民主的社会治理功能

在现代政治生活中，民主无疑是使用频率最高的一个词汇。在某种程度上，民主已经成为现代政治体系、现代政治文明的代名词。正如科恩指出的那样，“民主已成为整个世界头等重要的政治目标”^[2]。但极具吊诡性的是，以代议制民主为代表的西方主流民主体制，无论其真实性、合理性还是有效性却一直饱受争议。上世纪80年代以来，西方出现了一系列全面质疑自由民主体制的理论思潮，预示着在后工业社会，作为近现代工业文明的政治表征的民主体制及其治理思维，正面临着全面“解构”的可能性，具有前瞻性视野的学者们对民主体制的质疑，正反映了人们对现有民主体制的失望及其对后工业社会治理方案的探寻。^[3]从共和主义的复兴，到治理理论、协商民主理论的相继兴起，从行政民主的倡议到多中心治理的方案，多元民主理论及相关探索实践共同呈现出一种值得关注的趋势，那就是民主开始被广泛地当作一种社会治理形式来看待，选举之后公共事务的民主治理成为民主理论发展新的焦点。

1.代议制民主体制的内在局限

经过几百年的发展演变，建立在市场经济及国家与社会相对分离基础之上，以保障个人自由权利为主旨，以竞争性政党制度和分权制衡的宪政体制为保障的代议制民主体制，逐步成为欧美国家民主政治体制的基本形式。代议制民主通过主权与治权的分离，既在形式上保证了政治统治的合法性基础，又避免了多数统治可能产生的暴政威胁，成为民主政治在国家层面最为成熟的体制建构。但是，这种在现代化进程中形成的政治体制，在后现代社会却越来越明显地暴露出种种同社会生活变迁不相适应的流弊。事实上，即使是在代议制民主政体的大本营，西方国家的自由民主体制在实际运作过程中同样也是问题丛生，就连代议制程序民主最有影响力的辩护者熊彼特也承认，“再也没有比罗列一份给人印象深刻的民主方法的失败事例的清单更容易的事了。”^[4]西方国家的政治现实清楚地表明，代议制民主不仅因为其委托代理的治理机制将大众排斥出公共事务治理的范围，从而偏离了“人民的统治”或者“民有、民治、民享”的民主本质，而且在实际运作过程中也派生出了种种非民主甚至反民主的政治后果，形成了民主体制形式与实质严重背离的悖论现象。

（1）民主体制的非民主后果

代议制民主作为一种间接民主形式，是根据限制治理主体以防止多数暴政的指导原则建立起来的。在这一体制中，少数由经公民选举产生的“官员”“代表”公民行使公共权力，公众授权他们对公共事务进行治理。选举不仅是公众选择代理人的途径，而且是公众授权“代表”以体现公共权力合法性的必要形式。周期性的自由竞争选举构成了自由民主政体的核心，甚至被等同于民主政治本身。亨廷顿就曾明确地提出，“全民选举最高决策者是民主的实质。”^[5]罗伯特·达尔也认为，“在最民主低水平上，……民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”^[6]。

代议制将民主落实为一整套选举的程序性技术，从而将民主的核心问题从“由谁统治”转变为“选举谁来统治”。在熊彼特看来，所谓的“共同福利”和“人民的意志”都是虚幻的，民主政治不可能实现“人民的统治”或“大多数人的统治”，而只能追求选举程序的合理性，将民主体制落实为竞争性选举的技术性制度安排。^[7]但是，对照现实，程序民主可能产生的流弊却丝毫不比“共同福利”和“人民意志”等含糊概念少。在代议制民主体制下，严格按照形式上公正合理的民主程序运作的政治过程，完全可能产生一个违背民主精神的政治结果。一是程序民主遵循的多数决定原则，决定了即使当选的政党和政治家是以微弱多数获胜，依然能够宣称代表全体人民，获得了人民的授权。密尔在《论自由》中早就指出这一事实，即代议制政府中“所谓人民意志，实际上只是最多的或者最活跃的一部分人民的意志，亦即多数或者那些能使自己被承认为多数的人们的意志。”^[8]代议制民主的辩护者尖锐地抨击直接民主会导致公共权力的掌握者动辄以公意或人民的意志压制、迫害一部分公众，但严格地讲，代议制民主体制同样未能有效地解决这一问题。二是程序民主将公众的政治参与限制在参与周期性的投票上，由此产生的政治疏离感和无力感，不可避免地会导致公众政治责任感的不断下降，进而使选举的政治产品即当选政治家的水准缺乏应有的保证。无论是安东尼·唐斯（Anthony Downs）选民“理性无知”理论^[9]，还是新近由布赖恩·卡普兰（Bryan Caplan）提出的“理性的胡闹”（rational irrationality）^[10]假说，都证明代议制民主的政治决策不可能建立在公民普遍的理性选择之上。三是程序化的民主选举过程，极易受到金钱及大众媒体的操控。无视社会生活中广泛存在的不平等、不自由状态，仅仅满足于维持形式上公正合理的民主选举制度，合乎逻辑地造成了一种民主的悖论现象：社会各领域的非民主现象不断从各个方面侵蚀着政治体制的民主内涵，甚至使民主政体的运作受到严重的扭曲。同时，当民主选举蜕化为一场场“政治秀”，“做秀”能力远比国家治理能力更为重要时，公众事实上根本无法指望他们选举产生的“代表”能够真诚地落实自己的意愿，有效地承担起公共事务治理的职责。可以说，民主选举越是呈现出众声喧哗的热闹场景，也就越是远离了民主的精神实质。

