山西省农村劳动力转移的政策建议

山西省农村劳动力转移的政策建议_山西省劳动就业与社会保障研究

四、山西省农村劳动力转移的政策建议

(一)山西省农村劳动力转移的制约因素

改革开放以来，山西省就业于非农行业的农村劳动力数量由1978年的96.9万人增加到2004年的381.2万人，增长近3倍，占农村劳动力的比重由13.9%上升到37.3%。但是，随着农村劳动力的大量增加，农村就业压力并未得到根本缓解，就业矛盾仍很突出。截止2004年底，全省仍有62.7%、640.3万人的农村劳动力滞留于第一产业。另据测算，全省农业劳动力的现实需要量大约为300万人，这就是说，在全省从事第一产业的农村劳动力中约有340万人处于不充分就业状态。如果再加上农村劳动力资源中未从业人员和已转移劳动力中就业不充分的部分，全省至少有近500万农村劳动力处于失业或就业不充分状态。从今后相当长一段时间看，山西仍处于一个劳动年龄人口的增长高峰期。同时，随着农业技术的进步，劳动生产率的提高和耕地面积的减少，农业吸纳劳动力的能力有所下降，农村劳动力的就业压力仍然很大。近年来，全省各地把促进农村劳动力转移，发展劳务经济作为农民增收的关键措施来抓，加强领导，制定措施，增加投资，改善环境，大抓培训，取得了可喜成绩，转移人数逐年增加，农民收入明显提高。但我省农村富余劳动力转移工作在观念、体制、素质及信息等诸多方面不存在着诸多制约因素，应引起我们的高度重视。

1.观念制约

长期以来，人们思想观念上受城乡对立，体制上受城乡分治的影响很深。因此无论是城市政府官员还是城市居民对农民进城就业的认识不深不透，远未从战略高度认清其必然趋势和战略意义。部分政府官员对农民进城存在两种担心:首先是担心“城市病”问题，怕农民进城会带来住房紧张，交通拥挤，社会治安恶化;其次是担心挤占城市职工就业岗位问题。怕农民进城务工经商，会加剧城市劳动力供求矛盾，影响城市职工就业。城市市民对农民进城表现出相当矛盾的心态。一方面是接纳的心态，因为进城农民是很好的廉价劳动力，可以分担城市居民不愿做的活;另一方面是拒绝心态，因进城农民加剧了城市劳动力市场竞争，抢夺了城里人工作和就业的机会;又因为农民工素质低，犯罪率高，让城里人失去了安全感等等。受上述观念的影响和制约，结果就造成了城市对农村的排斥，市民对农民工认同上的歧视和情感上的歧视，表现在行动上是不能公正对待进城农民，对进城农民普遍缺少包容之心和宽广胸怀。另外，农民工自身观念的束缚也制约着转移进程。九十年代以来，习惯于“面朝黄土背朝天”的我省广大农民在市场经济大潮的冲击下，走出大山，走向市场，“风风火火闯九州”，但受传统“小富即安、稍进则满”思想观念的束缚，农民的转移率和转移的稳定率都较低，个别地方甚至出现零转移现象。吕梁山区的兴县是山西国家级贫困县，2002年省统计局扶贫工作队组织了该县杨家坡乡的58位农民到北京广夏建筑安装公司打工，初始月工资500元，半年试用期满后月薪可达800—1000元，个别技术人员甚至可拿到2000元以上，在这么优惠的条件下，外出农民仍然没有经受住家的“诱惑”，不到两年时间便纷纷“归隐山林”。据调查，在全省煤矿井下工人中，本省农民工占不到30%，大量的岗位被外省人占据，就连一些日常的服务业也是外地人“领衔主打”。

2.政策制度制约

一些地方政府往往从城市市民集团利益方面考虑问题，对农民工实行排斥和抑制的政策，鼓励和支持政策少，对农民工进城务工存在着重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益的现象，在实际工作中就缺乏热情引导，影响农民工就业进程。制度方面存在的问题:一是刚性户籍管理制度;二是农村土地制度。现行的刚性户籍管理制度及其衍生的劳动用工制度使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制，成为当前农民工进入城镇社保体系的头号障碍，长期以来，户口就像一杆无形的标尺将人们划分为有权利差别的不同社会群体，而农民则处于最底层。这道城乡居民无法逾越的鸿沟，使得农民工无法享受到和城市居民平等的产权、休息权、教育权、劳动权、社会福利保障权等等。可以说，农民工虽然进了城门，却没有真正地融入城市生活，其身份归属依旧是农民。现行的农村土地制度对农民进城务工也是一种明显的限制，影响其进城积极性。承包的小块土地成为了农民离不开的“根”，在城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下，进城农民不得不“三思而行”。

