为的处罚措施，等等。尤其对于一些战略性的人口迁移项目，例如疏散地震带上的人口分布，就可以在人口迁移法中将其作为一项长期的政策稳定下来，并为其制定相应的配套政策措施。

（二）分类指导与功能分区结合，科学实现灾区重建和人口分布优化的目标

灾后恢复重建要从灾区实际出发，科学界定适于重建和不适于重建的区域，调整优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局。

一方面，应站在全国主体功能区规划和人口发展功能区规划的高度来审视受灾地区的重建问题。按照国家人口计生委制定的人口发展功能区战略规划，人口发展功能区域可分成限制区、疏散区（收缩区）、稳定区、集聚区。显然，地震多发地带应该属于限制区或疏散区的范畴，或者按照主体功能区划分的要求，属于限制开发或禁止开发区域。因此，要引导人口逐渐转移到沿江、沿河的平原丘陵地区定居，避开自然灾害频发、承载能力薄弱的高山和高原地区，使西部地区主要承担起生态屏障的功能，而使广大的中、东部地区承担更多的经济增长和人口容纳的重任，从而在全国范围内实现人口、资源、环境的优化配置，促进经济社会的又好又快发展和人的全面发展。同时，对于因承担生态保护功能而遭受损失的地区，受益地区应给与补偿以平衡各方利益，尤其要强化中央政府转移支付的功能，避免受损地区居民的贫困化。另一方面，受地理条件、经济社会发展水平和地震破坏程度不同的影响，地震灾区人口迁移的具体情况不尽相同。在尊重灾区居民意愿的基础上，采取就地就近分散安置、迁移，与异地就业分散安置、迁移相结合的方式。一是高山高原区，人口和经济密度较低，受灾损失不大，可按照新农村建设的要求，引导牧民集中定居，并适度进行生态人口迁移。二是中山深谷地区，正好处于地震带上，地质灾害频繁，耕地资源贫乏，矿产和水力资源丰富，前类县市国家新增加的大型投资项目（尤其是水电工程）比较多，而后类县市“三线建设”企业和资源加工企业众多。灾后恢复重建过程中，这些县的发展趋势应以生态保护和生态旅游业开发为主，同时将人口作县内转移或县外迁移，减轻人口、经济活动对资源环境的压力。三是受灾较轻的平坝浅丘区，人口密集，交通发达，城镇建设条件好，应该成为重灾区人口、产业转移的主要承接地。

（三）短期效应与长远利益相结合，分阶段推进人口迁移

短期利益与长远利益之间总会存在一定的矛盾，而解决这一矛盾的关键在于坚持可持续发展。我们在对待城市规模和人口密度问题上，不能仅仅从经济效益的角度出发，还应该充分考虑到生态环境安全和生命价值。不但要考虑灾区民众短期安置的问题，更要考虑灾区群众及其家属在异地长远发展的问题。地震灾区人口迁移与灾区群众安置和家园恢复是结合在一起的，根据地震后救灾活动的进程，我们将人口迁移分为三个阶段。

第一阶段：灾后过渡安置期临时性人口流动。地震灾后初期，由于生产条件、居住条件的破坏，人口需要也必须大量外迁。在这一阶段，受灾群众被政府统一安置，或者被转移出去就医、就学、投亲靠友，尤其是以劳动力转移为主的流动，既解决了灾区民众的生计问题，又避免失业可能带来的心理压力和社会压力。这些短期外迁的投亲靠友、异地学习和打工的人，一旦灾区的生产、生活和学习等条件恢复后，很大一部分会回迁，所以并不构成永久性的迁移。但是，其中一部分人，尤其是以务工为主产生的流动人口，有可能会留在当地，成为永久性的迁移人口。这种人口迁移具有明显的灾后救济性特征，所以我们可以把它称之为“救济型”人口迁移。

第二阶段：恢复重建前期政府组织的人口迁移。恢复重建的工作一般在地震半年后全面展开，而在重建前期发生的人口迁移明显具有政府主导的特征。这一阶段的人口迁移主要有三种途径：一是地震人口迁移，即由政府将某一地区的受灾居民全部转移到适合生产生活的地方。对于在地震中完全丧失生产资料的乡镇居民，可以由政府组织较大规模的人口迁移，向适宜人居的地区转移。二是城镇迁址和重建所发生的人口县域内迁移。这类人口的迁移应该密切与当地工业化、城市化结合起来，进行区域人口重组。三是依托劳动力转移所进行的灾区群众异地安置。灾区群众安置的难点不在城镇居民，而是农民，因地形变化、山体滑坡所造成的大量农田基础设施毁坏，使他们实际上无业可返，只能作非农安置和城市安置，以就业带动异地安置是最主要的方式。此外，还有以学龄人口为主的“教育迁移”，以地震孤老、孤儿和伤残人员为主的“福利迁移”。上述人口迁移现象具有明显的政府主导、规划安置的特征，因此可以将其称之为“安置型”人口迁移。