代议制民主的委托代理机制难以体现和实现多数人意志的问题，不仅反映在选举过程之中，而且体现在选举之后的公共决策之中。传统政治理论认为，只要进行自由投票，并以少数服从多数的原则作出决定，政治决策就能较好地体现民意。但阿罗的“不可能性定理”^[11]表明，大多数通过民主投票程序作出的决策都不可能是真正民主的，只可能是强加的。如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主制度下，我们将无法从不同的个人、不同的利益集团的偏好中推导出一个所有人赞同的共同利益，不可能得到令所有的人都满意的决策结果。

（2）民主精神在政府治理过程中的失落

代议制政体制度设计的基本逻辑是：拥有天赋权利的公民作为政治委托人，通过政治选举将治权交给其选出的议会，议会作为表达和凝聚国家意志的机关，代表人民行使公共权力，行政机关作为国家意志的执行者，依据议会制定的法律和政策实施对公共事务的具体治理，司法机关则负责行政行为的审查，以纠正法律和政策执行中的偏差以及可能发生的对公民权利的侵害。这种制度设计实际上隐含着双重的委托代理，即公民委托议会凝聚国家意志，行使公共权力；议会委托、控制行政机关具体实施公共事务的治理。如果说前一种委托代理机制内含的缺陷在于公民无法对议会及政治家可能发生的背离委托人意愿的行为进行及时、有效的控制和校正的话，那么，后一种委托代理机制的内在缺陷则在于行政机关同样有可能摆脱政治对行政的控制，甚至形成代理人主权局面。双重的委托代理，隐含着公众意志最终被忽视、扭曲的极大可能。正如有学者指出的那样，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。不要说人民选出的议会不一定会制定出代表民意的法律，就算法律是民意地地道道的体现，行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以良善的愿望执行法律，仍然是不确定的变数。可能性被无数的事实证伪：可依之法并不等于必依之法，良善的动机也可能产生不良的结果，形式的法治并不能代表实质的法治。^[12]

代议制民主体制下政治与行政的分离及不同的功能定位派生出了其各自不同的运作规则，概括地讲，那就是政治讲民主，行政讲集中（效率）。按照代议制的制度设计思路，民主原则贯彻在政治选举以及议会的议事过程之中，只要政治选举遵循了程序化的民主规则，议会制定的法律和政策经历了自由辩论并贯彻了多数决定的原则，就可以保证国家意志充分体现公众的意愿，保证民主的实现。而既然民主的价值已经体现在国家意志的凝聚过程之中，那么，承担国家意志执行的行政系统，就只需要按照效率优先的原则，贯彻执行好议会制定的法律和政策。这就意味着，民主止步于政治过程，政府的行政运作是一个与民主价值无涉的技术性操作领域。从威尔逊到韦伯，西方公共行政理论的演进也因此明显地呈现出了一种将公共行政技术化的态势，“效率”而不是民主成为行政科学最高的“善”，行政管理创新追求的不过是通过组织内部的技术性改良不断提高行政运作的效率。由此产生的必然结果，是行政过程民主价值的失落，公共行政只重视管理技术手段，而不再关心公共行政的目的性价值。正如沃尔多指出的那样，“无论民主多么美好，多么合乎需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西。”^[13]

行政权力的不断膨胀，事实上使西方民主体制下的国家治理发生了严重的合法性危机。传统的代议制体制将民主限制在政治过程，尚有一个差强人意的解释，那就是民主、公共性等基本价值通过政治（议会）控制行政（政府）的体制结构间接地体现到行政过程。问题在于，当这种控制机制逐步弱化甚至出现某种逆转之势，即行政逐步成为国家权力的体现者时，以效率而不是民主为最高之“善”的行政过程实际上有可能造成整个国家治理的民主价值的失位。一方面是越来越多的公共事务交由官僚机构管理，行政组织的权力及其控制的资源不断膨胀，公众的现实命运越来越仰仗于行政组织的运作；另一方面却是民主原则、民主机制被排斥在整个行政过程之外，行政组织漠视公众的需求，傲慢地按照自己的愿意行使公共权力，其结果，只能是一种令人绝望的局面，“‘民主’之后不可避免地要付出的代价是实际的‘独裁’。”^[14]

