欠发达地区现代化的关键是非农化

欠发达地区之所以落后,在于农民太多,农业产值占比太重,工业化和城市化相对滞后。加快欠发达地区的现代化步伐,关键在于非农化。

(一)非农化是衡量欠发达地区现代化的标志

非农化率能准确地反映欠发达地区人口向城市集中的水平。世界城市化规律表明,一个国家城市化水平的提高,一个城市规模的扩大、人口的膨胀,仅靠原有城市人口的自然增长,其结果肯定收效甚微。只有吸引大量的农村人口流向城市,将农民转化为市民,这个地区的城市化才有活力。但欠发达地区由于经济社会发展的相对滞后,自身的极化效应有限,更多的生产要素被磁吸到周边发达地区和全国各大中城市。天台县是浙江省25个欠发达县市之一,天台县的这种状况非常典型。以下几组“五普”数据很能说明问题。第一组数据:全县户籍人口数55.4万人,流转人口达17.9万人,其中外出县域的14.1万人。第二组数据:外出人口14.1万人,而流入的只有7145人。第三组数据:外出人口14.1万人,而全县常住的城镇人口只有11.1万人。第四组数据:外出人口14.1万人,其中农业人口11.4万人。第五组数据:外出的15岁以上劳动力12.8万人中,从事农业的只有5719人。第六组数据:流入省内其他县市的5.5万人中,安居杭州、宁波等各地级市市区的达4.4万人,县市一级的绝大部分也居住或生活在市区和县城;流出省外的8.6万人城乡去向,由于统计数据缺失无法准确反映,但根据掌握的情况也基本上是流入城市。通过对以上六组数据的分析可以得出如下结论:欠发达地区人口迁移率非常高,迁出远远大于迁入;迁出的绝大部分是农民,流向地是各大中城市,主要从事非农产业。从全局而言,这部分人口实际上为全国各大中城市的城市化作了贡献。尽管欠发达地区城市化水平相对较低(大台县为28%,全省50%),但欠发达地区在推进人口向城市的集聚上已经尽了努力。假如把流出去的基本算作欠发达地区城镇的人口数,则欠发达地区的城市化率将提高一倍以上。因此,在农业人口大量外出的情况下,用本地城镇的人口,加上外出农业人口中从事非农产业人员或迁移入城镇的人口,这几个数的总和除以本地户籍总人口得出的非农化率,就能比较准确全面地反映欠发达地区人口向城市的集中度(即城市化率的本意)。

(二)非农化率能解决看似失衡的产业结构问题

三次产业的推进规律往往先是“一二三”,而后“二一三,或“二三一”最后是“三二一”。在这个过程中,欠发达地区的工业化水平是相对落后的。但这并不就意味着欠发达地区的产业结构就是绝对低级化。由于欠发达地区人力资源相对丰富,大量外出务工经商,特别是生态环境往往保护较好,自然风光优美,旅游等第三产业比较发达,导致三产比可能高于发达地区。如台州市的2个国家级风景区分别位于均属欠发达地区的天台县和仙居县。2000年,天台县的工业增加值占GDP的比重只有35.2%,低于台州市17.5个百分点,而第三产业增加值占比却高达35.48%,超过工业增加值平均水平高7.8个百分点,看起来很矛盾。如果用非农产值占GDP的比重来比较,天台非农化率比台州低7个百分点,这个数据包含了前述“一高一低”两个对比值,矛盾就能得到解决,也更接近于客观事实。

(三)非农化是城市化和工业化的前提和基础

非农化指标能兼顾人口的集中度和产业结构高级度。对欠发达地区而言。盯牢非农化,比只重视城市化或工业化更具有重要意义。首先,非农化率相对提高,能增强欠发达地区干部群众发展的信心。其次,能培养欠发达地区的开放意识、大局观念和跨越式发展思维。假如只想着如何提高本地的城市化率,那就会导致思路不宽,闭门发展,甚至限制本地人口流动。假如只盯着工业化率,就有可能导致旅游等具有比较优势的朝阳产业的潜力不能充分发挥,产业形态的跨越式演进被限制。再次,强调非农化,将促进生产要素在更宽领域更广范围内合理配置,使资源收益最大化,实现发达地区和欠发达地区“双赢”。

