落实生态政策，制定生态规划，承接外部力量支援

一、落实生态政策，制定生态规划，承接外部力量支援

一个国家的生态政策，对该国的生态保护与环境治理工作会产生深远的影响。从横向上来讲，直接关系到这个国家生态环境保护的整体架构、运行规则；从纵向上来讲，直接关系到生态规划、生态立法和生态管理等一系列政策措施的有效跟进。中国政府自20世纪70年代末开始，确定了自然生态环境保护及计划生育等一系列基本国策，逐步拉开了人口控制、社会建设、经济开发、生态保护等一系列事项共同发展的历史进程，这也在很大程度上减轻了由于人口过度增长和资源过度开发所带来的环境污染、生态恶化等消极问题。近年来，坚持“预防为主，防治结合”等一系列重大政策措施的实施，在很大程度上减轻了中国自然生态环境保护工作的压力。但是，由于中国农村幅员广阔，区域特征差别显著，很难用某一标准的、统一的环境保护政策体系去套用。面对城市工业迅速发展以及乡村污染防治体系构建的相对滞后，农村的生态恶化与环境污染尤为严重。同时，计划经济时期留下的时代烙印仍然存在，给现行经济运行、环境保护政策手段的贯彻落实带来了巨大的阻力。再加上政策执行偏差、实施效果“走样”等消极现象的存在，从而深刻影响了生态环境保护政策的实施效果。而且，农村贫困地区为增加粮食产量，在农业生产过程中大量使用化肥、农药，致使土壤污染、水污染、食品污染问题严重。因此，必须紧密结合赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的实际情况，积极制定符合地方实际的生态规划，狠抓贯彻落实，全面推进赣南农村贫困地区的脱贫致富与振兴发展，具体说来，主要包括以下两个方面：

一方面，在赣南农村贫困地区生态保护政策制定实施层面上，要抓紧拟定有利于自然生态环境保护的价格、财政、税收、金融、土地等方面的经济政策体系及相关配套体制机制，采取整体设计、逐步推进等方式办法，使赣南农村贫困地区脱贫致富与振兴发展、可持续减贫与绿色崛起的政策制度等多方面有机融合。首先，从政策制度的顶层设计层面上来讲，要抓紧制定有利于农村特色产业发展的生态政策，增加农民收入，减少农民负担，进而为实现赣南农村贫困地区的可持续减贫与绿色崛起提供产业支撑。其实，早在20世纪90年代，国外就曾经有国家对此进行过探索。例如，巴西政府采取了一系列政策措施来扶持家庭农业，进而帮助贫困农村家庭脱贫致富，其中较为重要的措施有：“给予从事家庭农业的农户提供低息生产信贷、减免土地税、鼓励参与农村养老金制度和参加农业保险，其目标就是扩大农村就业机会和提高农民的收入。”^[141]其次，从政策制度的现实运行层面上来讲，要着力在贫困监测与评估体系方面做文章。中国推进自然生态环境保护政策与农村减贫工作三十多年来，已经初步形成了比较完整的贫困监测与评估体系。然而，由于历史遗留经济长期落后的沉重负担，基于对赣南革命老区为中国革命作出过巨大牺牲的政治考虑，以及社会各界对赣南等原中央苏区振兴发展的强烈诉求，部分地方基层政府为推进经济增长和改善群众生活难免忽视环境保护工作，再加上生态资源潜在开发价值难以估计以及生态脆弱区、生态功能区与农村贫困地区高度耦合所带来的生态瓶颈等诸多因素的存在，致使赣南农村地区的生态政策制度在实际运行过程中存在着一定的盲点。而且，“争戴贫困帽”的现象也不容忽视。“目前，中国政府正在开展扶贫监测评价体系试点，通过完善贫困统计手段和贫困监测方式，以挤干有关贫困统计数据中的水分，有效解决扶贫对象的瞄准和扶贫资金的渗漏问题，杜绝一些地方‘假贫困县’和‘假脱贫县’等贫困统计造假现象的存在。”^[142]因此，必须从生态政策制度运行的真实性、针对性、有效性层面着力，全面提高赣南农村地区减贫与环保工作在资金、人力、政策等方面资源的利用率。最后，从政策制度落实及其实际效果层面上来讲，中国现行的生态环境保护政策及农村扶贫政策存在着政出多门、责任不清、权属不明、缺乏可操作性等难点，致使各部门因考虑角度不同而产生一定的摩擦。虽然数量很少，但是影响极坏。同时，由于宏观政策在地方基层缺乏配套的体制机制支撑，导致政策制度执行力度不足、脱离政策目标等消极现象普遍存在，严重影响了农村扶贫举措与环境保护政策的实施。因此，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，必须建立生态保护政策与农村减贫制度相配套的体制机制，扭转政策制度执行不力的尴尬局面，进而推进赣南农村贫困地区的脱贫致富与振兴发展。

另一方面，在赣南农村贫困地区的整体生态规划层面上，要依据赣南农村贫困地区生态环境功能最优化与资源生态环境承载容量，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等多层次要求，不断优化赣南地区整体工业布局，调整产业结构，推进产业升级，进而形成以生态文明建设为标尺的经济社会发展方式。根据相关统计数据显示：“我国70%以上的贫困人口主要集中在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原区。由于环境恶劣，许多农民面临饮水困难、耕地土层贫瘠、旱涝灾害、地质灾害等问题，年年辛苦劳作，但收成甚微。要改变这些人口的贫困状态，必须加强生态环境建设，扭转生态环境恶化局面。”^[143]因此，在赣南农村贫困地区可持续减贫与绿色崛起的具体实践过程中，必须积极倡导生态理念，制定合理的生态规划。具体说来，主要包括以下三个方面：首先，要充分发挥政府在生态规划中的主导作用。贯彻落实生态制度，推进自然环境保护工作，政府具有义不容辞的责任。因此，基层政府要科学界定政府权限，转变政府职能，深化行政体制改革，创新政府治理模式，不断增强政府在履行社会责任时的公信力和执行力，完善服务型政府建设，为生态文明建设提供强有力的体制支撑。其次，要积极调动非政府组织在生态规划制定过程中的积极作用。非政府组织直接面向基层，量大、面广、功能细，对联系政府宏观政策与个人微观意愿起着重要的中介作用，既能够敏锐地反映基层群众的诉求，又能够对地方基层政府的宏观调控实现互补，而且形式多样，灵活便捷有效，例如，可以组织科技专家到农村贫困地区参与扶贫、环保工作。“中国扶贫基金会利用联络科技专家的优势，请专家到贫困地区举办实用技术培训班，把最好的种植、养殖技术传播给渴望脱贫致富的人们。”^[144]最后，通过“赋权”有效调动农村地区贫困居民参与减贫、环保政策项目的积极性、主动性、创造性。例如，缅甸政府意识到基层赋权对消除贫困、保护环境的重要作用，与联合国开发计划署合作实施了一体化社区发展工程（ICDP），主要目的在于“增强社区解决自身基本需求的能力，尤其是穷人和弱势人群的能力”，“培养和加强农村机构规划和开展发展活动的能力，以参与、可持续和透明的方式解决基本需求、社会和食品安全需求”^[145]。实践证明，“赋权”在调动村民参与减贫环保政策项目上的作用明显，成效显著。总之，在赣南农村贫困地区脱贫致富、振兴发展的具体实践过程中，必须结合地方实际，充分借鉴国内外成功经验，以制定生态规划为契机，全面推进赣南农村贫困地区的可持续减贫与绿色崛起。