第三阶段：恢复重建后期个体自发的人口迁移。经过2～3年的恢复重建，灾区的基础设施、商业、农业、工业以及教育、医疗等公共设施得以基本恢复，大部分灾区民众的住房得以重建，灾区的生产生活秩序逐渐步入正常，此后便进入社会整合与提高的阶段，我们将其称之为恢复重建的后期。在这一阶段，人口迁移的规律呈现出政府指导下个体自由迁移的特征，政府通过产业政策限制重灾区工业类（尤其是劳动密集型）企业的发展，鼓励培育农林渔以及生态旅游业，从而促使灾区剩余劳动人口有序向外转移，有效降低地震带上的人口分布密度。这种人口迁移具有市场调节的特征，体现了公平性、权益性和自主性，因此可以将其称之为“自由型”人口迁移。

（四）政府供养制度与社会参与相结合，建立应对重大灾难的长效机制

地震新增孤儿、孤老和孤残人员（即无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人的儿童、老年人、残疾人），他们是受灾群众中最困难的群体，既缺乏劳动能力，又无生活依靠。政府对特困群体救助应该承担起主要的责任，因此有必要建立一种特殊的政府供养制度，对于在重大灾难中丧失自我生存能力的个体，政府发挥社会救助工作的主体作用。“三孤”人员的安置要遵循“政府主导、多方参与，就近为主、异地为辅”的总体原则，对于无房散居的“三孤”人员不必单独建房，统一纳入敬老院或者福利院集中供养，其生活费、福利机构管理经费等，通过地方政府财政预算安排。另一方面，在强调政府责任的同时，也要进一步完善社会救助体系，鼓励社会互助互济，多方参与。鼓励社会力量定向捐赠建设“三孤”人员救助福利设施，鼓励社会力量捐资设立基金或定向资助孤老、孤残人员的生活，使“三孤”人员的生活水平不低于当地群众的平均生活水平。部分“三孤”人员有亲戚朋友或者社会慈善人士认养的，政府则应该支持并给予补助。

总之，在重大灾难发生以后，往往会有新的人口迁移现象产生，这种迁移既可能是政府主导的大规模移民，也可能是个体自发的迁移行为。合理的人口迁移也是一种发展，对资源环境系统和社会经济系统来说，人口迁移有利于改变资源的配置状态，使人口分布与资源分布相对均衡，从而既减轻资源环境压力，也可实现边际产出最大化；对人口自身来说，只有迁居到生产、生活条件比较优越的地区，人们才能获得相对充足的物质供给，从而有效地提升人口的整体素质。

人口分布总的趋势是走向人口与资源环境的均衡配置，无论从资源状况还是宜居程度，山区地震带都应该减少人类的活动。地震带给我们的重要启示是将生命价值放在最高位置，科学、合理地处理好灾区人口的现实安置和长远发展问题。要以灾后重建为契机，结合城市化、统筹城乡发展和新农村建设，正确处理好人口与资源环境、经济社会的关系，以产业政策、户籍政策、土地政策、就业政策和社会保障政策促进灾区人口合理流动，从而实现优化人口空间结构的目标。

（五）陇南市的重建和人口迁移要坚持就地、就近、安全、环保的原则

从对陇南的调查情况来看，由于自然资源和环境条件的限制，选择大规模的人口迁移模式显然不现实，这主要是由于：一是因为甘肃省在整体上是人口规模超过人口的经济容量，目前在甘肃境内的可行的移民区已经基本没有了，大规模跨区域移民的余地很小；二是因为就是在政府的安排下向河西地区移民，农民的积极性不高，因为现在的河西部分移民区发展也很困难，农民收入很低；三是因为虽然地震灾害造成了城乡、特别是对农村的生产环境的破坏，但是，经过这些年的努力，陇南的地方特色农业产业化发展很快，农民增加收入的渠道比过去宽广了许多，农村发展有一定潜力。

正是由于这些原因，陇南的重建和人口迁移基本上采取了就地、就近、安全、环保的原则。所谓就地，就是说大部分农村受灾住户是在原行政村的地理范围内进行科学规划，重新建设居民住宅，安置农民。所谓就近，也就是说大多数农民在本县、本乡、本村的范围内经过技术人员的勘测和设计，建设新的家园，所以，目前大部分农村居民点的规划和建设基本上属于“易地搬迁”的属性。所谓安全，是特别强调新的居民点的选择和住宅形式的设计，一定要坚持防震为先的原则，统一设计和集中建设。所谓环保，是说重建家园和安置人口一定要体现生态建设的原则，不要造成新的生态问题，有利于生态保护和生态恢复。在实际的运行过程中，陇南市把易地搬迁与扶贫开发统一考虑，结合起来进行，农民的积极性比较高，实践效果比较好。