（3）程序民主与政治冷漠症的蔓延

雅典式的古典民主，是建立在城邦公民普遍地参与公共事务治理的基础上的。在此，政治意味着一种公共的生活方式，它是健全公民人格的必由之路。积极参与公共事务，不仅是公民的基本权利，更是公民不可推卸的道德义务。正如汉娜·阿伦特所阐释的那样，在雅典，公共生活意味着人们学会放弃诉诸暴力和强制，以言辞和劝说来实现公共理性，从而使不同背景和属性的人们能够“通过政治的互动作用来表达和交流他们对善的理解”^[15]。在雅典的政治家和思想家们看来，“政治参与具有内在价值”，“积极的公民生活事实上是我们的最高的生活方式”，“政治生活优越于纯粹私人性的天伦之乐、邻居友谊和职业追求，因此应该占据生活的中心位置。”^[16]

相形之下，代议制民主虽然从宏观上解决了现代多元社会的民主的可操作性和政治合法性问题，却以体制形式排除了公民政治参与的必要性和可能性，它使得“民主已变成一种纯粹用来挑选和授权政府的机制，它已沦为精英分子之间的一种竞争。而公民则被看成政治市场中的一些消费者。”^[17]政治于是成为一个与道德无涉、与公民无关的特殊领域，古典式民主的基本场域，即公共领域因为没有任何存在的必要而逐渐荒芜。自由民主体制排斥公民参与所产生的直接后果，就是公众在体制力量的挤压下产生日益严重的政治无力感。在此，权力无所不在，但它不是驾驭的对象，而是操控公众行为的庞大异己力量。当公共领域全面解体，社会大众沦为政治市场被动的消费者，沦为“政治秀”的看客时，人们只能将自己的精力和热情收缩到个人私利的争夺上，而不再理会政治共同体之善。公共领域的消失，政治大门的紧闭，将社会大众塑造成为只关心自我感受、个人享受的孤独个体。哈贝马斯相当准确地把这种现象概括为“公民唯私主义综合症”^[18]。

问题在于，代议制民主对公民参与的排斥，不是体制失灵的表现，而是这一体制内在要求。基于对公民参与可能导致的多数暴政的本能式恐惧，自由主义民主理论把控制公民参与视为实现民主的重要前提，而代议制的委托代理逻辑，以及政治与行政二分的体制建构，都以限制公民参与为重要的功能性目标。“在当代民主理论中，少数精英的参与才是关键的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的不参与，被看作是社会稳定的主要屏障。”^[19]换言之，在代议制民主条件下，公民的政治冷漠不仅不会被视为民主体制的局限，反而被理解成为实现民主的必要条件。一种民主体制不仅无视公民公共精神沦落现象，反而把公众对政治参与的冷漠当作体制正常运作的安全屏障，这无疑是对民主精神的莫大讽刺。美国政治学家塞缪尔·鲍尔斯毫不留情地指出：“在民主乃是保障个人自由权和使权力运用负有社会责任这个直截了当的意义上面，今天没有一个资本主义会可以合理地称为民主社会。”^[20]显而易见的是，政治体制的封闭性与公众的政治冷漠是一个铜板的两面，而且会形成某种恶性循环的政治后果，它将使民主体制的运作越来越远离民主的理想，直至抽空民主体制的民主精神内涵。

2.基于治理创新的民主思维转向

基于对自由民主体制存在着深刻的内在局限的反思，当代西方民主理论和实践发展的一个重要趋势，就是多元民主思潮的互相交融，多个领域的民主实践的相互渗透，以及多种形式的民主政治实践的互相交织，共同构成了一个开放性的形塑复合型民主的局面。在此，如何将民主价值及公共理性贯穿于公共事务的具体治理过程，成为多元民主思潮关注的焦点。

（1）行政民主与行政逻辑的重塑

行政在民主实践中究竟应扮演何种角色，抑或政治与行政的关系问题，一直是政治学和行政学理论研究中备受关切的课题。在政治—行政二分的公共行政模式中，行政组织被视为静态的、不受外在环境因素，尤其是不受政治选举活动影响的执行机构，因而以效率为最高价值，更多地采用集权式管理。这样，公共行政被化约成政治决策的执行工具，只需向议会负责而无需向社会负责，由此忽视了对民主价值的捍卫和对公民道德生活的提升使命。在美国学者Mosher看来，行政权力与直接民主已有三步之遥：人民将治理权力委托给民意代表与政治领袖，即由直接民主转为代议政治，是第一次脱离直接民主；第二次脱离则是由政治领袖再将权力委托给政治性任命人（行政领导）；最后再由常任文官来为社会做权威性价值分配。^[21]

上世纪六七十年代以来，随着民权运动、水门事件、女权运动、反战运动等等一系列社会运动风起云涌，美国要求进行行政改革的呼声日趋高涨。在这样的社会背景下，以美国为代表的西方公共管理学界的多个理论学派对政治与行政二分体制，特别是行政管理的技术化倾向所导致的公共性和民主价值的缺失问题进行了深刻的批判，它们把推进行政民主化视为行政管理体制改革的核心问题，力图将民主价值理念贯穿于整个公共行政过程，打破政治讲民主、行政讲集权（效率）的局面，进而促进整个治理模式的民主化变革。

