山西省社会保障体系建设研究

山西省社会保障体系建设研究_山西省劳动就业与社会保障研究

三、山西省社会保障体系建设研究

山西经济社会发展正站在新的历史起点上，未来的一个时期，是山西转型跨越的机遇期，改革开放的攻坚期，更是全面建设小康社会的关键期。作为国家级综改试验区，山西要率先走出资源型地区转型跨越发展新路，为山西发展赢得主动、赢得优势、赢得未来;同时，关注民生，改善民生，是山西省必须面对一大课题，也是落实科学发展观的必然选择，是我们实现转型跨越、再造一个新山西宏伟目标，让全省人民过上更加美好幸福新生活的内在要求。

近年来，山西省在城乡社会保障体系建设方面均取得了很大成绩，社会保障覆盖面不断扩大，社会保障体系逐步健全。但是，一方面社会保障制度本身仍然存在一系列问题，需要尽快解决;同时，随着经济社会发展，社会保障制度面临人口老龄化、城镇化、就业形式多样化等多方面的压力，因此，继续完善社会保障体系，加强社会保障制度建设，仍然是我们面临的重要任务。山西省要紧紧抓住山西转型跨越发展的战略机遇，全力推进社会保障制度建设。

(一)山西省社会保障制度建设历程

20世纪50年代初，我国颁布了《劳动保障条例》，实施了职工养老、医疗、工伤等制度，逐步建立了与高度集中的计划经济相适应的社会保障制度。从50年代初到1978年以前，被称为社会保障的传统体制阶段。我国的社会保障改革与转型开始于20世纪80年代初期，大致经历了两个阶段:第一阶段从1978年11届三中全会开始到1992年党的14大，这一时期的特点是作为国企改革的配套措施，在一些项目上进行探索，但仍然局限在对计划经济条件下的保障制度进行修改完善。从80年代中期至90年代中期，是我国逐步建立起社会保障的社会统筹阶段。第二阶段是90年代中期以来建立了“社会统筹和个人账户相结合”的社会保障制度。随着社会主义市场经济体制的确立，社会保障制度更加走向完善。目前，我国的社会保障制度框架基本形成。在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保险制度基本建立，最低生活保障制度全面实施;在农村，最低生活保障制度正在全面推开，养老保险制度正在积极探索，新型合作医疗改革试点正在加快推进。社会保险覆盖范围逐步扩大，筹资渠道逐步拓宽，基金支撑能力逐步增强，享受社会保障待遇的人数迅速增加。

山西省社会保障体系的完善和制度建设，也经历了大体相似的过程。20世纪90年代，是社会保障体系改革和建设的重要时期;“十五”时期，是社会保障体系逐步完善的时期。

1.20世纪90年代山西省社会保障体系的建设成果

“九五”期间，山西省社会保障制度改革取得重要进展，以养老保险、失业保险、医疗保险及城市居民最低生活保障制度为主要内容的社保体系初步建立:

(1)养老保险。全省已初步建立起了适用于城镇各类企业及劳动者的养老保险体系。享受养老保险的离退休人员，由1978年的5.8万人，增加到2000年的99.78万人。离退休费用支出由1978年的0.29亿元增加到2000年的69.53亿元，年均增长28%;人均年离退休费用由1978年500.4元，增加到2000年的6968元，增长近13倍。

全省养老保险体系建设呈现四个特征:一是广覆盖，包括了城镇各类企业及其劳动者，使劳动者老有所养的权益得到保障;二是逐步实行省级统筹，实现企业保险向社会保险的转变;三是全省城镇企业职工统一基本养老保险制度，统一企业缴费基数，以地市为单位统一企业缴费比例，并逐步向全省统一比例过渡;统一劳动者个人缴纳养老保险费比例，统一劳动者个人账户的规模，建立了基本养老保险个人账户，统一基本养老金的计发办法。四是实行职工个人缴纳养老保险费制度，减轻国家和企业负担，增强了职工的自我保障意识和参与意识。