3.素质制约

山西省农民文化素质和能力水平不高，转移能力弱，进城后就业竞争力低，影响转移及转移后的稳定率。事实证明，农民的综合素质是取得劳动就业的基本条件。综合素质高的农民，容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入，又容易融入社会的各个方面。而素质低的农民就很难“立足”。资料显示:2004年山西农村劳动力中，初中文化程度的占总数的48.4%，高中以上文化程度的仅占7%，即全省农村劳动力的文化水平还介于小学和初中之间，外出就业的劳动力中具有高中以上文化程度的仅占到外出总数的17.9%，每百个劳动力中仅有1.7个农业技术人员，其他非农专业技术人员数量更少。由于素质低，农村劳动力向非农行业转移的机会十分有限，只能在一些工作环境差、劳动报酬低的岗位上从事简单劳动，如采掘业、建筑业及餐饮服务业等。这样不仅限制了农村劳动力的深层次转移，而且降低了转移的稳定率。吕梁山区的临县是全省的劳动力输出大县，由于劳动力素质普遍偏低，2008年输出的8.06万劳动力中，干脏活、累活、险活等“辛苦”工作的就有5.5万人，占输出人数的68%，仅有2.5万人达到初级技术水平，而从事高技术管理的人几乎没有。近年来，发展速度与就业岗位较多的第三产业对劳动力的素质要求更高，全省现有的农村劳动力素质很难适应这一产业的发展要求。

4.信息制约

及时、准确、有效地获取社会经济发展动态信息，农民便可以合理安排自己的行程，能更好地找到自己合适的工作岗位。但由于分散落后的农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，盲目流动将不可避免。从目前我省农民流向和流动的地区分布看，比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动，2004年山西农村从业人员在省内就业的比例高达75.9%，远高于全国平均水平。而跨省市流动寻找就业机会，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助，信息不灵就在所难免了。这种信息障碍，致使农民不清楚各地城市劳动力供求情况，不知道向什么城市流动有效，不知道如何获得城市就业机会，更不知道如何推荐自己。

(二)山西农村富余劳动力转移的经验与启示

1.各地经验

目前山西省农村富余劳动力转移处在一个新的高潮期，全省在农村劳动力转移中涌现出许多先进典型，积累了很有价值的宝贵经验。

吕梁市组织动员农村40万劳务大军出吕梁，在全国范围乃至国际上进入非农产业，把农村“劳务经济”搞得有声有色，使大批农村富余劳动力得以有效转移。他们根据吕梁山大沟深，人多地少，农村劳动力资源丰富的实际情况，通过建立健全领导体系、培训体系、服务体系，使全市农村富余劳动力转移走上政府推动、部门服务、市场运作、产业经营的发展轨道。通过制定农村富余劳动力转移计划，把培训、服务与规划目标紧密结合在一起，使大多数农村富余劳动力能够适应劳务市场对农民工在综合素质、技术能力等方面的要求，促进劳务输出由体力型向技能型转变。既拓展了农民工的就业领域又增加了他们的工资收入。为了加强农村劳动力转移的信息服务工作，他们还对全市农村富余劳动力基本情况调查摸底、登记造册，同时在市、县两级相关部门建立了信息服务网络，收集、筛选、发布各类用工信息，为农村劳动力转移中雇佣双方提供及时准确的信息。

由于吕梁市在转移农村富余劳动力过程中做到了摸清资源家底，根据市场需求明确培训目标，着力提高农村富余劳动力的专业技术与综合思想素质，因此能够知己知彼，实现了供需之间的信息沟通，方便了供需之间的双向选择，达到了双赢的目的。这在一定程度上反映了农村劳动力转移的内在要求。

地处山西省东部山区的长治市在动员组织农村富余劳动力转移上颇有特点，他们的主要做法是:坚持把就地转移与向外输出有机结合，全力推动农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。对内，在实施“百强调产”工程中，抓住能够发挥比较优势的绿色农产品、机电装备、中西制药、高新技术等支柱产业，为农村富余劳动力转移创造就业机会，许多农村劳动力不出乡、不出县就能找到满意的工作。他们还积极扶持大力发展以种养加大户为主体的公司制农业，推进各类农业公司和农民专业合作组织的建立与发展，以此为载体使大量农村劳动力进入农产品加工和流通领域。并依托太行山旅游资源优势大力发展第三产业，吸纳农村富余劳动力。对外，该市各相关部门联手牵线，合力搭桥，想方设法大规模的向大中城市输出农村富余劳动力。不仅增加了外出做工农民的数量，而且保障了外出农民的合法权益。农村劳动力转移进入的行业领域也不断得以扩大，外出做工的区域也由过去在省内及周边城市，逐步向京、津、沪和广州、深圳等经济发达的大中城市扩展。

