产生“不完全城市化”的原因

产生“不完全城市化”的原因_从盲流到产业工

三、讨论：产生“不完全城市化”的原因

造成“不完全城市化”的原因是多方面的。有历史的因素也有现实的原因，有制度的安排也有思维的制约。

（一）历史积累问题的集中表现

从1958年实行严格的户籍管理以来，农村人口被锁定在农村，农业剩余劳动力隐性化；当时生产力低下，不能为城市的发展提供足够的农副产品，同时城市也不能为农业剩余劳动力提供就业岗位，所以，农业劳动力就被固化在土地上。1978年以后，农村改革使农业生产率不断提高，农产品产量大幅度增长，为农村劳动力向城镇转移提供了物质基础。农村剩余劳动力由隐性转为公开，户籍制度的松动、身份证制度的实行，数以千万计的农村剩余劳动力井喷式地涌入城镇。20多年前的中国，对数以千万计的农民涌入城市是没有准备的，无论是政策、制度，还是基础设施，在应对中都显得局促和尴尬。于是，历史积累的问题，就以不完全城市化的形式表现出来，进城农民以候鸟式迁移、以忍受种种不公正待遇，为历史支付发展的成本。

（二）改变不了的思维定势

大量农业剩余劳动力锁定在土地上，与传统文化思维定势的影响有关。顾炎武在《日知录》中说：“人聚于乡而治，聚于城而乱”。^[4]在封建统治者看来，农民“安居、乐业”是统治有序的表现，如果离乡背井，则是离经叛道的“流民”。这种传统文化思维定势影响了对农民流动的态度和建国初期的城市政策。国家建委在1955年9月给中央的报告中首次提出“今后新建的城市原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市。”“新建的重要工厂应分散布置，不宜集中”。这可以被视作中国城市政策的最早版本。控制大城市和分散布局，逐渐演化成中国城市建设的基本政策。而控制城市发展的政策，又来源于消灭“三大差别”的思想，将抑制城市发展、实现城乡一体化作为消灭城乡差别、工农差别和脑体劳动差别的重要手段。20世纪80年代以来“离土不离乡”、“进厂不进城”的政策，目前仍然存在的“就地就近”安排和消化农业剩余劳动力的想法，都是中华人民共和国成立以来城市政策的余绪。实践证明，中国于20世纪50年代形成的城市政策是不成功的，不仅没有缩小“三大差别”而且扩大了差距，并且将缩小差距的路也给堵上了。在这种政策安排下，城市当然得不到正常的发展，闸门一开，农业剩余劳动力进入城市当然只有接受“不完全迁移”的安排了。

（三）摆脱不了的历史阴影

中华人民共和国成立以后，中国城市化有过大起大落的教训。1959—1960年超越客观条件的城市膨胀，仅两年时间城镇人口就增加了2342万，增长了22%，城市化水平提高了3．5个百分点。之后，由于政策失误和三年自然灾害，粮食供给成为大问题，国民经济全面萎缩，减少城市人口被作为解决难题的政策。据1963年6月统计，城镇人口两年减少2600万人。这种做法开了今后40年城市经济一旦出现问题便清退农民工以缓解城市压力的先河（白南生，2003，79）。有学者至今仍有这种担忧，“当世界经济高速发展，中国经济从中获益时，城市可以提供更多就业机会，从而可以容纳更高质量的总体城市生活水平。但若出现世界性经济萧条，其后果就会非常严重，经济萧条带来各种政治社会问题就无法预料”（贺雪峰，2007）。这是目前不完全城市化政策的“决策阴影”。但是，此一时彼一时，发展条件完全改变。决策者应该走出“阴影”，不能因噎废食。至于发生“世界性经济萧条”，我们也不能用“不完全城市化”来等待萧条的到来，不能因可能的“世界性经济萧条”而停止我们的城市化步伐，只有加快城市化进程才能更从容地应对经济全球化背景下的竞争与挑战，这应该是很明确的道理。

