全球艾滋病问题在很长时间内并不是美国对外政策关注的问题，在问题最严重的非洲地区也是如此。随着冷战的结束，对美国而言这一地区的战略地位下降，它的投入也大幅减少。在柏林墙倒塌的三年内，国务院非洲事务局的职位被削减了70个，并打算关闭在肯尼亚、喀麦隆以及尼日利亚的一些领馆。对于此时正在非洲各国快速蔓延的艾滋病，美国可谓视若无睹。[5]但是，到90年代末期，漠视发展中国家艾滋病问题的情况在美国有了很大改变，从公众到政府，都开始重新审视这一问题及其后果。
首先，一系列民意调查显示，美国公众普遍认为，要保障自身安全，政府就必须关注以艾滋病问题为代表的全球传染病问题。这奠定了艾滋病被纳入安全议程的舆论基础。例如，1998年，芝加哥对外关系委员会民意调查（Chicago Council on Foreign Relations Survey）显示，有72%的公众认为“艾滋病、埃博拉病毒以及其他潜在的流行病对美国关键性利益构成威胁”，仅次于将“国际恐怖主义”、“生物与化学武器”以及“敌对国家获得核武器”看作核心威胁的人数比例。[6]次年，全球健康委员会（Global Health Council）展开了全国性的民意调查。在被问及“什么样的议题是安全问题”的时候，人们的第一反应仍然是“军事安全”。但随着提问的深入，受访者开始关注和自身密切相关的话题，包括儿童、家庭、社区的健康状况，等等。而在被要求对各种事务在对外关系中的重要性进行评级时，70%的人认为全球性传染病问题“非常重要”。[7]
此时，一些社会组织也开始向政府施压，要求采取更为积极的对外政策。美国一个关注艾滋病问题的团体起草了一份报告，称政府在艾滋病研究上能够得A-，在为感染者提供关怀上勉强及格，但在国际努力上则完全失败，只能评个F。[8]而且，民意调查也显示，尽管许多人认为美国在对外援助上花费过多，但仍然有64%的美国公众支持将联邦政府的资金用于在非洲应对艾滋病问题，其中33%的公众“强烈支持”。[9]这一数据在2001年时为副国务卿葆拉·多布里扬斯基（Paula J.Dobriansky）公开援引，成为证明美国有决心应对全球艾滋病问题的证据之一。[10]
但是，与公众的呼声相比，当时政治领袖们的态度似乎较为淡漠。在芝加哥对外关系委员会的调查中，这些人中认为艾滋病等传染病对美国核心利益造成损害的比例仅为34%，远低于公众中的比例。由于与普通公众相比，政治领袖是政府议程制定更为直接的参与人，在政策定位、政策用语选择等问题上更有发言权，他们的冷淡无为使得全球艾滋病问题虽然是一个热门的公共话题，但政府实际上的作为却相当有限。
不过，在1998年之后，政府内部的一些活动家开始积极呼吁对全球艾滋病问题加以重视，他们的活动直接推动了克林顿政府将艾滋病问题定位为“安全问题”。总统艾滋病顾问委员会主席罗恩·德勒姆斯强调外部环境的重要性，“如果你将艾滋病看作一个全球问题，美国就仅仅是全球战略的一个组成部分。你就会明白不可能在边界框定的范围内征服艾滋病。”[11]1997年4月，克林顿总统任命桑德拉·瑟曼（Sandra Thurman）为白宫国家艾滋病政策办公室主任。这一职务原本旨在协调国内的艾滋病应对政策，[12]但瑟曼上任后，在对内整合政策资源的同时，积极倡导政府关注外部的艾滋病问题。从1998年到1999年，她多次访问非洲，对艾滋病在南非、赞比亚、乌干达等国的感染情况进行实地考察。而且，在此期间，她一再通过媒体宣传疾病传播对这些国家的社会造成的严重威胁，并为争取实施更高级别的行动不断进行游说。[13]
瑟曼的活动推动了一些国会议员对非洲的访问，宝贵的亲身经历使得他们对艾滋病传播在当地造成的危害有了直接体验。回国后，这些议员成为将艾滋病问题纳入安全议程的重要支持力量。1999年与2000年，先后有两个国会代表团访问非洲，两党均有议员参加，一些人还带上了自己的妻子。在访问中，议员们亲眼目睹了艾滋病传播造成的经济上的极度匮乏与社会中的种种惨相，他们后来在国会这样描述所见所闻：夜晚，艾滋病造成的孤儿成群结队地在街道上乞食；当年幼的孩子因饥饿哭闹时，身患艾滋病的母亲“只能吻他的手，除了爱，没什么能给他的”。而艾滋病传播造成的社会人口结构的变化，也以具体而鲜明的形式展现在他们面前。在肯尼亚，代表团的成员们“走过那满是简陋棚屋和锡制屋顶的拥挤街道，惊异于所见的都是幼童。着实没有壮年之人。你见到一些年纪稍长的人，20、30或40个年轻人围绕着他，但是整个壮年的世代被扫平了。我们听过一些细节，但是当你走进贫民区，看到那里居然没有壮年之人，实在是不寻常的感受。”[14]在马拉维，“所有的人都因艾滋病的传播而生活在悲剧中，……一些家庭甚至因此而灭门了”。[15]人道主义的关切，以及对社会遭到破坏的忧虑，在两党议员中引起了共鸣，国会中形成了关注艾滋病问题的动力。