在坚持内外并举转移农村富余劳动力的同时，他们确立“思想培训变观念，技能培训增本领、法律培训作保障”的指导思想，有效促进了农村富余劳动力的转移。长治市的做法说明根据市场需求，强化技能培训，实行内外并举，全方位多渠道转移农村富余劳动力，使农村富余劳动力转移既符合当地实际又符合客观规律。

从县、乡、村看，农村富余劳动力转移更是八仙过海。从平顺县加强培训使农村富余劳动力能够端上技术碗，吃上手艺饭、临县以市场“量身”针对性的培训人才，到洪洞县、清徐县、闻喜县实施产业兴县，壮大县域经济，让农村富余劳动力就地转移;从五台县农民3万把瓦刀闯天下、天镇县对农村劳动力因人而异分类指导出劳务，到左权县农民工走得出挣到钱、沁源县把农村劳务输出作成大产业;从灵石县搞好服务拓宽农民劳务增收主渠道、平陆县想方设法架起农民进城“金桥梁”，到浑源县对农民工实行培训输出维权一体化服务。不仅典型县(市)农村富余劳动力转移因地制宜，实招迭出，乡(镇)、村一级也积累了许多成功的经验，像临猗县孙吉镇采取内外结合、局部突破的措施千方百计做大农村劳动力转移的“蛋糕”、朔城区小平易乡开展“窗口”专门服务，为农民变职工大开方便之门、襄汾县永固村打饼子打到北京城、盐湖区桥阳村打饼子打出小康村、永济市田村扯面扯遍全中国等等，这些经验说明了农村富余劳动力转移必须面对市场需求，结合当地实际情况才能取得实效。

各地情况表明，山西省富余劳动力转移出现以下趋向:一是各级领导对农村劳动力转移工作组织协调和支持力度不断加强，二是对农村劳动力转移培训由体力型向技能型、单一型向综合型转变的方向不断明确，三是农村劳动力对学习培训的自觉性越来越强，劳动力转移由谋生向致富转变的目标更加清晰，四是农村富余劳动力转移由分散向集中、由自发向有序的转变更加明显，五是农民工中涌现出的小老板、企业家逐年增多。

沿着上述趋向发展的农村富余劳动力转移是农业产业化、农村城镇化的重要基础，表现了山西农村富余劳动力转移正在走向新阶段，出现新特点。反映了市场经济条件下农村富余劳动力转移由量变到质变的内在要求。说明农村富余劳动力转移必须以市场为导向、以科学培训为前提、以解决“三农”问题为动力、以统筹城乡发展为支点、以全社会支持和政策法规为保障，才能尽快形成农村富余劳动力转移输出的新机制。

2.几点启示

(1)转变观念，走出认识误区

目前，社会上对农民进城务工经商还存着种种陈旧观念和错误认识。认为农民进城是抢了城市人的饭碗，农民进城后会增加城市基础设施紧张，会带来社会混乱。一些地方为此对进城农民采取清、赶、堵的办法，甚至通过定期或不定期的收容遣返、市容整顿等方式加以限制。因此，必须通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径，大力宣传加快农村富余劳动力转移对缩小城乡差别，促进农业现代化、农村工业化、加快城市化进程乃至整个国民经济和社会发展的重大意义。过多的农民滞留农村，农民没有其他就业机会，收入下降，造成城市工业品销售困难，从而影响农村市场规模的扩大。只有加快农业人口向非农产业转移，农村人口向城市人口转移，才能提高劳动生产率，增加农民收入，改变农民消费观念与消费模式，为城市工业品开辟广阔市场。同时，要教育农民摒弃传统的“吃饱穿暖，小富即安”观念，引导他们在激烈的市场竞争中宣传和推销自己，以保证和提高农村富余劳动力的转移率和转移后的稳定率。

(2)县域经济发展与农村富余劳动力转移紧密结合，加大财政扶持力度

对山西省农村劳动力转移的观察分析可以看出，各地不同的劳动力转移经验与模式都不同程度地受到当地自然条件、社会经济条件、历史发展基础的影响。尤其是县(市)，由于具有地处城乡结合部的特殊区位，不仅是农村富余劳动力集中分布的地区，而且在经济发展上又具有相对独立的区域特征，便于根据市场情况，充分利用自身资源，实施县域发展整体规划和经济结构调整。因此把县域经济发展与农村劳动力转移结合起来，能够较好地做到县域统筹，内外结合，因地制宜，为农村富余劳动力转移开创更多的就业机会。

目前相当一部分县(市)财政收入不足，这些县(市)也是农村富余劳动力较多的地区，不论是调整产业结构发展县域经济，还是转移农村富余劳动力，都需要一定的资金支持。因此中央、省、市财政对县域经济发展和农村劳动力转移应加大支持力度，以促进产业兴县，加快农村城镇化进程，使县域经济的发展与中心城市经济的辐射带动作用相辅相成，农村富余劳动力能够得到内吸外输，合理转移。