诞生于20世纪60年代末的美国新公共行政学派，率先从“公共性”的视角就行政民主化的必要性与可能性进行了探讨。新公共行政学派强调政治与行政的价值关联，认为“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理。”^[22]新公共行政学派高度重视民主、政治回应性、社区自治等基本价值，并将“社会公平”确立为行政的首要价值，从而使行政学重新回归了政治学。1983年多位美国教授合力完成了《公共行政与治理过程：转变政治对话》一文，即《黑堡宣言》（Blacksburg Manifesto），同样提出了“重建民主行政”的理论主张，呼吁重建行政官僚的合法性地位，使他们真正承担承担起人民委托者的角色。黑堡学者强调“公共行政者的任务是扩大贤明的少数的范围——发起对公共利益的理性辩论，并且利用机会促使公众真正参与治理过程。”“行政者必须力求增加公众直接参与治理的机会，公众才能增长其实践才智，这是好的行政信念中信任的最终基础。”^[23]对民主制行政理论进行系统阐述的是文森特·奥斯特洛姆（V·Ostroom）。在《美国公共行政的思想危机》一书中，奥斯特洛姆明确提出，“威尔逊-韦伯”模式由于过于关注行政过程中的效率，并透过集权与控制的机制来追求效率，已经造成了公共行政学的“知识危机”。为此，“公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政的研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。”他明确主张用“民主制行政范式”去替代“官僚制行政模式”，以实现美国行政管理的“哥白尼式的转换”^[24]。

按照奥斯特罗姆的阐释，民主制行政是一种以权力的分散性和公民广泛参与公共行政过程为典型特征，以行政机关与普通公民身份的平等性为行为前提的管理模式。其理论基础体现在：“政府的主要宗旨和任务是为了提供服务。在行政过程中行政行为体现的是部门平等、社群意识、多元公民参与、分权与民主、自由、开放等特点。由此可见，民主行政的基础在于关注‘平等至上、重要决策的共同决定、命令权力范围的最小限定与行政机关地位的公仆化’”。^[25]概括地讲，行政民主化思潮的基本理念主要体现在：一是重构公共行政的核心价值，突出强调行政的公共属性，反对将行政变成与民主价值无涉的技术化和程序性过程。在新公共行政学派看来，从政治选举中获得的人民授权并不代表政府及治理行为具有充足的合法性。“政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。政府的合法性主要体现在政府行为、意图及其可接受性上。”^[26]行政过程是否坚持了公共性，是否增进了“公共的善”，比程序化的民主选举更重要。二是打破政治与行政的人为壁垒，强调从制度设计上把政治与行政区分为两大功能、规则各异的运作系统，只能造成行政机构因为缺乏必要的民主机制的制约而演变成为与公众相对立的异己力量，造成民主等政治价值因无法落实到政府与公众互动的具体过程之中而成为空中楼阁。新公共行政学的代表人物沃尔多明确提出，“如果行政的确是政府的核心，那么二十一世纪的民主理论必须拥抱行政”^[27]。打破政治与行政的壁垒意味着民主价值必须贯穿于公共事务治理的整个过程，而不是止步于挑选公共事务的决策主体。三是健全行政过程的公众参与机制。“新公共行政提倡在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。”^[28]

民主制行政的理念与实践突破了民主选举高于一切的迷思，建立起了公共行政在民主治理过程中的正当性角色，表达了在公共管理领域增加公民民主实践的强烈愿望，是对代议制政治民主的扬弃和对政府治理民主化的追求。^[29]这一理论思潮充分地证明，只有实现公共事务治理过程及治理方式的民主化，才能真正将民主的价值落到实处。换言之，只有行政民主才能确保政治民主，才能最终实现民主的价值理念。

（2）参与式民主与公共事务治理结构的民主化

20世纪60年代兴起的参与式民主（participatory democracy）理论同样对代议制民主体制进行了深入的批判，认为这种民主体制将实现民主的注意力集中于国家层面上的体制建构，忽略和排斥了公民的政治参与，严重背离了民主的本质，导致社会大众的政治疏离和政治冷漠日益增强，对政府的信任感日益降低。“民主理论不再集中关注‘人民’的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再认为是与普通人身上所体现出来的与政治有关的必要品质的发展。”^[30]美国政治学家本杰明·巴伯（Benjamin R.Barber）在1984年出版的《强势民主》一书中把排斥公民参与的自由民主称作“弱势民主”，认为真正意义的民主是政治系统中的所有公民在持续地参与中自我作主、自行治理所有的公共事务，委托他人不符合“民主”旨意，因而代议民主是“反民主”^[31]的民主政治，它将民主体制沦落为一种交易政治、动物管理式的政治，极大地削弱了公民的政治地位。