对欠发达地区自身来说,推进非农化主要是做好四篇文章。

(一)大力发展农村教育

农民教育水平的提高,是非农化的突破口。世界银行《1991年世界发展报告》中指出,劳动力受教育的平均时间增加一年,GDP就会增9%。要加大对农村人口的教育投入,变劳动力的数量优势为资源优势,变人力资源为人力资本。首先,要发展职业教育,加强技术培训,增强就业能力。积极推进跨世纪青年农民培训工程,继续举办农函大、短期技术培训班等各种活动,力争3年内培训3万农民。其次,要通过高等教育等途径,直接转化农民子弟为非农从业人员。天台人聪明好学,肯吃苦,全县高考上线万人比已连续八年居台州市第一,要继续保持这一势头。第三,要千方百计抓好高中段教育。就天台的实践看,培育一个高中生,就是鼓励一个移民。农村教育的提高,意味着非农化进程的加快。

(二)积极扩大非农就业

非农化的核心问题是必须解决“人往何处去”。因此,要把就业作为核心的经济政策,想方设法增加就业岗位。坚持集中精力抓经济,加快工业经济发展。举全县之力建设工业园区,加快产业集聚。把招商引资作为工作的重中之重,努力培育新经济增长点。积极鼓励千家万户办产业,让更多的个私业主涌现。进一步扩大旅游等第三产业就业门路,努力探索城镇非正规就业,为农民非农化创造机会。另一方面,随着社会的发展,人类对各种服务的需求是不断增长的,社会财富的增加会导致对服务行业的有效需求的迅速扩大。从发展趋势看,越来越多的人将从事第三产业,工业化,尤其是城市化最终要成为创造就业的主要源泉。因此,要积极鼓励农民进城创业。咬定现代化中等城市的建设目标,突出中心城市建设,重点开发新城区,加大基础设施投资,拉开城市框架,拓展发展空间。坚持以人为本原则,努力打造人居型、特色化城市,增强集聚人口的能力。进一步改革户籍制度,降低进城门槛,放宽进城条件。浙江省和台州市都已出台了户籍制度改革新政策,要对照上级政策,及时制定本县具体的实施方案,最终实现这样的目标:凡有合法固定住所或经营场所,并有稳定生活来源的,都允许在城镇落户定居,并赋予就业、子女入学、社会保障等各方面与城镇居民一样的权利。

(三)努力推动人口迁移

人口迁移是一条投资最省、见效最快的非农化道路。经济全球化要求全球范围内的生产要素市场化流动,并实现最优配置,人力资源也不例外。转变谁管的人多谁越有政绩的观念,遵循“人口流动高位移规律”,积极推动农村劳动力向最能赚钱的地方迁移。深入实施走出大山工程,实现3年内3万名山区农民下山脱贫的目标。按照政府引导,农民自愿的原则,分期分批移民。打破“梯度置换”的传统模式,在城镇规划建设一定档次的安置区,让移民一步到位变成市民。逐步减少政府对高山、深山地区基础设施等方面的投入,把这部份财政资金转移到移民的贴息上来,加大政府扶持力度,加快异地脱贫致富、非农化步伐。同时,抓好整分结合,积极引导农村人口向大中城市转移,向发达地区农村转移,向国际劳务市场转移。加强政府的推动作用,出台领导干部包点制度,县领导包乡镇、乡镇领导包村,并要考虑把人口的流转作为党政一把手的年终考核指标。对人口迁移涉及要到工商、公安、计生、财税、民政等主管部门办理各种证照的,必须放宽政策,简化手续,坚决杜绝乱收费,为人口迁移提供最优惠的服务,将人口迁移成本降到最低限度。

(四)大力推进土地流转。

动人不动地,割不断农民与土地的天然联系,一有风吹草动,就会导致“逆向非农化”。动人又动地,将使非农化拥有强有力的助推器。要坚持“稳制流权”的原则,在人口流转的同时跟进土地流转。随着形势的发展,土地的收益功能不断下降,保障功能相对上升。稳定家庭联产承包责任制,不损害农民的承包权,就赋予了农民一定程度的保障,这是当前推进土地流转的前提。土地流转要循序渐迸,有条件的先搞。着重抓好两种人群的土地流转。一是外出11.4万农业人口的土地。以天台县人均耕地0.5亩计,可流转7万亩。二是兼业化农户的土地。据对天台县平桥镇200家年产值50万元以上个私企业的统计,195户仍有承包地总面积达376.8亩。全县个私企业按2700家计,这部分可流转农田5000多亩。土地流转的方式可以多种多样,转包、转让、入股、反租倒包、招标拍卖、土地信托等,哪种方式最切合实际就采用那种方式。流转的土地,一方面可以为农民进城、创业提供资本。另一方面,可探索将土地承包权转化为社会保障金个人帐户,“折股到人,股随人走”,彻底改变土地对农民的束缚,使农民有保障地、完完全全地转化为市民。

(作者:浙江省天台县人民政府县长　周学峰)