（四）“土地是保障”的认识误区

长期以来，人们持有“土地是农民社会保障”的认识，从而认为进城农民“不完全迁移”既维持了城市的稳定，农民又没有失去最后的保障。“农村土地承包制度发挥着进城农民的‘社会保障’作用。在中国诸多社会保障制度中，这项制度的直接成本是最便宜的。……虽然从事农业收入比较低，存在着城乡二元结构的客观事实，但却给进城的农民留下了退路。一旦在城里失去工作岗位，还可以回乡种地。中国现有的土地承包制度起到了农民社会保障和把农民留在土地上的作用……”（仇保兴，2006，1—11）

我们不排除这种观点的良好用意和在实践中的一些积极作用，但从长远和深层的角度分析，我们又不能不指出这种观点（实际已是制度安排）的不足和弊病。

（1）土地不是农民的社会保障。土地是农民维持生存的一种保障，而不是现代意义上的社会保障（我们使用“维持”一词，是从农村的现实出发而得出的结论，人均一亩多一点的耕地，不论种什么，不论用何种方式去种，都不可能致富，而只能是维持生存）。社会保障权是国际人权公约规定的每一个公民都应当享有的基本人权，给全体国民提供社会保障是公认的国际准则，也是现代国家存在和发展的合法性基石。中国农民没有享有国家提供的社会保障，这有历史的原因也有现实的原因。历史上形成的二元社会结构，将市民与农民划分为两种不同身份的人，农民没有享有充分的国民待遇；而现在仍将政府应当提供的社会保障责任推给土地去承担，对农民是极不公平的，国际上也没有惯例。

（2）土地承担不了社会保障的责任。首先，人多地少是中国的基本国情，中国人均耕地1．4亩，不足世界平均水平的40%，其中有三分之一的省人均耕地不到1亩，有600多个县人均耕地不足0．5亩，低于联合国确定的0．8亩的最低标准线，这么少的人均耕地无法承担农民的社会保障；其次，按照现有生产力水平，人均1．4亩耕地的产出，维持生计都是困难的，一旦有了伤病农民只能因病返贫，这是已为实践证明了事实。再次，如果土地具有社保功能，能让七八十岁的人通过耕种来养老吗？

（3）按照现在的制度安排，中国的人均耕地只会越来越少。一方面，中国城市化统计已将1．2亿农民工算在内，他们又没有放弃农地，尽管部分土地进行了“流转”，但又没有从根本上增加农村的人均耕地；另一方面，农村人口还在不断增加。“九五”时期，农村劳动力年均增加584万人，年均增长1．3%；“十五”前4年（2000年—2004年），农村劳动力年均增加433万人，年均增长0．9%。随着人口逐年增多，农村人均耕地只会逐年减少。

（4）现在有种观点，农民工保留了承包地，可以当他们在城市无法生存时回到农村，不给城市增加不稳定因素。这种观点有明显的缺陷。我们已用工农产品价格剪刀差的方式剥夺了农民一次，现在的制度安排，不仅又一次剥夺了农民工在城市创造的剩余价值，有资料表明，企业招用一名农民工，比招用一名城市工节约成本开支年均7831元（陆子修，2003，19）。同时，还在占有农民工的青春和健康，当他们年纪大了或有了伤病，就让他们回到农村去，农民工的青春、体力和健康为城市的发展作了贡献，而把城市本应承担的对农民工的社会保障的责任推给本已落后、贫穷的农村，这是极大的不公平。同时，根据调查，已有不少农村人没有承包地。有学者对2373名农民工进行调查时，“对‘您在农村有责任田需耕种吗？’这一问题，回答‘有’的占61．1%，‘无’的占38．9%。相当一部分的农民工已无责任田可耕种，这说明以往关于农民工以土地为最终保障的认识并不完全正确。”（蒋月，2006，5）