以领域广泛、形式多样的政治参与来弥补代议制民主的不足，是参与式民主理论的基本立足点。这一理论主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动来自主解决共同体的公共事务，强调只有这种自主性的参与，才能把大众从政府的顾客、毫无政治功效感受可言的管理对象甚至被圈养的动物培育成真正意义的公民。首先，参与式民主理论把参与活动看作是公民教育和公民塑造的过程，并以共和主义的思路突出了民主参与的非工具性价值。佩特曼认为，“对自由的平等权利和自我发展只能在参与性的社会中才能实现，这个社会培植政治效率感，增加对集体问题的关心，有助于形成一种有足够知识能力的公民，他们对统治过程保持持久的兴趣。”^[32]巴伯也强调，“强势民主”“依赖于一种自治的公民共同体的理念，使公民联合起来的不是同质的利益而是公民教育，使其公民的共同目的和互助行动成为可能的不是他们的利他主义和其他美好的性格而是他们的公民态度和参与制度。”^[33]在巴伯看来，只有当我们拥有公民身份的时候我们才是自由的，而且我们的自由和平等只有在公众承担起公民角色的时候才能维持。其次，参与式民主强调公民参与应当贯穿于政治及公共政策的整个过程。代议制民主重视的只是公共政策制定者的民主产生过程，其内含的委托代理治理机制实际上排除了公民参与政策过程中的必要性和可能性。参与式民主则主张通过公民的直接参与来避免公共事务的“多数决定原则”可能造成的对部分人群的利益侵害，相信公民自主的讨论、协商，能够达成利益共识，实现政策过程的互助、互利和共赢。巴伯指出，“强势民主被界定为参与模式中的政治：从字面上讲，它是公民的自治政府而不是冒用公民名义的代议制政府。在这里，积极的公民直接进行管理，他们并不必要在每个层次和每个事件上进行具体管理，但是在作出基本决策和进行重大权力部署的时候他们必须经常充分地和详尽地参与。”^[34]参与式民主理论虽然并不要求公共事务事事都由公民亲自决定，但强烈主张重大决策必须保证公民的充分参与，而不能将决策权完全委托给少数政治精英。再次，参与式民主理论致力于拓展民主的实践领域，主张在社会生活各个领域建立民主治理的微观运行机制，以推进整个社会生活的民主化。佩特曼认为，公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程，逐步习得民主实践的能力。“只有当个人在工作场所中获得自我管理的机会，只有当工业在一种参与的基础上组织起来，这种训练奴役的机制才能转化为对民主方法的教育，个人才能熟悉民主程序，逐渐形成适应有效的大规模民主政治所必要的民主性格。”^[35]为此，佩特曼主张致力于建构一种“参与性社会”，“即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化”^[36]。

“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的”^[37]。从某种意义上说，参与式民主与代议制民主恰好构成了底层民主与高层民主、微观民主与宏观民主的两极，两者的相互匹配，共同构成了一种民主的“金字塔体制”。在金字塔体制的上层，依然可以实行代议制所代表的间接民主。而在金字塔的底层，在社区、邻里、工作场所以及基层的公共事务治理中，参与式民主大有用武之地，这种基础层面的治理，完全可能通过面对面的沟通协商，根据共识和多数决定原则实现直接民主。同时，地方性公共事务的治理同样也能够容纳多种形式的公民参与，通过建立有效的民主参与机制，增强地方公共事务的治理过程的公共性和回应性。

（3）协商民主与公共事务治理方式的民主化

如果说参与式民主理论代表了一种促进公共事务治理结构民主化的变革取向的话，那么协商民主理论则将关注的焦点转向了公共事务的治理方式创新。狭义的“协商民主”（deliberative democracy，也译为慎议民主或审议民主）通常指的是由约瑟夫·毕塞特、伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩等人倡导的一种学术理论，广义的“协商民主”理论则涵盖了哈贝马斯的“话语民主”、吉登斯的“对话民主”等具有相近取向的理论思潮，它已经成为90年代以来西方最有影响力的政治或治理思潮之一。大体上可以将协商民主界定为这样一种治理形式：“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”^[38]作为一种体制创新的思路或方案，协商民主理论针对的问题同样是程序化的“票决式民主”，认为这种民主形式只关心意见的表达和聚合，一味以多数原则形成公共决定，损害了民主的理性交流功能，挤压了少数人的权利。

哈贝马斯在比较自由主义和共和主义两大民主思潮的基础上提出了自己的“协商政治”（deliberative Politic）理论。这一理论既顾及到了保护个人权利的自由主义原则，又强调了公民参与政治交往、政治协商的责任和权利，以及这种交往、对话对于增强民主体制社会合法性的重要意义。在他看来，公民在广泛的对话、协商过程中达成的共识，是民主政治的重要合法性基础。“这些无主体的交往过程，无论是在议会的复杂结构和旨在做出决议的商议团体之内，还是在它们之外，形成了可以讨论同全社会有关并有必要调节的问题的论坛，以及就这些问题进行或多或少合理的意见形成和意志形成过程的场所。公共的意见形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流，这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转换为行政权力。”^[39]不同于纯粹的程序民主理论的是，哈贝马斯坚持认为，公共意志的形成不能仅仅依赖普选权、代议制及其运作程序，而必须首先立足公民的协商讨论，只有当公共领域内的协商带来共同利益和道德的普遍性共识，进而影响到了最终由建制性的程序所完成的政治决策时，民主才真正得以实现。哈贝马斯把民主看成是公民通过协商交往实践形成政治意志和公共舆论，进而影响法律过程和政治过程的一系列行动，表现出了融合程序民主与实质民主的倾向。^[40]