(2)失业保险。我省从1986年起建立了城镇职工失业保险制度，失业保险基金实行县(市)级统筹，省、地(市)两级调剂。《山西省城镇企业职工失业保险暂行条例》于1995年10月1日起施行，将失业保险的范围扩大到城镇所有企业和与其形成劳动关系的职工。截止2000年底，全省参加失业保险的职工255.6万人，累计为44.6万人发放了11000万元失业救济金。根据国务院颁布的《失业保险条例》，1999年将失业保险费的征缴范围扩大到城镇企事业单位及其职工，并规定城镇企事业单位失业人员依照条例规定享受保险待遇。

(3)医疗保险。八十年代后期，我省各地、市、县及部分企业先后开展了医疗保险制度的改革。从1994年起，在全省实行了“大病统筹、小病分流”的医疗保险改革模式。1999年出台了《山西省人民政府贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险的决定〉的实施意见》，确定我省建立城镇职工基本医疗保险制度的原则:一是基本医疗保险水平要与我省生产力发展水平相适应;二是城镇所有单位都要参加基本医疗保险;三是实行属地管理，基本医疗保险费用由用人单位和职工双方共同负担;四是基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，全省各地市分别制订实施方案。2007年初，为参保人员推行跨统筹地区就医协助制度，省劳动和社会保障厅和省卫生厅决定，在全省范围内建立基本医疗保险参保人员跨统筹地区就医协助制度。

(4)城市居民最低生活保障制度。1996年以来，城市居民最低生活保障制度开始建立并逐步实施。至2000年底，全省所有地级市，119个县(市、区)政府所在镇全部建立并实施了城市居民最低生活保障制度，保障对象2.8万余人，累计发放保障金3669万元。

2.“十五”期间社会保障制度的进一步完善

“十五”期间，山西省社会保障建设取得了显著成就，各项社会保障制度更加规范，社会保障体系进一步完善。

到2005年末，全省城镇参加基本养老保险人数达到463.49万人，其中企业职工285万人，基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到325万人、288.5万人、151.4万人、95万人，农村社会养老保险参保人数达到150万人。基金征缴不断加强，社会保险基金收入总规模达到120亿元;养老保险社会化管理服务工作取得突破，退休人员社会化管理率达到86%。基本医疗保险制度在全省范围内基本建立，制度运行平稳，基金收支平衡，参保人员的基本医疗需求得到了保障。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨取得重大进展。多层次的养老、医疗保险等社会保险制度初步建立。

3.“十一五”期间山西社会保障的发展

“十一五”期间，特别是近三年来，山西省的社会保障制度建设实现了由职工向居民、由城镇向农村覆盖的重大突破，覆盖面迅速扩大，社会保险参保人数由"十五"末的几百万人扩大到现在超过3000万人，广大人民群众切实分享了改革发展的成果。统筹城乡覆盖全民的社会保险制度体系框架基本建立。

在基本养老保险制度方面，建立了城镇企业职工基本养老保险制度和新型农村社会养老保险制度，即将实施城镇居民社会养老保险制度。在基本医疗保险制度方面，建立了城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险两项制度和新型农村合作医疗制度。同时，建立了失业、工伤、生育保险制度。

在不断扩大社保覆盖面的同时，山西省各项社会保险待遇水平稳步提高。企业退休人员基本养老金连续七年提高待遇标准，平均每年增幅为12%，达到月人均1676元，居全国第9位。医疗保险待遇大幅度增长，城镇职工、居民医保最高支付限额分别达到23万元和10万元以上，报销比例分别达到83%和72%。失业保障金与当地最低工资标准实现联动机制，四类地区分别达到700元、640元、580元、520元，在全国排前10位。工伤保险待遇实现七连调，一次性工亡补助金达到全国城镇居民人均可支配收入的20倍左右。参加生育保险的女职工在政策范围内的生育费用实现个人“零负担”。