(3)坚持深度和广度并重的培训方针，进一步提高劳动力的综合素质

当前，越来越多的农村富余劳动力渴望得到更多更好的学习培训机会，对学习培训的自觉性不断增强，多数农村劳动力逐步意识到要在市场经济的海洋中一显身手，有所作为，就必须提高自身综合素质。这些劳动力已经不满足一般性的跳出“农门”，而是向更高的发展目标迈进。各级政府和相关部门应抓住有利时机，加强对农村富余劳动力实行深度和广度并重、技术素质和综合素质结合的培训方针，逐步增加现代经济管理、政策法规和有关专业知识的培训内容，在促进农村富余劳动力转移过程中，催生出更多更好的农民企业家，进而促进农业产业化稳步发展，带动更多的农村富余劳动力向非农领域转移，这应是农村劳动力转移培训工作的一个方向。

(4)必须建立健全农村富余劳动力转移工作的考核激励机制

在农村劳动力转移工作中，山西省各级领导和相关部门都实行了一定的考核奖励措施，收到了较好的效果。事实证明进一步推进农村富余劳动力转移必须建立健全相关的激励机制，因此在今后工作中，各级政府和有关部门都应制定适合各类情况比较完善的考核激励制度，对农村富余劳动力转移工作做得好的单位和个人进行奖励，根据各地对农村富余劳动力转移工作的成绩和效果，实行差别奖励和分类补贴政策，无论是中央还是地方各级政府对农村劳动力转移的资金支持都应该体现在劳动力转移工作的实际效果上。

(5)充分发挥农村专业合作组织的作用，促进农村劳动力转移组织创新

长远看，农村劳动力转移需要逐步从政府推动向市场推动转变，这是因为各级政府工作千头万绪，不可能做到无限服务，所以只有作好对这项工作的指导协调，放手让农村专业性合作服务组织运作市场，在实践中探索实现农村富余劳动力转移的有效形式，实现农村劳动力向非农产业和城镇转移的组织创新，才能逐步形成农村富余劳动力转移运转较为灵活的长效机制，实现高起点、大规模推进农村富余劳动力转移的宏伟目标。

(三)山西省农村劳动力转移的政策建议

1.改革户籍管理制度

我国现有的户籍制度是一种“社会屏蔽”制度，应逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工户籍问题，逐步取消农业户口与非农户口管理的区别，逐步取消农民成为市民的门槛。近年来，各地贯彻落实中共中央、国务院及公安部有关户籍制度改革的文件精神，从本地实际出发，不断深化户籍制度改革。户籍改革，必须与其他改革配套进行，就是要将附在户口背后的就业、教育、住房、社会保障等等“衍生物”，从户口簿上去掉，使农民工的社会保障权益与城市居民一道纳入社会保障体系。

(1)城乡分治户籍管理制度对农村富余劳动力转移的影响

农村富余劳动力向城市转移，逐步实现农村人口城市化，既是当今影响农村社会变革的最具生命活力的力量，又是不断缩短城乡差距，实现城乡协调发展的必然选择。但是，现行的城乡分治户籍管理制度所形成的对进城务工农民的制度壁垒，严重制约了农村富余劳动力的自然转移。

制约一:在城乡分治户籍管理制度上衍生的一系列歧视性制度，遏制了农村富余劳动力转移的流程。现行城乡分治的户籍管理体制，为城市政府提供了一个划分责任范围的有效且合法的工具，一方面可以享受向进城务工农民纳税的权利，一方面又可以不向进城务工农民承担义务，限制农民工享受城市福利。在为了发展经济而不得不允许农村劳动力进入城市劳务市场时，往往以户籍管理制度为工具拒绝农村劳动力的城市化。一是就业制度歧视。主要包括进城务工农民在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，为城乡劳动者设置不同的就业门槛。如为农村劳动力进入城市就业实行的总量限制，职业、工种限制，强制性收取管理费、用工调节费，而为握有城市户籍的劳动者予以就业优惠，给下岗失业人员发放再就业优惠证等。二是教育培训歧视。主要表现在对进城务工农民子女提供义务教育和对进城务工农民提供职业技能培训方面实行城乡有别的做法。虽然，有不少城市出台了对流动人口适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法，但是，在现有的制度中，由于入学手续的繁琐、收费的歧视，以及其他各种附加的条件，想进城务工农民子女与城市孩子享受同等义务教育条件还是一个梦。对进城务工农民的职业培训，同样存在着许多问题，如缺乏相应的培训部门、城乡劳动者参与培训的机会不平等、政府在职业培训方面重视不够，投入不足等问题。三是社会保障歧视。当前，城市职工一般都能享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，但对进城务工农民而言，则基本享受不到任何保障待遇，这种保障差别的不平等是农村富余劳动力转移呈现“候鸟型”转移特征的重要原因。