与哈贝马斯的思想相类似，吉登斯也提出了“对话民主”（dialogue democracy）概念，把社会各群体的自由平等的对话视为推进社会生活民主化的重要途径。对话民主“是这样一种情况：那里有发达的交往自主权，这种交往构成对话，并通过对话形成政策和行为”^[41]。吉登斯强调，“对话民主制的中心不是国家，而是以一种重要的方式折射回到它身上。处在全球化和社会反思的情况下，对话民主制在自由民主政体范围内鼓励民主国家的民主化。”^[42]也就是说，对话民主不是一种体制内活动，而是旨在实现社会生活民主化的社会各领域的自主沟通、协商机制。吉登斯认为，对话民主在西方社会已经在多个领域中取得了积极进展：个人生活领域的“情感民主”，包括婚姻、性关系、友谊、亲属关系等的民主化；社会运动和日益增多的自助团体所打开的讨论和对话空间；组织内部的民主化程度的发展；全球秩序中且对话机制的发展，等等。^[43]

协商民主的倡导者更愿意将协商民主理解为选举和公共决策之前，以及公共事务具体治理过程中公共理性的形成过程，即平等、自由的公民通过公共协商，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，就公共利益达成广泛同识，从而赋予立法和决策以更加丰厚的合法性基础。瓦拉德斯认为，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”^[44]，这无疑将是公共治理方式的一种重大变革。为此，近些年来协商民主理论的倡导者立足不同国家的探索实践，已经归纳出了多种有助增进公共理性精神的协商民主的操作程序及相关制度设计。

3.作为一种治理形式的民主

治理理论的兴起及其在各领域的广泛运用，是近几十年来全球公共事务治理模式变革最值得重视的现象之一。治理理论的宏大变革抱负，表现出了从根本上超越代议制民主体制的局限，打破政治民主与行政集权以及体制内民主与体制外民主的分隔，实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合，以推进公共事务治理结构革命性变革的旨趣。治理理论及全球治理革命的兴起，是政治民主向更广泛的社会领域拓展的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种全新的社会性矫正，它不仅要在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的成分，而且期望在广泛的社会生活领域实现民主的价值和公共生活的良好状态。治理革命关于多中心治道、公共事务治理中的公民参与、公私合作、去中心化等诉求，是在当代社会现实的基础上发展和完善民主政治的一种极富价值的探索与创新，它为如何实现公共事务治理的民主化提供了全新的视角。

以“多中心治理”为代表的治理话语，带来了对民主的全新理解，极大地丰富了民主理论的视野，并成功地兼容了参与式民主、协商民主相关理论创新。“多中心”（Polycentrity）一词最早是由迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）在《自由的逻辑》中使用的，意在强调除了类似霍布斯秩序的那种单一权力中心通过链式的指挥—服从关系来维持的强制性秩序外，还存在着一种各个行为主体在追求自身利益的过程中自觉遵守相互间达成的规则所自发形成的多中心秩序。文森特·奥斯特罗姆（Vicent Ostrom）将这一概念运用到公共事物治理的讨论中来，强调由多个形式上相互独立的决策中心共同构成的政治秩序的现实可能性及其对优化治理的重要意义。“‘多中心’意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。”^[45]概言之，“多中心”治理结构是一种社会多元的独立行为主体（各种政府机构、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体及公民）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、相互合作等方式实施的公共事务治理模式，它将通过创新治理结构和治理方式赋予公共事务治理过程更加丰富、更加真实的民主内涵，并有效地提升公共事务治理的绩效。

首先，多中心治理民主致力于推进整个社会生活的民主化，建立各种形式的公共事务民主治理机制，不断丰富民主实践的内涵、拓展民主实践的空间。长期以来，民主一直被限定在政治领域，作为一种特殊的政治统治方式而存在。随着政治、经济、社会、文化逐步分化成为相对独立的领域，公民在政治领域的民主权利的确立很自然地引发了其它领域民主权利诉求的涌动。公众逐步意识到专制、压迫等反民主现象在经济社会各个领域依然存在，并使公民形式上拥有的政治民主权利事实上受到极大的限制。福柯曾经深刻地揭示出，现代社会权力并不仅仅限于以往人们所认识到的那种掌握在国家手里的政治强制力，而是弥散在社会的每个角落，“权力以网络的形式运作在这个网上，个人不仅流动着，而且他们总是既处于服从的地位又同时运用权力”。^[46]权力资源的分散化及社会各领域的民主价值诉求的高涨，形成了一股推进社会生活民主化的变革趋势，民主实践因此有可能从单纯的政治领域扩展到社会生活的各个领域，从一种宏观的制度架构演变成一种社会生活方式。多中心治理顺应了社会发展的这一趋势，倡导在社会生活各个领域建立民主化治理机制，体现了追求“更多的民主”的新理念。正如卡蓝默指出的那样，“面对建立合理合法的治理问题，建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则，而是要包括整个复杂的社会实践。”^[47]Boyte认为，治理在政治学语境下，应该实现从民主国家（democratic state）到民主社会（democratic society）的转变。^[48]对“更多的民主”的追求，意味着在治理民主视野中，民主已被理解为一种公民以各种方式、通过多样化的途径参与公共生活的过程，而不再是仅仅是一种特定的政治制度安排。“参与”将逐步由一种特定的政治行为演变为一种社会组织形式，即卡罗尔·佩特曼所说“参与型社会”^[49]。

