基于有效治理的中国民主政治建设

民主话语一直是中国共产党政治意识形态的重要组成部分，建立更广泛、更彻底的社会主义民主，是执政党体现自身合法性的基本政治承诺。改革开放以后，随着经济、社会、政治发展重新步入正轨，中国在全面融入世界文明发展潮流的过程中赶上的全球性的民主化浪潮，更是极大地突出了民主政治建设的重要性和迫切性。在正视民主成为普适价值的大趋势，深刻总结以往社会主义实践的历史教训的过程中，执政党全面提升了对民主政治的认识。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”^[63]；“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”^[64]，这些不断深化的执政党民主话语和多种形式的基层民主政治实践给政治行政体制注入的新的民主气息，预示着民主在中国已经从抽象性的政治承诺及执政党倡导的工作作风，演变为国家治理结构的变革和创新过程。

1.有效性：中国民主政治成长的基本逻辑

当代中国民主政治成长的社会境遇是极其特殊和复杂的。一方面，改革开放带来的西方民主政治的示范效应，发达国家借助民主话语霸权施加的政治压力，以及中国自身不断积蓄起来的民主政治建设的内部压力，使得顺应人类政治文明发展的潮流，接纳民主的普适价值并积极推进民主政治建设，成为巩固政治统治合法性，应对转型社会治理危机的内在要求。另一方面，巨型国家的特殊国情以及近代以来民族国家的特殊历史遭遇，又使国家面临着极其紧迫和繁重的发展压力，满足民众的基本生存需求进而促进民众生活水平的逐步提高以维持政治和社会秩序的基本稳定，是国家压倒一切的治理目标。既要顺应民主的潮流，又要切实应对国家治理的种种现实难题，这种发展的特殊时空境遇，决定了有效性合乎逻辑地成为权力中心应对民主政治建设压力，选择民主政治建设突破口、现实路径，以及考量各种战略、策略选择的基本尺度，决定了权力中心需要将民主政治建设纳入整个现代化建设的框架之内，从经济社会政治发展的全局来审视民主政治建设，从经济社会政治协调发展的总体效应来取舍民主的具体实现形式及其操作策略。

从各国的政治实践来看，一个国家的民主政治能否得到平稳的发展取决于该国建构的民主体制能否充分体现其合法性与有效性。美国政治学家利普塞特对此进行了清晰的界定：“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性。有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”“有效性主要是指作用；而合法性是确定价值。群体按照政治制度的价值观念是否符合他们的价值观念来确定该制度是合法的或非法的。”^[65]民主政治的发展深刻地镶嵌在经济社会秩序的变革之中，能否与经济社会建设形成相互匹配、相互支撑的互动关系，直接制约着民主政治建设的的成败。回顾历史，中国有过多次将民主政治建设游离于经济社会发展之外的惨重历史教训。北洋军阀统治时期，统治当局简单地复制西方民主制度，举凡政党、竞选、议会、责任内阁、地方自治等西方民主政治形式，几乎无一不具备，但无论是当时还是现在，没有一个人会认为那是一个充满希望的民主时代，那种政治秩序能够给人民带来福祉。就实际政治功效而言，那种所谓的民主建设，与其说是政治进步，勿宁说是政治衰败。同样，“文化大革命”时期那种片面而激进的所谓“大民主”试验，其基于政治动员的非理性政治参与，不仅没有为中国民主政治建设积累任何积极的成果，反而造成了经济社会发展和现代政治秩序建构的“十年浩劫”。相反，改革开放以后中国民主建设此取得的一条重要经验就是：要将民主的普适价值转化成为既能满足民众的政治参与愿望，又能有效地促进经济社会协调发展的政治秩序，就不能将民主政治建设游离于经济社会的发展过程中之外。只有内生于经济社会的发展过程之中，并同经济社会发展形成相互匹配、相互促进的互动关系的民主政治建设，才能充分发挥其保障、促进经济社会健康发展的积极功能，才能实现民主政治的可持续进步，也只有这种民主政治建设，才能给国家和民众带来真正的福祉。

