因灾蠲免程序

中国历来重视荒政，在灾情的上报、勘灾、赈灾效果的监察等灾害管理方面，汉代就已有相应措施。^[488]西汉成帝鸿嘉四年（公元前17年）正月，诏郡国“被灾害什四以上，民赀不满三万，勿出租赋”。^[489]唐代虽为盛世，自然灾害仍不时发生。在灾害救济方面，唐代已经建立起包括报灾、检灾、损免等内容在内的一套比较系统、完整的因灾蠲免程序，并将之纳入法律。关于救灾和灾蠲，张文考察了中国古代报灾减灾制度，分析了中国古代救灾制度的发展历程，认为该制度在唐代趋于成熟，并指出：检灾救济包括减免租税和实物赈济，在检灾行政中，首先要确定受灾程度，以作为对民户进行减免赋税和进行赈济的依据。^[490]陈明光对唐朝前后期赋税损免制度的执行情况作了纵向说明，认为由于“损免”的运用范围受到政治环境、吏治、财政状况等多种因素的制约，实际效果有限，在“损免”问题上营私舞弊是唐末社会矛盾极为尖锐的一个重要原因。^[491]我们将结合唐代文官考课制度，^[492]进一步探讨唐代因灾蠲免的程序与实效。

报灾、损免之制是历代荒政工作的重要内容。先秦时期，报灾损免制度已初具雏形；据湖北云梦《睡虎地秦简》的“田律”、郑玄《周礼·地官司稼》注，秦、汉已有关于灾情报告的规定；其后经过汉魏南北朝时期的发展，至两宋时期趋于成熟，并最终完善于明清时期。在此过程中，唐代的报灾、检灾、蠲免制度是趋向于成熟的重要过渡时期，初步建立了一整套救灾的基本操作程序。唐朝比较重视自然灾害的赈济，从唐律的有关规定也可见唐代统治者对灾荒的重视程度。高宗时长孙无忌主编的《唐律疏议》是中国现存最早的一部封建法典，其中的《户婚律》有“不言及妄言旱涝霜虫”条，疏曰：“其应损免者，皆主司合言。主司，谓里正以上。里正须言于县，县申州，州申省，多者奏闻。”《唐会要》亦载：“有年，及饥，并水旱虫霜风雹及地震流水泛溢”，户部及州县，每有即勘其年月日，及赈贷存恤同报。^[493]这说明唐代已经建立了里、县、州、省由下而上的节级报灾制度。报灾是指灾区的地方官吏逐渐向上报告灾情，这是朝廷得以了解灾情的原始依据。对匿灾及妄报自然灾害的行为，唐律还规定了具体惩罚措施：

诸部内有旱涝霜雹虫蝗为害之处，主司应言而不言及妄言者，杖七十。覆检不以实者，与同罪。若致枉有所征免（疏曰：谓应损而征，不应损而免，计所枉征免），赃重者，坐赃论（疏曰：赃罪重于杖七十者，做赃论，罪止徒三年）。^[494]

上述报灾、覆检，是唐代的基本制度。报灾即下级向上级报告灾害，覆检指派遣御史核查田亩受灾面积及程度，以确定成灾比例。唐代报灾检覆制度的实施有例可证。报灾之例如：开元末年，和州“水潦害农”，和州刺史张无择“请蠲谷籍之损者什七八”，为本道采访使李知柔所拒。^[495]贞元十四年（798）春夏大旱，畿内百姓请蠲租赋，正议大夫、守京兆尹韩皋因用郑铎为仓曹，苛刻剥下，以固恩宠，遂以府帑已空，不敢实奏。会唐安公主女出适右庶子李愬，内官中使于愬家往来，百姓遮道投状，内官以事上闻。韩皋以“奏报失实，处理无方”，被贬为抚州员外司马。^[496]元和十五年（820）六月，京兆府上言：兴平、醴泉县雹伤夏苗，请免其租入。九月，宋州奏雨水败田稼六千顷，请免今年租入，并从之。^[497]大和五年（831），淮南、浙江东西道、荆襄、鄂岳、剑南东川并水，害稼，请蠲秋租。^[498]开成二年（837）十月，河南府上言：今秋诸县旱损，并雹降伤稼，请蠲赋税，从之。^[499]咸通元年（860）夏，颍州大雨，沉丘、汝阴、颍上等县田稼、屋宇淹没皆尽，郑滑节度使、检校工部尚书李福乞蠲属郡租赋，从之。^[500]

检灾、蠲赋亦不乏其例。开元五年（717），“巩县、密县汜水等既山水暴下，冲突庐舍，至于百姓溺者数人”，玄宗“遣御史简较安存”。^[501]大历末，京兆尹严郢因秋旱请蠲租税，宰相裴炎令度支、御史按覆。后严郢以报灾不实之罪被贬为大理卿。^[502]贞元十七年（801）夏，京兆上言“好畤风雹害稼”，德宗派遣宦人覆视，结果官员报灾不实，京兆尹以下俸被夺。^[503]而且，之后许孟容又上奏，请求德宗“使品官覆视后，更择宪官一人，再令参验”。^[504]元和七年（812）五月，“江淮岁俭，民荐饥”，^[505]而自淮、浙检覆回京的御史上言“不至为灾”。李绛曰：“臣按淮南、浙西、浙东奏状，皆云水旱，人多流亡，求设法招抚，其意似恐朝廷罪之者，岂肯无灾而妄称有灾邪！此盖御史欲为奸谀以悦上意耳，愿得其主名，按致其法。”宪宗因命速蠲其租赋。^[506]以上事例说明唐代已经建立了地方官员报灾、御史检灾、朝廷下令损免灾区赋税的一套完整的因灾蠲免程序。