可以说，在这一时期，美国从一般公众到政治领袖，普遍重视全球艾滋病问题。而且，他们也不再满足于原有的对策水平，普遍要求政府在议程上赋予其更高的地位，并在实际措施上付出更大的努力。1999年开始，艾滋病问题被逐步纳入安全议程中。而且，美国政府选择了以公开的报告、听证会的方式来讨论这一问题，并且利用大众传媒，将艾滋病问题是安全威胁的新观念“传递”给社会。
首先，美国政府发布了一系列报告，集中地评估并反复地确认艾滋病问题对安全造成的负面影响。1999年2月，国务院在发布的《美国国际事务战略计划》（United States Strategic Plan for International Affairs）中宣布，“美国在……减少世界范围疾病带来的负面效应上有着直接的利益。……世界其他地区不卫生的条件会增加疾病影响的范围，增加人类的痛苦，阻碍发展。”在具体策略的设计上，美国将提升世界范围内政府在艾滋病问题上的承诺作为对外政策的目标之一。[16]
在1999年12月发布的《国家安全战略报告》中，政府第一次明确将艾滋病问题界定为美国国家利益的威胁，并将其与传统安全威胁进行类比。“历史已经表明，跨国传染性疾病，如……艾滋病，能够以任何我们所经历的战争……的规模消灭人类的生命，……破坏来之不易的经济与社会进步，造成新生民主政体的失败。”[17]在2000年的《国家安全战略报告》中，美国也明确宣称世界范围的健康议题是“美国国家安全与国际安全的要务”，而艾滋病传播又是“最重要的国际卫生议题”。[18]
除此以外，在2000年由国家情报委员会发布的报告《全球传染性疾病威胁及其对美国的含义》（The Global Infectious Disease Threat and Its Implications for the United States）中，美国更为系统地评估了艾滋病传播可能对安全造成的影响。国家情报委员会的报告是具有相当权威性的，因为“它反映了所有相关机构高级官员的共同意见”。[19]报告认为，未来二十年间，包括艾滋病在内传染性疾病的传播将让美国国家安全与国际安全形势更加复杂，威胁到美国有特殊利益存在的地区与国家的社会发展与政治稳定，尤其可能让新兴的民主国家陷入窘境。这种联系是“间接的但却是真实存在的”。就艾滋病传播而言，它已经在撒哈拉以南非洲地区造成巨大的危害，未来可能以更大的规模影响亚洲与东欧地区。而且，这一疾病能够损害人体的免疫系统，它不仅能够直接带来威胁，还会加大其他传染病传播的危害。因而，这份报告将艾滋病列为构成持续危害的“七大杀手”（The Deadly Seven）之首。[20]这份报告并非简单地重复政府之前作出的判断，瑟曼称，它对问题的描述与分析“比我们原来认为的严重得多，也比我们原先预测的严重得多”。[21]
与此同时，在国会就艾滋病问题政策举行的听证会上，一些政府官员也开始使用“安全”、“关乎稳定”、“战略性”等词汇表述艾滋病问题的重要性。在众议院外交关系委员会召开的一次听证会上，卫生局局长（Surgeon General）戴维·萨彻（David Satcher）认为，美国的公众对于传染性疾病威胁的严重程度尚未形成足够的警惕，“这就是为什么此次听证会如此重要的原因”。[22]
瑟曼在2000年2月24日参议院举行的“非洲艾滋病危机”（AIDS Crisis in Africa）与3月8日在众议院银行与金融服务委员会（Banking and Financial Services Committee）举行的听证会上均称艾滋病传播在非洲造成的死亡“比这一大陆上进行的所有战争都多”，艾滋病问题“不仅仅是一个卫生议题，它是一个经济议题、一个根本性的发展议题，一个关乎安全与稳定的议题”。[23]负责国际事务的副财长蒂莫尼·盖特纳（Timothy Geithner）也称应对艾滋病问题对美国来说是“战略上的必要”。[24]而6月29日，在众议院国际关系委员会的听证会“传染性疾病：日益严峻的美国卫生与安全威胁”（Infectious Diseases：A Growing Threat to America's Health and Security）的听证过程中，包括戴维·萨彻在内，许多发言人强调总统将艾滋病宣布为安全威胁是“恰当的”，因为它“威胁到美国的国家利益，无论是在国内还是在海外，而且，这种威胁在未来不会消失”。[25]在强调必须在艾滋病等国际卫生议题上加大投入时，众议员布拉德·舍曼（Brad Sherman）称“卫生部将是下一个，或者说真正的五角大楼”。[26]