基于改革开放以来中国政治发展的历史经验，林尚立教授曾经提出，“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”^[66]，这无疑是一个准确而富有启示的判断。事实上，有效性是中国整个改革开放实践的基准价值。从“发展是硬道理”，到“猫论”、“摸论”；从“三个有利于”标准到“生产力标准”，有效性一直是改革思路、方案、战略、策略选择的基本尺度。落实到民主政治建设上，那就是以有效性作为民主政治建设进程考量、民主具体实现形式取舍及民主政治发展策略选择的基本标准，将民主政治建设内化于中国现代化的进程之中，内化于实现社会的有效治理的过程中。综合改革开放30年来的政治发展的基本逻辑，民主政治建设的有效性原则，至少包含着三重含义：

一是民主政治的推进及其具体实现方式必须有助于维持政治局势的总体稳定，有助于巩固中国共产党的执政地位。民主是现代政治发展的普适价值，是中国政治成长的基本方向，而稳定却是中国现实政治压倒一切的价值诉求。“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定”^[67]。邓小平敏锐而准确地道出了中国政治发展的核心问题：如何在保持政治局势稳定的前提下推进民主政治的持续发展。稳定是古今中外一切政治统治追求的底线政治目标。中国传统政治思维根深蒂固的秩序情结，近代以来政治混乱局面留给国人的深刻印象，以及改革之初沉重的发展压力都决定了社会各阶层在“稳定压倒一切”上最容易达成共识。换言之，能否实现政治稳定是考量执政党是否具有政治统治的绩效合法性的第一标准。一个执政党如果在推进民主政治建设的过程中使社会陷入了动荡，很可能是新合法性基础还未确立，传统的合法性基础早已荡然无存。另一方面，无论是经济落后积累的异常繁重的发展压力、民生压力，国力羸弱所经受的外部压力，还是有效地协调大国治理所面对的种种两难抉择，都只有在保持政治局势稳定的前提下才有回旋的余地。在有效性原则的制约下，任何影响政治局势稳定的政治改革方案，无论具有多大的现实针对性都会被毫不犹豫地放弃；任何民主政治试验无论就其本身而言具有多大的积极意义，只要隐含着较大的稳定风险，都会被暂时搁置。相反，某种治理方式哪怕用现代民主政治的眼光来看是多么的“传统”，只要有利于政治局势的稳定，则依然可能被暂时保留。尽管这种选择方式也可能派生出诸如错失民主政治发展良机，甚至将“稳定压倒一切”当作人为延宕政治改革的借口等流弊，但在总体上它依然不失为一种理性的政治发展策略。

二是民主政治的推进及其具体实现方式必须有助于实现经济的快速发展和社会的和谐稳定。拉里·戴蒙德在研究发展中国家民主政治发展的种种悖论性现象时指出，除非民主政治能够有效地处理社会和经济问题，并达到适度的秩序和公正，否则，它将不会被人们看作是有价值的。“假如民主不能起作用，人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治，他们可能选择不再忍受去作出政治抉择的痛苦。因此，存在一个悖论：民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作。”^[68]对于发展中国家来说，经济发展以及民众基本生存需求的满足，相对于民主体制建设具有逻辑和历史的优先性。正如林兹所说的，“没有一个有效的政府，任何民主都是毫无意义的”^[69]。在国际竞争日趋激烈的今天，政府能否在经济社会发展与政治稳定之间维持某种动态平衡，能否抓住稍纵即逝的发展机遇，能否通过公共政策的有效实施充分发挥政府引导市场发育和经济发展的作用，往往能够对一个国家的经济社会发展绩效起到决定性的作用。要充分发挥政府在经济社会发展中的主导作用，民主政治建设就不能一味追求公共权力的最小化和公众参与的最大化，而是需要随着经济发展特别是市场体系的发育逐步规范和调整政府的角色功能，逐步扩大政治参与面。相反，“如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。”^[70]