事实上，正如刘俊文所说：唐律的实施情况非常复杂，由于受到多种因素的限制、干扰和破坏，虽然曾经实施，但又是不完全的和不充分的，有时同于“一纸具文”^[507]。在以人治为主的古代，法律条文的实施程度主要取决于皇帝英明与否、政治清明与否、吏治好坏等。因此，必须结合唐代不同时期的执政状况、吏治情况，通过个案分析，在实践中来具体地考察上述唐律规定的执行情况。

开元初，山东蝗灾严重，中书令姚崇奏遣使分往河南、河北各道捕杀蝗虫而埋之，并请遣谏议大夫韩思复前往检察。韩思复回京，将灾情如实上报。姚崇又请求命令监察御史刘沼重新检覆，刘沼“希崇旨意，遂棰挞百姓，回改旧状以奏之”。^[508]造成河南数州赋税不能按律蠲免，韩思复还由京官被贬为地方官。以上说明，玄宗初期因蝗灾两次遣使检覆。后一检覆使阿附当权派宰相姚崇，数州灾情未能如实上报，以致蝗区赋税没有得到应有的减免。

代宗统治末期，重用干吏理财，官员上下其手。大历十二年（777）秋，霖雨害稼，京兆尹黎干奏畿县损田，户部侍郎判度支韩滉坚持认为其所奏不实。代宗命御史巡覆，回奏诸县凡损31 195顷。渭南令刘藻曲附滉，上言府及户部所部无损。又遣分巡御史赵计复检行，奏与刘藻合。代宗览奏，以为水旱咸均，不宜渭南独免，申命御史朱敖再检，渭南损田3000余顷。代宗谓朱敖：“县令职在字人，不损犹宜称损，损而不问，岂有恤隐之意耶！”有司讯鞫，渭南令刘藻、分巡御史赵计分别被贬为万州南浦员外尉、丰州司户员外参军。^[509]京兆霖雨害稼，本来十分简单的一件事，由于户部侍郎判度支韩滉的作梗，朝廷三次派御史巡检，出现两种结果。最后，渭南令刘藻以主司应言不言罪、巡御史赵计阿附当权的韩滉，均以充使覆检不实罪予以降官的行政处罚，而没有依律杖七十，主要责任人韩滉弄权树党，却被免于处分。此次灾情大白，有赖代宗坚持再派御史巡检，说明其时谎报灾情的常见。

唐代地方官瞒报灾情时还出现过灾民的抗议行为。《广异记》载：开元中，大旱，馆陶县令李光远“大为旱书，书就暴卒。卒后，县申州，州司马覆破其旱”。百姓胥怨，有恸哭者。后终因百姓抗议而致司马不敢不成其年旱灾，百姓赖焉。^[510]虽为小说家言，亦为当时社会的一种反映。

前述元和七年淮、浙水旱，是宰相李绛之言令宪宗恍然大悟，灾民才得以蠲免赋税。在古代社会，法律的贯彻执行有赖于皇帝的英明。当然，州县匿灾不报或不如实上奏之例更为多见，会昌元年（841）正月制：“诸道灾沴，州县不为申奏，百姓输纳不办，多有逃亡。长吏惧在官之时，破失人户，或恐务免正税，减克料钱，祗于见在户中，分外摊配。”^[511]宪宗时，“会夏大旱，谷不登，黎人告损。内史崔元略不欲损以希上旨，又将籴以入公”。而且，因惧怕崔元略之威势，“他县无感逆其意者”，^[512]大多数人因敢怒不敢言而助长了长官自作威福的嚣张气焰。后来幸有御史柏元封陈奏百姓之困，方得罢籴捐赋。站在地方官的角度分析其心理，可想见匿灾之因。

除了匿灾，还有妄报灾害的现象。玄宗《处分朝集使敕》提到：开元十四年（726）秋，密州“奏涝，管户二万八千八百，不损两户而已；无由商估之流，虚入户数”。^[513]大历末，②京兆尹严郢因秋旱请蠲租税，宰相裴炎令度支、御史按覆。后严郢以报灾不实之罪被贬为大理卿。^[514]贞元十七年（801）夏，好畤县风雹伤麦，上命品官覆视，不实，诏罚京兆尹顾少连已下。^[515]

对地方官所报灾进行检覆，是欲避免匿报和妄报，而灾伤检覆作为唐朝的一项制度，和任何制度一样，也必然有利有弊。因此，在其执行过程中也具有一定的灵活性，有时因皇帝体恤民情，也会下令不必检覆。贞元十二年（796），诏放免京兆府所奏奉先等八县旱损秋苗10000顷36 200石，青苗钱18 200贯，并言及“先是州府奏水旱损苗，别差官检覆，多有异同之议，又追集人户，烦扰州府，至是帝知其弊，故特允其奏，朝野欢庆”。^[516]宪宗以畿内田苗水旱损处“至今检覆未定”，制“诸县勘覆有未毕处，宜令所司，据元诉状便与破损，不必更令检覆。其未经申诉者，亦宜与类例处分”。^[517]会昌三年（843）九月，武宗也曾发布因水灾减税德音：令据所损多少，作等第减放京兆府秋税及青苗钱800万，更不用检苗覆损，烦于申奏。^[518]可以说，唐代因灾蠲免程序在中国封建社会整体中处于承上启下的过渡阶段，这套程序至清代发展完善，清政府户部规定的灾伤蠲赈办法细致而完备。