（5）从农民工的现状和意愿考虑，也应在土地问题上作出符合实际的制度安排。目前，进城打工的农民，年龄大多在18岁到35岁之间，人们称之为第二代农民工或农民工的新生代。他们与第一代农民工在打工目的、思维方式、人生追求等方面都有很大的差别。他们大多是从学校一毕业就汇入打工洪流，对农业生产不熟悉也不热爱。国家统计局服务业调查中心发布的一项城市农民工生活质量状况调查报告显示，有超过半数（55．14%）的农民工希望能留在城市发展、定居，只有不到三成（28．55%）的农民工想赚钱或学到技术后回家乡生活。^[5]不难看出这55．14%的农民工主要是新生代，也就是说希望留在城市发展、定居的农民工会越来越多。如果能够在户籍和土地问题上作出适当的制度安排，希望在城市定居的农民工肯定会更多。

（五）“最终回到农村去”的偏见

不完全城市化成为中国的一种现实，成为中国的一种制度安排，与一些决策者和研究者对农民工的最终归属上的偏见有关。

偏见之一，是要把农民留在土地上。“把劳动力尽量留在当地，投入到新农村的基础设施建设和产业化推进上，依靠发展当地农业增加收入。”（尹中卿，2007，22—24）“当地”如果是省域、市域是可以的，发达地区产业梯度转移，农民工输出地当然要承接产业转移，吸纳“当地”农业剩余劳动力，发展当地经济。但作者接着说“依靠发展当地农业增加收入”，这个“当地”显然是指农村了，“把劳动力尽量留在农村”是作者的本质目的。前面引用仇保兴先生的话也有这个意思，“中国现有的土地承包制度起到了农民社会保障和把农民留在土地上的作用……”（仇保兴，2006，1—11）这已经是直言不讳地要把农民留在土地上了。

我们不排除这些想法的良好愿望，但历史和实践已经证明，这些想法是不符合人类社会发展规律的。

把农民留在土地上，就是把农民锁定在“贫穷”中，中华人民共和国成立以来的历史已经证明了这一点。如果用目前的方式发展农业生产，能使庞大的农村人口富起来，就不会有数以亿计的农民异地流动，而且这一流动就是二十几年。农民是因为贫穷才出来打工，人多地少的基本国情没有改变，而且地越来越少，留在土地上，并且要用制度让农民留在土地上，那只会使农民越来越穷，城乡差距越来越大，社会不和谐的因素越来越多。要使农民摆脱贫穷，只有减少农民，这已是大多数人的共识。

偏见之二，就是要让农民回到土地上。有人认为：“现阶段农民工的主要角色仍是进城务工农民，打工仍是‘兼职’，城市也只是他们的暂居地，农民工的根基还在于土地、农村、农业生产。”（周龙，2006）还有人认为，“中国人口多，农村富余劳动力主要是向乡镇企业和农村服务业转移”（汪光焘，2003，4），“这样农民进城打工才进退有路，有活干，工作稳定了可以从事工作，失去了工作可以回家有饭吃”。^[6]

以上观点明显违背了城市化的一般规律，农村人口向城市人口转化，农村生活方式向城市生活方式转化，这是人类文明的大势所趋，是不可抗拒的规律。数以亿计的农村人口把城市作为“暂居地”，城市需要，召之即来；城市不需要了，挥之即去。不完全城市化为城市保证了最年轻最有活力又最廉价的劳动力，而放弃了对那些为城市发展作贡献的年老体弱者的必要的社会保障，年轻时在城市“暂居”，年老了又回到农村，中国的城市化、现代化何日才能实现呢？

“农村富余劳动力主要是向乡镇企业和农村服务业转移”，二十多年的实践已经证明没有实现这一“主要”转移，历史已经证明并将继续证明，农村富余劳动力主要是向城市转移，向发达地区转移，向二、三产业转移。这是人类发展规律所决定的，是不依人们的主观意愿而转移的。

以上观点还牵涉社会“流动”机制问题。退回去就将向上流动的路堵住了。如果进城多年（相对农村，进城就是向上流动）又退回去，就意味着“向下流动”，如此众多的社会成员向上流动的路被堵，并被迫“向下流动”，将是危险的。如果他们没有意识到这种危险（不少学者与制定政策的人们正是这样认为的），如此众多的人没有向上流动的通道和机会，社会也将失去活力与生机，也是这个社会的悲哀与不幸。所以“进退有路”的思路一定要改变，在这种思路指导下，“进”是暂时的，虚假的，而“退”才是实在的。