三是民主政治的推进及其具体实现方式必须有助于民主成果的巩固，有助于实现民主的可持续成长。对后发国家来说，启动民主化进程容易，驾驭民主化进程却很难；建立民主体制容易，巩固民主体制却很难，让民主体制有效运转起来并实现可持续发展更是难上加难。实践证明，以政治的实效性为现实目标和基本准则的政治发展模式更有可能形成民主政治的可持续发展格局。发展中国家如果从一开始就致力于建构以西方民主体制为蓝本的政治体系，可能会因为缺乏相应的经济、社会条件的支撑而导致形式上完美的民主体制根本无法得到有效运作，此时经济危机、社会混乱同民主失灵相互交织反而可能使民主政治发展陷入灾难性的境地。“民主的巩固”（Democratic Consolidation）需要在经济发展与民主改革之间找到一种均衡点，需要各种政治力量达成妥协和共识；民主的可持续发展更是需要形成民主政治建设与市场发育、公民社会成长的良性互动关系。这一切都要求民主政治建设的领导力量具有高超的政治艺术，能够有效地解决经济增长所带来各种经济社会问题，应对纷至沓来的危机挑战。

概而言之，当代中国面临的特殊发展境遇，决定了民主政治建设必然要以有利于政治稳定、有利于经济社会的发展、有利民主政治自身的可持续发展为基本前提。民主是中国发展的重要价值，但决不是唯一价值或元价值，经济增长、社会和谐更具有价值和逻辑上的优先性，在很大程度上，民主政治建设乃是实现经济增长、社会和谐的工具和手段。即使是在政治领域，相对于政治过程的民主化，政治稳定、法治建设同样是更为迫切、更需要优先解决的政治课题。坚持民主政治建设的有效性原则，就是要将民主政治建设纳入现代化建设的总体框架之中，突出民主政治建设对于保障国家能力提升，保障经济社会发展的工具性价值，使民主政治建设在推动经济社会发展的同时实现自身的可持续发展。里查德·斯克拉针对“发展型独裁”（Developmental Dictatorship）的概念，提出了一种“为了发展的政治理论”，即发展型民主理论。“为了发展的政治理论就将阐明民主参与、宪政自由、社会多元与经济效率之间的互补关系。”^[71]发展型民主强调民主与发展的相互协调、相互促进，主张建立能够促进经济社会发展并保持自身可持续发展的民主政治体制。中国民主政治建设注重政治体系的实效性与合法性的统一，无疑符合发展型民主的定位。

以追求政治实效性为现实目标的中国政治发展模式的最大特色，是将政治发展纳入整个社会发展进程，将发展民主政治视为促进经济社会发展的重要手段，最大限度地发挥政治体系对于经济社会发展的保障作用。这就是邓小平所说的，“先把经济搞上去，一切都好办。现在就是要硬着头皮把经济搞上去，就这么一个大局，一切都要服从这个大局。”^[72]在整个80年代，邓小平谈政治体制改革，几乎都是围绕如何调动人民积极性、促进生产力发展、保障经济体制改革成功等的角度展开的。“扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来”^[73]；“调动积极性是最大的民主”^[74]；“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”^[75]。基于政治发展的实效性取向，邓小平甚至提出了一种特殊的政治观，强调发展经济本身就是最大的政治。他一再指出：“就我们国内来说，什么是中国最大的政治？四个现代化就是中国最大的政治”^[76]，“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”^[77]在此，政治体制改革或者说政治发展都不是独立于经济社会发展之外的任务，而是直接服务于经济发展，其具体的任务和目标都是根据经济发展的需要来设定的，政治发展实际上是一种政治体系适应经济发展要求的调适过程。中共十四大的报告将政治发展的实效性目标表达得最为清楚：“要围绕经济建设这个中心，加强社会主义民主法制和精神文明建设”，“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。”十五大报告也指出：“推进政治体制改革，必须有利于增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步。”十七大报告则将这种以有效性为现实目标的政治发展战略概括为：“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。