其次，多中心治理理论倡导的自主治理与参与式治理，体现了一种追求更真实的民主的变革旨意。在20世纪晚期的政治复兴实践中，“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念成为超越各种理论思潮的基本共识。^[50]治理理论在包容参与式民主和协商民主理论所主张的公民参与思想的基础上，立足于公民自主治理和合作治理，倡导建立多中心的治理结构，正是这一趋势的集中体现。戴维·赫尔德指出，“治理”或Governance话语包含但超越了这一词的传统（动词）含意，个中原由大体上根源于民主自治传统在当代的恢复和拓展。^[51]这一新的民主理念完全打破了代议制民主体制下公民在公共事务治理过程中的消极被动局面，在一定程度上实现了程序民主与实质民主的有机统一。

在治理民主的视域中，通过构建多样化的沟通与协商机制，民主将成为一种探究式的公共生活方式，一种以沟通、对话、协商寻求相互理解、认同及形成共识的过程，这将能够有效地回应现代多元社会公共事务治理的诸多难题。“民主之根在于人的状况之中，也在于使邻里通过协作性的共同努力解决共同问题的沟通方式之中”^[52]。这种建立在理性交往基础的民主实践具有“多视角”的特性，即通过自由、平等的主体间的理性商谈，公共治理将演变为不同社会背景的人们相互沟通和协作活动，它将不再是一个把个体意志整合进集体意志的过程，而是一个自我理解和相互理解的过程，一个让民主更“真实”、更符合人性要求的过程。更重要的是，治理理论在参与式民主和协商民主的基础上，重新确立了自主治理在公共事务民主化治理中的基础性地位。文森特·奥斯特罗姆曾明确提出，“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”，“如果为民主而奋斗，要创造这样的文明，它最看重实现自主治理的能力。”^[53]重新确立自主治理在公共事务治理以及民主体制中的基础性地位，意味着将民主体制的运作奠定在广泛的微观自主治理基础，最大限度地接近于民主的本质要求，使民主变得更加“厚实”和“真实”。诺贝尔经济学奖获得者阿玛迪亚·森认为，“民主的本质是‘pulic reason’，可以把它叫做公共理性，或者公共辩论，通过公共辩论，使与社会、国家有关的重大问题达成人民共识，保证人们都能参与公共事务，不管它是弱势，或是少数。”^[54]尽管治理理论没有否定程序民主的作用，但它倡导的自主治理，以及在公共事务治理过程建立广泛的参与机制、协商机制，却将程序民主可能背离民主精神实质的危险限制在了较低的程度。它表明，人民既可以将权力委托给单一的政治机构进行集中治理，也可以在社群范围内直接自主地组织公共治理活动。

再次，多中心治理理论昭示的治理结构和治理方式，有可能带来更为显著的民主治理绩效。公共事务的良好治理状态是任何治理形式追求的直接目标，从治理民主的视角来看，在传统的某些民主治理机制已经失灵的情况下，有效的治理意味着需要通过更适当的民主运作机制来应对各类公共议题。除了自主治理，合作式治理是治理理论最为看重的一种体现了新的民主理念的治理机制。合作式治理主张通过持续的互动式行动来实现公共利益目标，它是一种基于社会多元利益主体共同参与、共同安排的治理形式，其现实目标则是实现社会组织与政府在公共物品和公共服务提供上的全面合作。多元社会的合作治理既以普遍信任为前提，同时又是信任合作得以不断扩展的根本途径。这种信任不是个人之间的“单向”的人际信任，而是基于现实社会制度的社会交往主体共有的信心或认知。一般来说，双向信任关系比单向信任关系更稳定、更有生产性，如果委托人与受托人之间存在双向信任关系，维系委托代理关系所需要监督、约束成本就可以大大降低。这种信任关系正是构成民主社会运转所必需的社会资本的重要组成部分。