目前，山西省基本形成了覆盖城乡的省、市、县、乡镇、社区五级社保经办服务网络，大力推进以社保"一卡通"工程为重点的信息化建设，开通了12333社保咨询服务电话和社保卡便民服务网站，建成医疗保险异地结算平台，发放社保卡180万张，社会保险管理服务水平明显提高。

(二)山西省社会保障体系建设中存在的问题

山西省社会保障体系建设与经济发达地区尤其社会保障程度较高的地区相比，存在较大距离，从保障资金投入到保障覆盖面，从社会保障城乡一体化方面到社会化管理方面，差距都较大。随着市场经济体制的确立，社会保障制度面临人口老龄化、城镇化、就业形式多样化等多方面的压力。从我省情况看，社会保障体系还不能适应经济社会快速发展的需要，与全面建设小康社会的要求还存在着较大的差距。

1.基金筹集使用与个人账户空账规模持续增加问题

首先是基金筹集使用中存在的问题。欠征、漏缴养老保险费现象十分严重。据调查，我省养老保险费前清后欠现象时有发生，欠费户数仍不断增加。企业间普遍存在养老保险费缴费工资基数不实的问题，存在漏缴的现象。部分养老保险经办机构挤占挪用养老保险基金的情况时有发生。

其次是个人账户空账问题。退休人员以较快的速度递增，使得养老保险基金当期收支存在缺口。1997年企业职工基本养老保险由现收现付向基金积累的养老保险制度过渡，形成了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度:对于新制度实施后参加工作的职工，养老金由两部分构成，一部分是基础养老金，沿用现收现付模式，缴费率不等;另一部分是个人账户养老金，筹资按照职工本人工资的11%，基金长期积累，退休后每月按总积累额的1/ 120计发;新制度实施前参加工作的在职职工，除了基础养老金和个人账户养老金以外，另按工龄系数计算，追加过渡性养老金，这部分退休金和过渡性养老金，以及个人账户被透支部分的名义增值额和发放过程中因种种原因而增发的部分，便构成了由体制转轨而派生的养老金隐性债务，导致空账现象严重。

2.企业与机关事业单位退休人员养老金水平差距日益拉大

由于设计制度不统一，后者比前者高出近一倍。企业和机关事业单位退休人员养老金差距大是历史形成的，原因是多方面的:一是人员构成不同，在职时工资水平差别大，而养老金计发原则上是以在职时的工资水平为参照的。二是养老金的计发办法和调整机制不同。三是企业的经济效益和工资水平不同。养老金差距日益拉大的结果，导致企业退休人员与机关事业单位退休人员生活差距的巨大差别，尤其是企业退休人员养老金水平较低的情况下，基本生活存在一定的困难。

3.部分城镇居民医疗保障缺乏制度安排

现在对城镇的职工，包括退休人员来讲，有职工医疗保险。对于农民来讲，有新型农村合作医疗。目前没有制度安排的就是城镇的非从业居民，如以下三类人的医疗保障问题:一类是学生和少年儿童;第二类是没有工作过、没有收入的老年人;第三类是处于劳动年龄阶段但丧失劳动能力，比如说重度残疾人等等这样一些群体。此外还有城镇个体劳动者和灵活就业人员。要在制度上实现了医疗保障的全覆盖，真正能够惠及每一个国民，还需要一段时间。

4.工伤保险制度建设存在差距

历史上长期积累遗留下来的国有企业老工伤问题、农民工工伤问题日益突出，迫切要求加快工伤保险制度建设，尽快扩大覆盖范围。尤其山西省作为能源大省，煤炭行业就业人员占全省就业人口比重最大，劳动者安全生产条件和要求更高，工伤问题更加突出。

2007年10月11日，山西省事业单位、民间非营利组织工伤保险全面启动实施，这标志着我省覆盖各类人员的统一工伤保险制度全面建立，凡是有工作单位的人员均可享受工伤保险。所有事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等完全按照国务院《工伤保险条例》和《山西省实施〈工伤保险条例〉试行办法》的有关规定执行，以保障事业单位、民间非营利组织的工作人员依法享受工伤保险待遇。但是，对山西省来讲，更大的问题在于工伤保险制度的执行。