制约二:在城乡分治户籍管理制度上衍生的一些寄生在进城务工农民身上的利益群体，增加了农村富余劳动力转移的成本。在农民进城务工的过程中，城市政府为加强对进城务工农民的“有序”管理，养了一大批管理人员。进城务工农民因没有“城市身份”，在城市暂住过程中，除了要承受就业、婚嫁、教育、社会保障等方面的歧视之外，还要交名目繁多的暂住费、暂住人口管理费等等不合理收费。不仅大大增加了进城务工农民的成本，造成心理上的不平衡，而且交了不应交的各种费后，仍享受不到市民待遇，也容易引发社会问题。

制约三:在城乡分治户籍管理制度上城市政府对进城务工农民的保护乏力，影响了农村富余劳动力转移的积极性。由于进城务工农民是“外来者”，不属市民，城市政府未将其纳入市民管理，其利益自然难以得到应有重视和足够保护。虽然各级城市政府都设立了以保护外来工为主的劳动监察机构，但由于重视不够等原因，对进城务工农民利益的保护，当然就捉襟见肘。这是进城务工农民利益屡屡被侵害，屡屡得不到正义的伸张的关键所在。仅以欠薪为例，因为进城务工农民与本地企业主不在同一个层次上，出现劳资纠纷时，天平往往会偏向本地企业主，就是当外地企业主与进城务工农民出现劳资纠纷时，也会以保护招商引资为由，以牺牲进城务工农民的利益来换取所谓的“经济环境”。即使诉诸法律，也会因劳动监察机构的措施乏力和劳动仲裁的程序繁琐，以及仲裁后能否执行的不可知，让进城务工农民无可奈何。

由此可以看出，这种城乡分治的户籍管理制度，使进城务工农民在城市的生存竞争中被人为地置于弱势地位，既妨碍了劳动力市场的健康发展，也降低了人力资源配置的效率，对整个社会的发展和稳定是极为不利的。所以，户籍管理制度改革势在必行，首先，必须取消附加在户口上的各种利益和特权，改造其性质和功能，使户口真正成为一种便于国家人口管理的登记制度。其次，实行城乡一体的户籍管理制度，按居住地登记户口的原则，彻底打破城乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁移，建立城乡一体化的户籍管理制度，从根本上取消城乡分治的户籍管理制度。再次，加大配套改革力度，建立完善配套措施，从文化根源和制度体制根源上彻底铲除城乡分治户籍管理制度的遗害，构建一个平等、自由、和谐的社会。

(2)改革户籍管理制度的思路

户籍制度的改革在步骤上应采取先城后乡的办法。改革户籍制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出;不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。

城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居的费用，特别是居住的费用很高，举家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。这样也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。

建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地，均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”(承包权出售)后“入户”(申领城市户口)，还是后卖地先入住(进城打工暂住)，均由农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。

农民进城申领了当地户口，(不包含尚未注销农村户口，只领有城市暂住证的流动人口)城市社保的相关规定即自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上即可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未到达退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，直追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。

2.建立城乡统一的劳动力市场

(1)基本思路与目标模式

第一步，由全省各级劳动部门抽调专门力量，认真开展今后一个时期城乡劳动力资源的调查预测，并对各大产业的发展概况以及今后一个时期劳动力的需求作出科学预测，在澄清劳动力供需底子的基础上，建立起劳动力供需的动态模型，为培育全省统一劳动力市场提供现实依据。

第二步，对全省现有各级各类劳动力市场及其服务机构(包括职业介绍中心、乡镇劳动服务站)进行电脑联网，以畅通劳动力供需信息的传输渠道，并切实做到全省信息资源共享。同时，顺应加快城镇化的需要，为促进小城镇服务业的发展，重点扶持县乡两级劳动力市场服务网络建设，使之尽快成为全省城乡统一劳动力市场的有形载体和可靠基础。

第三步，切实深化户籍管理、社会保障和农用土地制度改革，建立就业地入户登记、农用土地合理流转和无差别的福利保障等项制度，从而消除妨碍全省城乡劳动力流动、转移的种种制度性壁垒，为尽快建立全省统一、城乡一体的劳动力连锁市场提供良好的制度环境。

第四步，在进一步畅通信息渠道，降低信息搜寻处置成本，优化劳动力供求信息传输手段的前提下，逐步延伸现有劳动力市场的覆盖半径，从而使全省各地彼此分割的各级各类“小市场”，通过现代信息传输手段，不留死角地全面实现联网运作。

(2)促进城乡统一市场发育的对策

为拆除有碍劳动力特别是农业剩余劳动力流动转移的樊篱，冲破不利于城乡统一劳动力市场形成和发育的制度性壁垒，促进全省劳动力资源的有效配置，笔者认为，必须采取如下对策和措施:

第一，尽快建立起有权威的和全省统一劳动力供需信息搜寻与组织系统及其管理制度。据问卷调查，目前，影响全省城乡失业人员和下岗职工实现就业再就业愿望的因素很多，除个人主观原因(包括就业观念、文化技术素质等)外，户籍与地域限制、择业自由、用人单位进人限制等制度因素仍构成主要障碍。并且尤其值得重视的一个非常直接的原因是劳动力供需信息不完全。在市场导向就业机制下，劳动力供需信息机制运作的状况如何，对劳动者尤其是农村劳动者的就业和转移产生着十分重要的影响。因此，适应市场取向就业制度改革的需要，为发挥城乡统一市场对社会劳动力资源配置的基础性作用，必须切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全省城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村富余劳动力有序转移提供优良的信息服务。此外，必须把着力点放在建立全省城乡统一的供需信息交流系统与制度上，从而依靠信息机制的传导功能来模糊各“小市场”的边际，延伸市场覆盖半径，以冲破劳动力市场行政分割与城乡分离的种种制度性樊篱。

第二，矫正政府行为和劳动政策的目标取向，发挥全省各级政府劳动部门在催化市场导向就业机制，以及构建城乡统一劳动力市场中的积极作用。在真正的市场经济中，整个社会经济包括劳动经济的运行是以市场为基础的。国家宏观调控包括社会失业率的调控，都要在市场有序运作的基础上进行。城乡统一劳动力市场目标模式——“连锁超市”模式，要求冲破户籍管理的城乡分割。为此，不仅要改变政府是用人主体这一“角色错位”状况，而且要创新户籍管理与社会保障等项制度，使城乡劳动者能平等地参与就业竞争和职业选择。这就要求必须矫正过去扭曲了的政府行为和劳动政策的目标取向，迅速改变劳动就业城乡分治的格局。今后政府劳动部门的职责不是管理哪些单位或哪些劳动者，而是要通过户籍和保障等一系列制度创新，提供使城乡统一劳动力市场能够有序运作的制度框架，并把主要精力用到综合运用法制、经济和信息的手段，从宏观上调控社会失业率和规范市场行为上来。

第三，在健全市场服务机构、搞好相关制度创新基础上，冲破城乡分割的制度性樊篱，统筹兼顾城乡就业。今后一个时期全省城乡的就业矛盾十分严峻，公开失业尤其是农业剩余劳动力转移的压力越来越突出，运用统一市场促进全省就业矛盾的缓解已迫在眉睫。适应这一形势，在全省加快城镇化的进程中，必须把健全市场服务机构、开展相关制度创新，作为完善“统一市场”机制的着力点，因势利导，促进全省城乡劳动力“连锁超市”的尽快形成。为此，一是要抓好市场服务机构建设，大力发展各级各类职业介绍和人才交流中心，并着力健全全省统一的信息工作程序、制度及传输、交流系统，使之迅速形成部门分工协作、城乡纵横相联的劳动力供需信息网络。二是要注重市场法制建设，通过立法确立城乡统一劳动力市场的地位和作用，通过执法规范劳动力市场运作秩序。三是要大力进行户籍管理、社会保障和职业培训等项制度创新，通过消除劳动力流动尤其是农村劳动力流动的制度性壁垒，提高城乡劳动者的文化技术素质和就业竞争能力，从而为尽快实现农村劳动力市场与城镇劳动力市场合龙并轨，消除农村劳动力进入城市就业的行政性障碍，扭转劳动就业城乡分治的传统格局，创造良好的社会环境和外部条件。

3.完善农村社会保障体系

尽管我们对农村低保制度运行时间不长，目前我们基本做到了“应保必保”、“应保尽保”，对部分特殊贫困群体的基本生活起到了重要保证作用，各级财政部门和民政部门为实施这一制度倾注了很大的精力，在制度建设、收入调查、保障对象的确定等环节做了大量工作，对稳定农村社会环境，维护群众的根本利益发挥了重要作用。但是，由于制度建立时间不长，在执行中还存在一些亟待解决的矛盾和问题。

一是社会救助方面:低保户“进来容易出去难”问题。一些有劳动能力的低保户产生了“等、靠、要”的依赖思想，进来了就不想出去，容易产生“养懒汉”现象。加上审批过程中对低保户家庭经常性收入核准难，部分农民群众存在隐性收入，收入核查难，导致部分低保户家庭实际收入虽然高于低保标准，但仍然被列入低保对象。二是合作医疗方面:部分基层干部缺乏积极性，有畏难情绪，有的认为要办的大事急事很多，没有时间、精力解决社会保障问题;有的认为将适当的收费和减轻农民负担简单地对立起来，认为去向农民收取费用不合时宜。少部分农民对合作医疗制度信心不足，认为合作医疗统筹力度太小，解决不了看病的大问题，参与的积极性不高;有的只注重温饱，健康投入意识差;还有相当比例的农民存在投机心理，认为自己身体好，参加合作医疗的钱互助给他人，自己吃亏了，不愿参加等，这些问题都直接影响了合作医疗的参加率。