实现更好的民主治理绩效，不仅需要探索更有效的民主治理机制，而且需要在多中心的治理框架中实现公共事务治理资源的有效整合。在今天，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。”^[55]要适应这样一种社会发展趋势，囿于传统的单中心治理结构，仅仅在“完善”代议制体制上做文章已远远不够，而是需要探索和建构一种新的既更能体现民主的本质要求，又能有效地整合分散在多元社会主体手中的资源，从而实现公共事务有效治理的治理结构。在多中心的治理结构中，政府、市场和第三部门及公民基于有效的规则系统，在保持各自独立的权利、地位及自身的运作逻辑的前提下，在公共事务的治理过程中形成相互信任、相互合作的格局，从而既满足了多元主体参与公共事务治理的民主价值诉求，又将多元主体掌握的资源和工具有效地整合到公共事务的治理过程中来，充分发挥政府以外的治理主体在公共事务治理方式方法上的优势，将会有效地提升公共事务治理的绩效。由此，“公共事务的完成是相互依存的管理者通过交换资源、共享知识和谈判目标而展开的有效的集体行动过程。公共管理已经演化成由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人参与者组成的公共行动体系。”^[56]多中心的治理模式既打破了体制内与体制外的界线，也消融了政治与行政的人为藩篱，将有能在相当大程度上舒缓代议制体制的低效率困局，显示出治理民主在公共事务治理上的绩效优势。

戴维·赫尔德在对民主理论和民主体制进行类型学分析时曾经提出，自霍布斯以来，自由主义政治理论的一个核心问题是：在一个以合理合法地追求私利为特征的世界上，政府自身应如何维持、应采取何种形式？在资产阶级革命胜利之初，西方国家普遍对市场经济实行自由放任政策，政府只是充当守夜人式的保护角色。与此相适应，在古典民主理论的框架下，民主作为一种制度安排其首要的目的在于保护公民的平等自由权利。这种民主体制，赫尔德称之为“保护型民主”。保护型民主从理论上讲主要涵盖四个方面的内容^[57]：一是人民主权学说，基于天赋人权理论强调法律面前人人平等，国家最高权力为人民所有；二是议会至上的代议制政府理论，由民选代表组成代议机构作为国家最高立法机关，指导和监督着整个政府的运作；三是权力制约，主要体现为三权分立的制度安排。四是最小国家论，强调国家只是社会的仲裁者，其权力和范围受到严格限制。

随着公共事务的日益增多，政府介入经济社会事务的领域不断扩大，特别是“行政集权民主制”的逐步形成，民主体制的功能发生了重大变化，即民主越来越多地被当作一种公共事务的治理方式来运用，它所追求的不仅仅是从结果上对公民的民主权利进行保护，民主作为一种治理形式所具有的效率意义受到了越来越突出的关注。赵成根相当贴切地将这种民主称作为“可治理型民主”，并对其区别于传统保护型民主的特征进行了描绘：^[58]一是公共利益优先。如何有效地代表和实现公共利益，超越保护公民权利和自由，成为可治理型民主的首要目标。“保护型民主”的制度安排旨在实现公权力制约和公民自由权利保护的消极功能，而随着现代市场经济的发展和政府职能的扩张，政府除了需要继续运用一系列法律和政治手段来保护公民的自由权利外，还必须制定并实施大量的公共政策，来规范和调节社群的公共生活，向社会提供各种公共物品和公共服务，政府的经济政策和社会服务政策，取代了一般性法律，成为政府管理社会的主要手段。如何协调不同利益群体之间的矛盾，使公共政策目标体现均衡的社会公共利益，成为国家治理的基本问题。二是自由、平等的内涵不断丰富，公民权利由单纯的政治权利向经济、社会、文化权利延伸。在公民的政治权利已经从体制上得到基本保障之后，经济社会文化各领域的不平等和压迫现象逐步凸现出来，成为社会关注的焦点，民主价值的诉求逐步向非政治领域扩展。三是多元组织的政治参与。随着社会组织的勃兴，传统的原子社会被由无数个相互交叉的组织构成的团体社会所取代，团体主义取代个人主义，成为政策过程中的一种主要的影响因素。四是民主的强政府。建设一个稳定的、决策行动能力强的政府是可治理型民主的关键。发达国家政治制度结构发生的一个重要变化，就是传统的三权分立的民主制度在实践中做出深层次调适，行政权力成为主导性的政治权力形式。^[59]

在政治统治的合法性已经借助于程序（选举）民主获得解决，同时代议制民主体制又在公共事务治理上表现出种种内在局限，而社会利益结构及生活方式的多样化又促使人们越来越多地将政治参与热情收缩到社区层面的公共事务治理上来时，民主如何促进公共事务的有效治理合乎逻辑地成为人们关注的焦点。“公众参与”民主理论的重要代表卡尔·科恩就曾提出，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”^[60]。由此，“近代以来以权力制约和保护自由为制度安排核心原则的保护型民主，逐渐向可治理型民主转化”，民主叙事的重心“从（人民）统治功能至上”转向了“公共治理功能扩展”^[61]。正如哈耶克所说的那样，“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值……民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的。”^[62]在民主体制保护公民自由权利，维护社会正义的功能得到进一步巩固的前提下，当代民主实践通过增强政府的公共服务功能，扩大社会组织和公民参与公共政策过程的渠道，加强政府与社会组织及公民的合作，极大地凸现了民主作为一种治理方式、治理技术的重要功能。