5.被征地农民的社会保障问题突出

被征地农民是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。随着山西省城镇化步伐的加大，被征地农民的征地补偿问题、基本生活问题、就业培训问题，以及其他社会保障问题，日益凸显出来。据山西省农调队《对山西省失地农民现状的调查》报告显示，失地农民反映最强烈的主要问题有:

一是补偿安置费偏低、不到位或到不了失地农户手中。征地的补偿收入是农民的“养老钱”、“保命钱”。一些地方想方设法截留农民的土地征用费，给失地给农民带来巨大损失。这些年，虽然土地的安置补偿费已提高到土地被征用前3年亩均年产值的13倍，但仍处于较低水平。补偿费不到位现象时有发生。

二是缺乏透明度，补偿安置费分配管理混乱。一些地方征地时没有真正认真向农民征求意见。征地的补偿安置费分配混乱，村级留用管理不规范。由于没有分配到农户的具体细则，造成各村对征地补偿安置费的分配标准和数量不一、分配比例和分配对象不一。同时，许多村级集体留用的土地补偿款在具体的使用上不规范，不公开，缺乏严格的监督管理机度，具体使用时更欠透明。

6.农村社会保障制度建设严重滞后

农民缺乏有效的社会安全网，难以应对自然灾害、市场风险和养老等问题。

首先是农村养老保险存在着制度建设不健全、政策不配套、政府投入少、管理手段落后等问题，严重影响了广大农民的生活保障和生活质量，成为制约整个国民经济和社会发展的瓶颈。据有关资料，我省有94.1%的农村老年人没有养老保障。由于计划生育政策的实施和农村青壮年劳动力向城镇流动，农村人口老龄化速度加快，农村老年人享有退休金的仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%，造成94.1%的农村老年人没有养老保障。

其次，新型农村合作医疗制度试点实施过程中遇到一系列问题。除了农民对新型农村合作医疗制度认识不足，不少人持怀疑态度外，还存在以下问题:

一是管理人员短缺。缺乏一支专业、稳定的队伍作保障;

二是管理手段比较落后。目前，全省没有统一的管理软件，审核、登记、报免全部是手工操作，不仅增加了人力投入，加大了工作量，而且效率低，易导致误差的发生;

三是合作医疗日常工作经费不足。缺乏一种长效机制，按照参合农民总量科学核定经费补助标准，以确保推行新型农村合作医疗制度的连续性;

四是新型农村合作医疗制度基金规模过小受益面低。由于基金规模过小，存在着受益面低，报销比例低，农民参保积极性低，以及一些地方以行政手段强制推行的问题。此外，还存在大病小报给合作医疗带来的负面影响;

五是合作医疗的监管有待加强。新型农村合作医疗资金积累基金数额大，周期长，各级政府要切实加强基金的管理和监督，严肃财经纪律，严格基金运作，建立健全各项财务会计制度，保证基金安全无风险并规范运营增值。

(三)山西省社会保障体系建设的对策

1.构建山西社会保障体系的原则

社会保障制度建设是一项长期艰巨的任务，不可能一蹴而就，在短时间内达到很高的水平。社会保障体系的建设，既要考虑到当前的需要与可能，循序渐进，又要考虑到最终与城乡接轨，形成城乡统一的现代社会保障制度。

一是保障居民最低基本生活水平的原则。最低生活保障制度，各级人民政府对生活水平低于居民最低生活保障标准的居民提供必要的货币和实物帮助的社会救济制度。由于我省经济发展水平较低，社会保障制度应当坚持保障居民最低基本生活的原则。目前，我国已经建立了城市居民最低生活保障制度，遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针开展工作。根据《山西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，我省所有的农业县(市、区)都要建立农村居民最低生活保障制度。