2.基于有效治理的民主政治发展导向

在推动经济快速发展的同时保持政治秩序和社会秩序的稳定，是当代中国社会治理的核心问题。一方面，国家需要借助于党的领导来维持整个社会秩序的相对稳定，并通过政府对经济社会建设的主导作用，来实现改革和发展进程的可控性。政党是现代政治的稳定器。“政党不仅是现代政治组织的独特形式，而且是它的中心。”^[78]在这方面，亨廷顿的眼光无疑是独到的。上世纪60年代，亨廷顿通过对多国政治发展经历的比较研究，曾经得出结论，“在现代化中国家，谁有了政治组织，谁就控制了未来。”^[79]在广大发展中国国家，政党拥有最为庞大和有效的组织体系，执政党的权威和社会整合能力更是没有任何一个社会组织能够相提并论。在社会自组织体系发育迟缓的情况下，依托执政党的权威及其组织体系建立政治权威体系，有效整合社会秩序，几乎是维持稳定的政治秩序的必然选择。与此同时，政府主导，既是中国经济社会发展的最大优势所在，又是实现社会利益整合的根本依托。“国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”^[80]。作为一个后发国家，中国改革开放以来之所以能够取得举世瞩目的“增长奇迹”，最根本的经验就是充分发挥政府在资源整合方面的组织优势。虽然经济结构和社会结构的转型迫切需求调整政府主导的具体实现方式，但经济发展和社会治理日趋复杂的形势决定了政府主导依然是实现经济社会协调发展的重要保障。

另一方面，社会大转型内生的利益分化和利益诉求的多样化，以及与此相伴随的公众权利诉求和民主诉求的高涨，决定了国家越来越难以用传统的“国家驾驭社会”的方式来整合社会各阶层的利益，维护社会的和谐稳定，决定了国家必须顺应民主政治发展的潮流，顺应社会日益增长的民主诉求，创新公共事务治理的方式。社会转型中的政治和社会稳定，在很大意义上是国家制度建设能否适应、容纳多元的利益诉求和参与诉求的问题。亨廷顿认为，政治稳定与政治体系的制度化水平成正比，与政治参与的水平成反比，即一个政治体系的稳定性主要取决于现有制度能够在多大程度上容纳新增的社会政治参与要求。^[81]戴维·伊斯顿也指出，发展中国家在社会转型期发生的政治动乱，“主要是社会飞速变革，以及新的集团被动员起来涌入政治领域，而同时政治制度却发展缓慢的结果。”^[82]因此，要实现政治和社会的稳定，根本出路是国家积极主动地致力于健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，及时将现代化进程中不断增长的公众政治参与热情纳入民主制度的轨道。相反，只讲稳定不讲民主，把那种用管制手段人为制造出来的死水一潭式的寂静当作社会稳定，甚至陷入为稳定而稳定的怪圈，最终必然会因为民主发展的停滞而出现政治体系全面崩溃的危险。就此而言，重温邓小平当年的提醒无疑是十分必要的：“强调稳定是对的，但强调得过分就可能丧失时机。”^[83]

显然，在国家与社会关系发生深刻而复杂的变迁的背景下，当下中国社会治理面临的最大挑战，就是如何在社会分化与社会整合之间保持必要的张力，如何在保持国家对社会秩序及其变迁的控制与容纳公众日益增长的权利、民主诉求之间找到一条现实的变革路径。借鉴改革开放以来将民主政治建设统一到整个现代化进程中的实践经验，这种变革的现实路径必然是将社会治理创新与民主政治建设有机地统一起来，将健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道作为创新社会管理格局和社会管理方式的重要途径，在有效提升社会治理的绩效的同时，将社会高涨的民主诉求纳入有序参与的轨道。