建立农村社保的思路及对策，要以保障各类贫困人口基本生活为准则，从实际出发，完善现有贫困群众最低生活保障制度，加强资金监督管理，逐步提高保障水平和扩大覆盖面，维护社会稳定，促进乡村政治、经济社会协调发展。

一是要加强宣传引导和政策教育。采取多种灵活有效的方式，加大对农村社会保障体系建设重要性、紧迫性的宣传力度，加强农民保障意识教育，增强农民的自我保障意识，提高农民参与的自觉性，特别是在普及合作医疗方面，加快推行普及受益面，营造全社会都来关心支持的良好氛围。

二是认真妥善解决好被征地农民基本生活保障问题。对在城市规划区外被征地农民，应本着因地制宜，因人制宜，实事求是，量力而行的原则，按照新人新办法，老人老办法，妥善解决其最低保障问题，可引导其参加农村社会养老保险等。对生活困难且无劳动能力的被征地农民，应纳入农村最低生活保障范围。

三是不断完善最低生活保障动态管理机制。建立健全农村社会保障制度，尤其是建立健全农村最低生活保障生活制度，是保证农民基本生活，保护农民利益的重要措施。建立健全低收入贫困户档案，凡符合最低生活保障条件的，都要及时建档立卡，及时给予救助。对家庭人均收入高于最低生活保障标准的救助对象，完善低保家庭收入核查机制。要及时给予清理。对新列入低保户家庭必须实行公示，对无法确定其真实情况的，重点通过民意的方法由村干部推荐和邻居、村民代表议事会议讨论决定，以免存在“养懒汉”现象的发生。我们虽现在建立了农村居民最低生活保障制度，但仍不足以解决因重大疾病、重大自然灾害、子女上学给农民带来的生活困难，有时甚至是杯水车薪。为了使特殊困难的农民家庭得到更多的社会救助，有必要在农村低保的基础上，针对重大疾病建立医疗救助制度，针对子女上学资金困难建立教育救助制度，因自然灾害和其他原因使家庭陷入困难建立定向扶贫制度，使广大贫困农户在遇到特殊困难的情况下通过社会救助，摆脱贫困，获得新生，在确保温饱的前提下，走向小康。

四是创新工作思路。在具体操作中，应坚持定期定量救助和临时救助相结合的办法，根据困难群众的实际情况，实行分类管理、分类救助，尽是实现“应保必保”、“应保尽保”。在帮扶指导思想上，以帮助困难群众找路子、上项目、促发展，从根本上解决群众的实际困难为主。推行结对帮扶制度，帮助特困户制定脱贫计划，为他们提供致富信息，传授科技知识，使其尽快脱贫。

五是创新工作措施。对临时性困难家庭，开辟“绿色通道”，采取先垫付救济款，后审批拨付的救急措施。社会救助逐步从单一的低保救助，逐步扩展为分类救助、临时救助、医疗救助、教育救助、法律援助和公益救助相配套的立体救助体系。

4.提高政府服务质量，改善政策环境

(1)调整政策，优化制度环境

建立能够超越部门利益的机构，专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题。要健全和完善现行的劳动法律法规，把其作为处理劳务纠纷、维护权益的依据。同时，要加强农村劳动力市场秩序治理，加大劳动执法检查力度。加快户籍制度改革，对户籍制度进行全方位、大力度改革，彻底改革刚性的户籍制度。通过彻底改革户籍制度，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，代之以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口有序流动机制，逐渐取消农民进城落户的限制，从而变更农民工身份，理所当然将其纳入城市社会保障系统。就土地制度改革来说，根本途径是建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度。为此，必须相应调整农村土地承包经济制度，至少延长30年甚至长期不变，应当允许农民对其所承包土地的使用权可以转包、出租、继承或有偿转让，或者作为资本入股，取得其应有的股权与红利收入。

(2)加强教育培训，提高农民的素质

要进一步加强农村基础教育，基础教育是提高农村劳动力素质的主要渠道。要建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高农村教师待遇，更新教育思想，转变教育观念，加快应试教育向素质教育的转变，促进农村劳动力素质的提高，以多种形式，继续加强农村基础教育。以多种形式、机制发展职业技术教育和成人教育，是开发农村人力资源的重要举措。职业技术教育要根据我国经济发展的需要，结合本地特点和情况，设置专业和课程，确定具体办学模式和途径，做到理论联系实际，达到提高知识、技能和创造力的目的。如五台县这两年出来当建筑工人的就比较多，五台县政府就完全可以请相关的专家、技术人员对该县的农民进行专门培训，形成强势。要建立和发展农村成人教育体系，举办各种形式的专业技术、技能、知识培训班，按照“实际、实用、实效”的原则，开展技术培训，将免费培训和有偿培训结合起来。尽快在全省组织实施农民工和农民科技“双五百万”培训工程，对拟向非农产业和城镇转移的500万个农村劳动力进行转移就业前的引导性培训和职业技能培训，对农村已从事第一产业和其他产业的500万个劳动力开展科技和职业技能岗位培训，全面提高我省农村劳动力的素质。