二是社会保障与家庭保障相结合的原则。在经济现代化的过程中，伴随着城市化、市场化、现代化的进程，效率优势明显的社会保障取代个人和家庭保障成为历史的必然。但是，家庭保障在中国社会仍然有其不可比拟的优势。尤其是在农村，我国农村传统的生活方式和当前主要以家庭为基本生产单位和经营单位的生产经营方式，使家庭有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。家庭保障的功能除了体现在经济和服务保障方面外，还更多地体现在亲情的慰藉和精神的满足上。因此，社会保障需要家庭保障的补充和配合。

三是保障标准和经济发展水平相结合的原则。我省各地经济总体发展水平低，同时地区之间经济发展不平衡，只能是低水平起步，而且要因地制宜，避免重蹈城镇职工在公费医疗、退休金、住房等保障项目上实行的高福利、高补贴的覆辙。保障标准和经济发展水平相结合的原则，不搞大跃进，不搞一刀切。

四是城乡社会保障逐步一体化的原则。我省社会保障制度也呈现出典型的城乡分割的二元结构特征。从长远看，我国农村社会保障体系建设最终要与城市的社会保障体系接轨，形成城乡一体化的社会保障体系。因此，必须在统一立法、统一设计的前提下因地制宜，逐步建立和完善符合各地经济发展水平的社会保障制度，为将来实现城乡社会保障体系衔接创造条件。

2.山西省社会保障体系建设的措施

(1)不断完善社会救助体系

扩大最低生活保障制度的重点是在农村，有些经济发达地区已经在农村建立最低生活保障制度，经济条件比较差的地区，中央和上级政府财政可以转移支付一些，帮助建立符合当地实际情况的最低生活保障。以建立农村最低生活保障的为重点，逐步完善医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助制度，为贫困人口提供最基本的生活保障，成为防范社会风险的一道坚实的防线。

(2)进一步完善各项社会保险制度

根据我省现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同人群之间收入水平差异及用人单位和个人的实际承受能力，以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点，进一步完善城镇基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，认真解决农民工和被征地农民的社会保障问题，研究探索并积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。

养老保险:

首先，继续确保基本养老金按时足额发放。逐步做实基本养老保险个人账户。如何解决目前我国社保基金中存在的空账现象，许多专家学者都已提出了很多可行的办法。综合起来可分为主动偿还和被动偿还两类。主动偿还包括逐步提高政府财政对养老保险的补助支出。中央或地方政府通过发行债券来筹资，并借鉴智利政府的方法，采取给原体制下的职工发放类似“认可债券”来偿还。通过发售社会福利彩票来偿还、国有资产变现或证券化来偿还、征收特种税来偿还等。被动偿还包括通过全国社会保障资金的资金运作受益来偿还。其他的开源节流方法。如可以通过逐步推迟退休年龄、扩大制度的覆盖面、降低养老金待遇的替代率、规范养老金调整机制等偿还。这些偿还方式具有某种“隐性”的效果，即通过对在职人员和退休人员一定程度的隐性的待遇降低来逐渐偿还。

其次，努力扩大社会保障制度的覆盖面，加快建立多支柱多层次养老保障体系。社会保障扩大覆盖面是一个长期趋势是难免的。在完善职工基本养老保险制度的同时，中国要切实研究扩大养老保障体系覆盖面的问题。从长远看，城市社保的高门槛一定要降低，使进入城市的劳动力能跨入城市社保。在降低门槛前提下，还要使城市社保具有相当的弹性，不要试图用一个高门槛的社保制度来覆盖所有层次的社会人群。要建立城镇劳动力参加的、可持续的、低门槛的、多形式的社会保险制度，这才是对目前还没有加入社保的劳动者有吸引力的制度。除了健全养老保险制度外，随着工业化、城市化的推进和国家财力的提高，应当建立国民年金制度，主要解决穷人、老人、残疾人的养老问题，资金来源可以是一般税收的社会保障支出项目，也可以考虑征收低水平的社会保障税进行筹资。只有建立以年龄为依据的国民年金，才能是老年保障体系覆盖到所有老年人。