社会结构和社会秩序的剧烈变动，特别是社会利益多元化已经使我国已经进入了一个社会冲突的高发时期。面对日益复杂的社会利益结构，日益高涨的权利及民主参与诉求，单纯借助国家的强制力来实现对社会生活的管控，不仅无法推动社会和谐走上良性循环的轨道，反而会同公众日益增长的权利和民主参与诉求发生激烈冲突，不断积蓄社会对抗意识。简单地依赖“花钱买平安”，更容易造成政府行为乖张、进退失据，以至威信尽失的局面，形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的诱导机制，助长以极端化的非制度化表达方式来实现和实现利益诉求的不正常现象。更值得关注的是，上述这种社会秩序控制模式在一定程度上已经与社会冲突的加剧形成了恶性循环，即社会冲突越是频繁、激烈，政府越是可能无暇顾及公众的权利和民主参与诉求，越是依赖强制力和金钱赎买来实现“摆平”的短期效果。其结果是，政府在疲于应付日益增多的社会冲突之际，逐渐将民主治理视作不能承受之重。

社会治理的现实困顿，迫切要求我们创新社会治理的基本理念，摆脱“社会管理维稳化”、“稳定摆平化”的短视、狭隘思维，把实现民主政治建设与社会管理创新的有机统一上升到促进社会治理模式现代化、科学化的战略高度，通过健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道来创新社会治理格局和社会治理方式，积极探索民主治理的有效方式，实现民主政治成长与社会治理绩效提升的双赢。

首先，只有不断健全和完善民主治理机制，才能从根本上摆脱“政府维稳”与“公民维权”的对立状态，舒缓逐渐向政府集中的社会不满情绪和对抗意识。随着物质生活水平的提升、高等教育的普及，以及社会分化进一步深化，今后几十年必然是公众权利意识普遍觉醒、民主参与诉求全面高涨的时代。沿袭传统的社会管控模式，不断强化国家权力对社会秩序的强制控制，只能不断刺激国家与社会、政府与民众的对抗意识，形成“越维越不稳”的局面，不断放大全局性崩溃的风险。要推动社会和谐走上良性循环的轨道，只能主动顺乎民意，在社会治理中广泛引入民主参与机制，适度满足公众的权利诉求和民主参与诉求，在化解社会对抗意识的基础上逐步形成政府与民众的合作治理格局。也只有这样，才能切实降低社会管理的成本，提升社会治理的绩效。

其次，在社会治理过程中广泛引入民主参与机制，是实现政治参与有序化的有效途径。“社会——经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员式参与”^[84]。市场经济的发展培育出了威权政体难以应对的社会行为主体，他们基于日益增强的自主意识、权利意识、平等意识，会自发性地产生参与公共事务决策的内在冲动。虽然中国在计划经济时代也有政治参与，但只有到了市场秩序初步形成，传统的大一统式的社会利益格局逐步为多元化的利益格局所取代的今天，大众的政治参与才从传统的动员式参与演变成为自主性的参与，演变为基于自身利益诉求的政治参与。已经在市场化的进程中获得了基本经济民主权利的社会公众，必然希望通过直接参与公共选择过程来保障自己的切身利益，阻止公权力对市场过程的任意干预和对自身合法权利的随意践踏，将市场经济的平等、合理的交易原则扩展到整个公共生活领域，将自己的经济民主权利扩展为政治民主权利。与此同时，经济生活水平的提高，社会交往范围的扩大，信息交流的便捷化，也极大地拓展了公众的视野，产生了显著的现代政治理念的社会动员效应。来自发展中国家的大量经验研究表明，经济起飞阶段恰恰是一个国家最容易陷入政治秩序危机的。一个核心的问题就是所谓的“参与危机”，即政治生活制度化发展的滞后使得国家正常的制度渠道无法容纳公众迅速增长的政治参与热情。在当下的中国，弱势群体大量的利益诉求无法通过正常制度渠道表达，而只能借助集体上访、大规模的群体性事件，以非理性、非制度化的方式宣泄出来，同样也预示着如何有效地容纳社会各群体的政治参与愿望，已经成为政治发展的重大现实课题。