一些媒体也开始关注政府在艾滋病问题上政策定位的改变。2000年4 月30日，由总统与国家安全委员会的新闻发言人共同出面，“宣布”艾滋病问题为安全问题。[27]针对这一事件，《华盛顿邮报》在头版刊登了巴顿·格尔曼（Barton Gellman）的文章《艾滋病被宣布为美国国家安全威胁》（AIDS Is Declared Threat to US National Security）。报道引述了国家情报委员会报告中关于艾滋病问题在发展中国家造成的政治动荡的阐述，并注意到克林顿政府近期在艾滋病问题上的政策是由国家安全委员会这一“从未涉足抗击传染病”的安全机构进行评估的。[28]
PBS电视台也邀请了美国国家安全顾问塞缪尔·伯杰（Samuel Berger）就此问题进行采访。在此之前，主持人采访了参议员特伦特·洛特（Trent Lott），一位反对艾滋病问题安全化的代表人物。当主持人问他是否认为艾滋病问题是国家安全威胁时，洛特说道，“……答案是‘不’，我不这样认为。我想这只是总统为了讨好……某些团体。……（艾滋病）不对我们的国家安全利益造成威胁。”伯杰驳斥了洛特的观点，称艾滋病造成的严重威胁是不能“一笑置之”（laugh it off）的。他再次强调了艾滋病传播在非洲造成的大量人员死亡，认为在如此深重的灾难面前，美国不能无动于衷，“如果我们不把这看成一个紧急的问题，我们将面临更多的不稳定、更多的冲突，以及许多发展中国家的内部爆裂”。他进一步解释了为什么这一公共卫生危机已经构成安全威胁：“我们所处的是全球化的世界、全球化的时代，共属一个全球化的经济体系，世界其他地区可能导致战争与冲突的不稳定因素可以对美国产生直接的作用”。[29]
由此可见，从政策用语的角度说，克林顿政府对艾滋病问题的定位已经超越一般的公共卫生议题，其认知逻辑的出发点是艾滋病传播造成的严重后果已经破坏了社会政治的稳定，因而绝不可以等闲视之。对克林顿政府来说，这种观念已经不仅仅是少数官员个人思想的偶尔表述，而是已经成为政府的政策性宣示，得到政府文件与决策者的反复确认。
此外，在机构设置上，克林顿总统第一次在国家安全委员会中增加了一名卫生问题专家，其职责之一就是处理全球艾滋病问题。[30]而且，1999年开始，在对外援助计划的设计中，美国也强调卫生部门与对外事务部门之间的协调，特别将国防部也列为项目负责机构之一。这种不同以往的治理体制的出现也标志着艾滋病问题地位的上升。
可以说，在克林顿政府第二任期的末期，艾滋病问题作为安全问题的政策定位已经基本形成。不过，随着白宫易主，小布什政府的“ABC”策略（Anything But Clinton）曾一度影响到对艾滋病问题的认识。但是，由于将该问题视作安全问题的观念已经得到广泛的支持，小布什政府在稍作调整后还是延续了克林顿政府对艾滋病问题的定位。
起初，包括国家安全顾问康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）与副总统迪克·切尼（Dick Cheney）在内的政府高层质疑艾滋病问题是否是值得美国高度关注的安全问题。赖斯甚至取消了国家安全委员会中负责全球传染性疾病问题的专家职位，因为在她看来，这一议题反映的是克林顿政府所偏爱的“软安全”（soft security）概念，而现任政府的安全关注应该放在重要盟国以及未来对手的身上。[31]然而，这一举措立即就招致了批评，许多人认为这标志着现任政府不重视艾滋病问题。[32]小布什政府的态度很快就发生了改变。4月8日，切尼在《会见新闻界》中称自己赞同克林顿政府将艾滋病问题视作安全问题的判断。次日，白宫宣布成立新的艾滋病问题联合工作组（joint task force），成员包括国务卿鲍威尔，还有之前对此问题并不在意的国家安全顾问赖斯。[33]
除了高层的态度转变之外，政府内部对艾滋病问题的安全危害的评估也没有停止。对外关系委员会于4月19日发布了一份题为《为何卫生议题对美国对外关系至关重要》（Why Health is Important to U.S.Foreign Policy）的报告。其中写道，“已经不再可能将其他国家的卫生问题看作美国对外政策中的‘软’要素而不予考虑了。这些问题已经摆到了眼前，……，与安全、繁荣以及经济发展紧密相连。”[34]除此以外，美国和平研究所（United States Institute of Peace）也召集了专家组，对艾滋病流行与非洲的暴力冲突之间的联系进行研究。其结论与之前的认知基本吻合：艾滋病正在非洲大陆肆虐，并以让人警觉的速度损害国家的能力与稳定。[35]
可以看到，从1999年到2001年，通过政治家的活动、媒体的宣传，艾滋病问题作为安全问题的观念已经在美国国内，尤其是政府内部得到确定。尽管依然存在少数反对声音，但无论从人数上还是政治地位上看，支持将其纳入安全议程的力量都占据了主导地位。而且，这一判断并未由于政府的更迭而被打断，小布什政府延续了前任对于艾滋病问题的政策定位。
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