再次，积极探索农村养老保险制度。按照“积极探索、分类实施、稳步推进”的原则，着力抓好社会主义新农村建设试点村、被征地农民、乡镇企业农民工等有条件的地方和群体的参保工作，逐步扩大参保覆盖面、提高保障水平，完善管理服务，基本建立和形成能适应社会主义新农村需要、富有我省农村特色的农村养老保险制度体系。

最后，逐步实现养老保险制度的公平、合理与统一。统一城镇个体工商户、灵活就业人员参保缴费政策，将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围;改革基本养老金计发办法，按照国家的统一安排和部署，建立基本养老金正常调整机制，逐步缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员退休费水平的差距。鼓励有条件的企业建立企业年金，初步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。推进机关、事业单位养老保险制度改革，实现养老保险制度的合理衔接。

医疗保险:

不断完善城镇基本医疗保障政策和管理，建立健全运行保障机制，加快城镇医疗救助制度建设，进一步规范补充医疗保险，构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次需求的医疗保障体系，逐步扩大基本医疗保障覆盖范围。目前对农村居民和城市居民建立大病保险，是一种不得已的办法。随着经济的发展，应当加大对基本医疗尤其是预防方面的投入。通过疾病预防、教育和环境卫生改造，让人们少得病，这样投入的钱将更有效益。

失业保险:

进一步完善失业保险制度，优化失业保险经办业务流程，充分发挥失业保险制度保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。失业保险的覆盖面也要扩大。同时要加强失业保险基金的使用管理，将一部分失业保险基金用于培训、职业介绍，实施积极的劳动力市场政策。

工伤保险:

进一步完善工伤保险政策标准体系，完善工伤认定制度和劳动能力鉴定制度，基本解决历史遗留下来的国有企业老工伤问题，继续推进各类企业、有雇工的个体工商户参加工伤保险，组织实施事业单位、社会团体和民办非企业单位参加工伤保险，组织实施“平安计划”，推进高风险企业农民工全部参加工伤保险，建立省级工伤保险储备金制度。积极探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，建立起预防工伤事故的有效机制。落实工伤认定、劳动能力鉴定机构，筹建省级工伤职工康复机构，逐步建立适合我省省情的工伤康复制度。

(3)提高社会保险统筹层次

完善企业职工基本养老保险省级统筹，健全省级基金调剂制度。失业保险基金实现全市统筹，建立省级调剂金制度。在统筹地区建立储备金制度的基础上，建立省级工伤保险储备调剂金制度。

(4)多渠道筹措社会保险资金

强化社会保险费征缴管理，实现依法征收，做到应收尽收。争取中央和地方财政对社会保障的资金支持力度，重点落实各级财政对养老保险基金收支缺口以及做实个人账户的补助资金。进一步调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占GDP的比重。选择适当时机，通过国有资产转让等方式，筹措社会保障基金。妥善解决困难群体医疗保障费用来源问题，将困难企业职工、关闭破产企业退休人员、城镇居民中的困难家庭纳入医疗保障体系。

(5)积极稳妥地探索社保基金运营和监管机制

借鉴国内外有益经验，结合我省实际情况，在确保基金安全的前提下，探索建立和完善个人账户基金、企业年金的市场化运营机制，实现基金的保值增值。完善社会保障基金监管制度，健全多方监管的组织体系，实现对社会保障基金运营的全程监督和非现场监督，保证社会保障基金的安全运营。