民主政治建设的内涵是极其丰富的，民主选举只是其中一个重要环节，它所解决的是公共权力的授权机制的程序合法性问题。然而，无论是西方还是当下的中国，公共事务治理面临的大部分是“后选举”问题。民主选举的落幕，只是民主政治运作的开始，而决不是终结。尽管民主选举直接影响到选举后的权力运作，但对于公众而言，更具有实质意义的往往恰恰是选举之后的公共权力运作，或者说地方公共事务的治理问题。正如有学者指出的那样，基层民主政治建设既可以从选举开始着手，也可以将优化权力运行的环节作为破题。^[85]在权力授予的机制、形式问题（选举）一时难以取得较大的突破的情况下，在涉及民众切身利益的基层社会治理领域，广泛引入民主化的治理机制，可以有效地将公众的参与者热情导入微观层面的公共事务的具体治理，避免公众的参与愿望因为无法具体化而直接指向政体的变革。

再次，推进社会治理的民主化，是有效整合社会治理资源，提升社会治理绩效的重要途径。在国家逐步放松对经济社会和文化生活的控制的今天，政府社会治理面临的最大挑战之一，就是体制内资源的匮乏。寻求体制外资源的支持，将丰富多元的体制外资源整合到政府主导的社会治理过程中来，已经成为摆脱传统治理模式危机的必然选择。市场化改革带来的一个重大的社会结构变迁，就是体制外资源的大量涌现，社会各群体都不同程度地占有和分享了分散化的治理资源。一是随着市场经济的快速发展，多元的市场主体借助于其拥有的日益庞大的社会资源已经成为社会治理的重要力量。他们作为地方财富创造的主体力量，通过大量雇用地方劳动力，解决地方就业问题，出资兴办地方各种公益事业等方式，对地方公共事务的治理产生了越来越大的影响，已经成为地方政府推动地方经济发展和维护社会秩序稳定不得不倚重的重要力量。二是市场体系的发育以及社会利益的分化，催生出了大量自主性不断增强的各种社会自治组织，它们在提供市场中介服务，维护组织成员利益，建立行业及群体自身的自律及自治机制，以及协助政府协调群体间的利益关系，制订行业发展规划，承接政府转移的社会管理职能，协作政府扩大公共服务的供给规模等方面，显示出了越来越强的生命力。三是在社会成长过程中涌现出了越来越多具有较强公共意识和参与意识的公民，他们在“网络问政”、志愿者服务以及参与环保等公益事业表现出来的热情，预示着日益成熟的公民参与已经给社会治理储备了极其丰富的治理资源。丰富的体制外资源既给传统的政府单一中心的治理模式的运作带来了诸多挑战，同时也为政府整合资源，创新治理模式提供了一个相当大的自主空间。对于地方政府来说，漠视、排斥或压制体制外潜在的社会治理参与主体的影响，他们就可能演变为一种异己的反体制力量，就会以各种无形而有效的方式阻碍地方政府对公共事务的治理，并在这一过程中严重削弱地方政府的权威。相反，如果地方政府能够以开明、务实的态度，尊重社会多元主体的利益，为他们发挥自身在地方公共事务治理中的作用提供一定的舞台，就可能将各种体制外资源有效地整合到地方公共事务的治理过程中来。就此而言，社会治理创新的重要内容，就是通过社会治理格局、创新社会治理方式，健全社会组织、公民、市场主体参与社会治理的机制，把各种新生的体制外资源（市场资源与社会资源）纳入政府主导的社会治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术有机地统一起来，以切实提高社会治理的实效性。