（六）“城市化速度快了”的错误判断

在对待农民工融入城市的问题上，还有一种观点就是担心城市化速度快了，城市容纳不了，会出现贫民窟现象。

“由于中国农业人口的绝对数量庞大，高城市化率并不是解决中国‘三农’问题的良方，相反会带来城市的畸形发展和贫困化，不利于社会的和谐稳定。在目前中国城市本身负荷过重的情况下，继续加快城市化的进程产生的只能是贫民窟式的城市。”（毛新平、袁竹连，2007，21）“城市化速度快，更多农村劳动力进入城市，竞争激烈，无法就业，或者劳动力价格太低，而这些在城市的农民如果回不到农村的话，就可能形成贫民窟。”（贺雪峰，2007）

中国城市化速度是快了还是慢了？这要根据城市化的一般规律来进行判断。

首先是从城市化与工业化的关系来看。工业化与城市化应该是互相促进的车之两轮、鸟之双翼。因种种原因，中国城市化曾长期滞后于工业化，给经济社会发展造成诸多不良影响。到2006年中国城市化仍滞后工业化5．02%，说明中国城市化不是快了而是慢了。

表8．2　中国城市化水平与工业化水平的比较

资料来源：根据历年《统计年鉴》和相关统计资料整理。

其次，从城市化与非农就业率的关系看。按国际一般情况，城市化率应该高于非农就业率。目前中国非农人口就业比率为56%，远大于中国的城市化率。同时，即使统计数据上的那些人口，也没有真正城市化，国家统计局把在城市就业居住达到半年以上的人口即统计入城镇人口。这些人口实现的只是“不完全城市化”，因为他们的“不完全城市化”，中国城市化率更低于非农就业率。

再次，从城市化与经济水平的关系上看。中国科学院《2001年中国可持续发展战略报告》指出，与人均GDP同中国相当的国家相比，中国的城市化率低了10个百分点（武少俊，2001，11）。城市化不能不受制于经济发展水平，我们不能追求超越经济发展水平的城市化速度。但是，中国的问题是人口城市化滞后于现有经济水平，也就是说，人口城市化没有达到现有经济水平可以支持的程度。

最后，从城市化与目前城镇规模关系上看，城市化水平低制约中国经济和社会协调发展。现在全国20万人口以上的大中城市有621个，全国2800个县、市大部分人口规模不足；还有19000多个建制镇，平均人口规模也不到1万人。

以上几点均告诉我们，中国城市化速度不是快了，而是慢了。人们担心城市化快了的主要原因是，城市没有足够的容纳能力。城市容纳能力包括两方面的内容，其一是城市对劳动力的容纳能力，这主要是指城市所能够提供的就业机会。其二是指对居民生活的容纳能力，即它的基础设施能为多少人口服务。数以亿计的农民工能够在城市找到工作，不仅能够在城市维持自己的生活，而且能够把钱寄回家乡，而且进城农民工每年还在数以百万计地增长，这说明，我们的城市能够容纳他们。经过20几年，进城农民工由几百万发展到数以亿计，城市不仅没有出现大规模的贫民窟，而是因为人口的增加，促进了城市基础设施的建设，城市楼房变高了，道路变宽了，生活更加方便了。这些都说明，对城市贫民窟的担心是多余的，对城市化速度快了的判断是错误的。

国际经验告诉我们，城市化率达到30%以上，这个国家（地区）的城市化就进入加速期。中国正进入城市化加速期，用“不完全城市化”来完成加速期的城市化是有违规律的，是不利于中国经济、社会和谐发展的。

以上产生不完全城市化的原因，包括各种观点，对目前针对农民工的制度安排与政策设计是有影响的。目前的制度安排与政策设计的目标还不是为了将农民工吸纳为城市居民，而主要在于改善他们在城市的“暂居状态”。我们认为还是治标不治本，治本之策就是加快城市化，实现完全城市化。