加强社会保险基金管理，关键是理顺社会保险费征管体制，提高社会保障管理能力和法制化水平。没有完善的、健全的社会保险费征管体制，要建立完善、健全的社会保险制度和社会保障体系，是很困难的，甚至是不可能的。从社会保险费的收集到支付流程分析，环节很多。健全的社会保险费征管体制应当有一些基本目标，即:各个环节、各个部门衔接性好，运转通畅，这是制度良性运行的基础;运转成本(含短期成本与长期成本)比较低，参保人和整个社会的收益相对高，运转比较高效率，可以使制度长期持续;各个环节分工合理，阳光操作，便于相互支持、相互制衡，便于监管，监管体制比较健全，能够防范基金运行、管理和投资风险，保障基金安全。从基金管理的角度考虑完善社会保障基本制度，应当研究建立历史债务的偿还机制问题了。政府通过什么方式(目前方式、名义账户方式，认购债务方式等)加以解决，直接影响到我国养老金制度的模式和长期运行机制问题。加强社会保障基金管理，最根本的措施是加强和完善相关法律法规，要加快社会保障尤其是社会保险立法步伐，逐步实现法制化管理。

(6)建立健全社会化管理服务体系

从制定社会保险经办机构服务标准和规范服务设施建设入手，加强基础管理，整合服务资源，规范服务流程，推进社会保险经办机构服务规范化、信息化、专业化建设。全面提高社会化管理水平，将企业退休人员纳入社会化管理。

(7)进一步推进统筹城乡社会保障工作

统筹城乡社会保障，除了进一步巩固城镇社会保险发展成果，切实提高保障能力外，有两个重点，其一是进一步拓展农村社会保险覆盖领域，加快建立健全农村社会保险制度，其二是研究探索城乡社会保障制度的有机衔接，逐步实现城乡社会保险制度融合问题。其中第一个方面既是重点又是难点。要建立与经济发展水平相适应，与城镇基本养老保险制度相衔接的、多层次的农村社会养老保险制度。按照政府、集体、个人合理分担的原则，探索建立覆盖农村居民的医疗保险制度，完善新型农村合作医疗制度和新型农村医疗救助制度，切实解决特困群众看病难问题。要坚持以下原则:

第一，发挥政府功能，促进农村社会保障规范化。充分发挥政府的主导作用，使农村社会保障朝科学化、规范化、整合方向发展，是社会保障制度建设中不容忽视的关键问题。政府要积极来履行自己的社会保障职能:制定社会保障发展规划并组织实施;制定社会保障法律法规法律、法规、政策并监督其贯彻落实;调整财政支出结构，增加社会保障的资金投入。

第二，建立多元化的农村社会保障体系，因地制宜，分类管理。随着农村经济体制改革和市场化、城市化的加速，各地区社会经济条件相差很大，有的地方还出现了一系列的新问题，所以，建立农村社会保障体制必须按分类指导的原则进行。对长期稳定地在农村从事农业生产的农民，通过建立农村基本社会保障体系进行保障。对失地农民，也要完善社会保障。此外，还有对农村流动人口的社会保障制度，应采用一种灵活适用的方式。

第三，分步推进，构建多层次的农村社会保障机制。着重建立健全三项农村基本社会保障制度。现阶段，应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度与合作医疗制度。优先建立最低生活保障制度，以社会救助、扶贫开发等为主要形式，确保农村低收入者的生产与生活;逐步建立灵活多样的养老、医疗保障制度，养老保险的形式可以多样化，缴费方式应有别于城市，建立大病社会援助制度和新型农村合作医疗制度，构筑失业、生育、工伤等社会保险。

第四，多渠道多形式筹集保障基金。充足的社会保障基金是农村社会保障制度顺利运行的关键。鉴于目前的省情和经济水平，社会保障基金的筹集要从单一化走向多元化，贯彻国家、集体、个人、社会各方合理分担的原则。

第五，提升土地保障和家庭保障的补充功能。效率优势明显的社会保障取代传统的个人和家庭保障成为历史的必然。但是，在农村建立社会保障体系，并不绝对排斥土地保障和家庭保障的功能和作用。相反，就目前来讲，土地保障和家庭保障是农村社会保障体系的有益补充。对政府来讲，一方面，要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，提高土地产出效益，使农业增产、农民增收，发挥土地对农村居民中的保障作用;另一方面，政府应加大农村教育投入，提高农民的文化素质，增强农民的就业能力，从源头着手，为家庭保障提升“造血”功能。