5.加速城镇化，促进农村劳动力转移

城镇化是否顺利发展，是影响农村劳动力转移的重要因素之一。伴随着社会经济的发展，城镇化的合理进程将能有效地吸纳农村的富余劳动力;而滞后的城镇化进程则势必也会造成大量的富余劳动力滞留在农村，从而制约社会经济的快速发展。山西省政府明确提出，到2015年山西省城镇化率达到55%左右。“十二五”时期，城镇化率每年要提高1.8个百分点，五年力争有300多万农村人口进入城镇。山西省统计局数据显示，2009年山西省城镇化率为46%，2010年城镇化率预计为47%，同比增加一个百分点。每提高一个百分点意味着有30多万农村人口要进入城市，相当于一个中等城市人口规模。

农村劳动力转移与城镇化协调发展的思路:

(1)加强城镇基础设施建设和大量发展第三产业，有效吸纳农村劳动力

一是加强城镇基础设施建设。城镇吸纳农村劳动力的容量大小与其基础设施状况有着密切的关系，特别是大规模的城镇基础建设和交通发展战略为农村劳动力提供了广阔的就业空间，虽然类似的很多工作只是短期的，但对游离于城市的农民工来说，无疑也为他们今后在城镇的立足提供了难得的机会。因此，通过积极的拓宽筹资渠道和投资模式加强城镇公共基础设施的建设，有助于提高城镇化水平，增强中心城镇的承载力、吸引力和辐射力，从而也将更利于农村劳动力向城镇转移。

二是大量发展第三产业。城镇化的发展也要在资金、技术、用工制度、土地使用审批和税收方面给新近发展起来的第三产业提供优惠政策和变量条件，为第三产业的生存和发展创造良好的外部环境。就目前的情况来看，第三产业的发展，要进一步拓展新兴行业，如信息产业、各类技术服务业以及目前正处于起步阶段的家政服务业等。实践证明，家政服务业已经和正在成为具有巨大潜力的领域。

(3)建立合理的农村土地流转机制

完善现行农村土地制度，推进农村土地合理流转。土地不仅是重要的生产要素，还是农民的生存保障，对于迁出农民来说，放弃土地就意味着放弃财富。为了让农民无后顾之忧地向城镇和非农产业转移，应尽快建立合理的农村土地的流转机制，促进农村土地市场的发育，以割断人口城镇化的“脐带”。在长期稳定农村土地承包关系的前提下，要尽快以法律形式赋予长期而有保障的土地使用权，允许和鼓励外出农民依法转让、转租、入股、抵押土地承包权，并获得相应的适度收益。

(4)科学调整城镇化发展战略，形成结构合理的城镇体系

城镇化不仅是农村人口不断向城市集聚的过程，也是城镇结构不断完善的过程。我们要针对当前城镇化发展中遇到的矛盾和突出问题，科学调整城镇化发展战略，建立和完善结构合理、等级分明、大中小城市和小城镇协调发展的高效城镇化体系，进一步扩大城镇化发展对农村劳动力的吸纳能力。

(5)推进城镇化与建设新农村的有机统一

以城镇带动农村，推进城乡一体化进程。城市化是现代化的标志，是经济社会发展的大趋势。强调建设新农村，并不是要忽视城镇化，放慢城镇化，更不是否定城镇化，而是为了更好、更健康、更扎实地推进城镇化，使数以万计的农村人口也能过上富裕、文明的生活。

山西城镇化是城市扩容和提质的过程。目前，山西已制定“一核一圈三群”的城镇体系框架，用以消纳城镇人口增量。“一核”是山西省城镇体系的组织核心，经济转型发展的增长极核。2015年太原都市区城镇人口达到400万人。“一圈”即太原都市圈，是山西省域经济与社会事业最为发达的核心区域和最为重要的城镇密集地区。2015年，城镇人口达到830万人。“三群”，晋北中部城镇群2015年城镇人口将达到240万人;晋南中部城镇群2015年城镇人口将达到380万人。晋东南中部城镇群2015年城镇人口将达到250万人。与此同时，“大县城”战略和百镇建设工程，是山西城镇化发展的重要环节。山西省“十二五“规划纲要提出，“到2015年，10万人以上人口规模县城达到20个，5万～10万人规模的县城达到40个。同时，选择100个基础条件好、发展潜力大的建制镇，作为城乡统筹的突破口，支持其快速发展。