政府间博弈与执行目标的差异

一、政府间博弈与执行目标的差异

公共管理理论认为，政策成败的关键不仅在于政策本身是否科学，而且在于政策能否得到妥当的执行。而后者在很大程度上又与执行主体的主观态度与行为有关。新农合试点中，中央与地方各级政府分别是政策的制定者和执行者，它们之间存在着利益分化和博弈。这对于制度的发展有着重要影响。

新农合是政府主导的强制性制度变迁。制度不是农民为追求合作医疗的预期收益而自下而上建立起来的，而是依靠政府强制力自上而下建立的。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中明确提出，要在全国农村建立新型农村合作医疗(以下简称新农合)制度。之所以要建立这一制度，直接的原因可能是为了缓解农民疾病经济负担，解决农民看不起病、因病致贫问题。但从深层次来看，在很大程度上是为了促进城乡经济社会协调发展和社会公平。改革几十年来，中国在保持GDP高速增长的同时，也出现了一些深层次矛盾。城乡之间、地区之间贫富差距过大和“三农”问题等已经成为中国经济进一步发展的桎梏。而医疗、教育等社会事业发展的滞后不仅影响了人们素质和社会公平性的提高，而且与社会保障制度的不完善等因素一起共同导致了人们对未来的不良预期以及持续的内需不足，严重制约了下一步改革的顺利进行和经济社会的协调、可持续发展。中央政府认识到了这一点，提出了以人为本，全面建设小康社会，树立科学发展观，建设和谐社会等经济社会发展新思路，在经济发展的同时致力于发展社会事业，促进社会公平，缩小城乡、地区差距。正是在这一背景下，中央政府提出了工业反哺农业、建设社会主义新农村等观点，采取了取消农业税、增加农民收入，加强农村基础设施建设、建立新农合等一系列政策措施。可以说，中央政府是从致力于经济社会发展的全局和长远发展的战略角度提出建设新农合政策的，新农合政策的实施有助于缓解农民因病致贫、因病返贫，有助于农村劳动力素质的改善，有利于农民的脱贫致富，有利于农村乃至整个社会的稳定与和谐发展，有利于实现社会福利最大化。

可是，作为新农合政策执行主体的地方政府，在新农合的价值取向上与中央政府并不完全一致。20世纪80年代开始的分灶吃饭财政体制改革和1994年实行的分税制改革使地方政府拥有了独立于中央政府的财权。地方政府成为具有双向代理功能的主体⁽²⁶⁾:中央政府的代理人和地方微观主体代理人。这种双向代理角色使地方政府具有了独立的、与中央政府存在差异的政治、经济利益。地方政府决策者的收益目标是追求本地区、本部门政治、经济利益的最大化，并借此为自己赚取政绩，实现职务晋升。而社会福利最大化可能并非地方政府追求的第一位的目标。“诸侯经济”及地方保护主义的出现就是二者利益差异的典型体现⁽²⁷⁾。虽然新农合的开展有利于实现社会福利最大化，但是从另一个角度来讲，开办合作医疗费时费力又费钱，短期内效果又不明显。因为健康状况的改善需要一段时间。而地方官员实行的是任期制，可能等不及新农合效果显现就面临换届问题。相对于见效快的经济发展项目，地方政府官员很可能不愿意开办新农合。即使地方政府迫于压力开办了新农合，也可能只是将其作为实现政治利益、经济利益甚至赚取政绩的手段。因此，一旦上级的压力有所减轻或者消失，地方政府很可能就懈怠甚至停止开办新农合。