美巴分歧和矛盾及两国关系前景

杜幼康

自美军越界击毙本·拉登并空袭巴基斯坦边境哨所后，美巴关系急转直下，降至“9·11”事件之后的最低点，至今仍未全面恢复。在阿富汗战争胜负未决、美国和北约联军撤军期限已定、南亚反恐前景难测之际，当前美巴关系及其未来走向，成为国际社会高度关注的焦点之一。

一、“9·11”后美巴关系中的五大分歧

“9·11”事件发生后，巴基斯坦在美国的巨大压力之下，决定抛弃阿富汗塔利班政权，参加国际反恐合作，美巴关系进入全面恢复和发展阶段。但是近年来，美巴关系特别是双方在反恐合作中一直存在着五大分歧，它们反映了美巴在相关问题上的国家利益冲突，并不时出现在两国关系互动与反恐合作中。

首先，在反恐对象的问题上，美国集中打击对美国在南亚的战略利益构成威胁的反美组织和势力，主要包括“基地”组织、阿富汗塔利班和“哈卡尼网络”。此外，美国还认同印度的立场，把部分印控克什米尔地区的反印穆斯林武装也列入恐怖组织。巴基斯坦则认为，上述大多组织并没有对巴基斯坦直接构成安全威胁，而反恐扩大化并不符合巴基斯坦在阿富汗和克什米尔问题上的战略利益。因此，巴基斯坦把打击重点集中在“基地”组织残余和以后出现的巴基斯坦塔利班上，以消除巴基斯坦本土安全隐患，维护巴基斯坦西北地区以及部落区的稳定。

其次，在巴基斯坦部落及反恐的问题上，美国认为自推翻阿富汗塔利班政权后，巴基斯坦位于巴阿边界的部落区已成为“基地”组织残余和阿富汗塔利班头目的“庇护所”，而当年策划“9·11”恐怖袭击事件的主角就藏匿在这一地区，不予清剿，就难以取得反恐战争的决定性胜利，因而多次拟动用武力越境追剿。实际上，美国也曾多次越境追剿武装分子，但规模都不大。而巴方基于维护国家主权和军队的声誉，并考虑到国内穆斯林民众的反美情绪，坚持不肯妥协，拒绝美军越境追剿行动，只是同意由美方提供相关情报，巴基斯坦安全部队负责采取军事行动。后来，巴方又在美国的压力下前后调遣10万军队，进入部落区开展反恐行动。

再次，在美军无人机越境空袭的问题上，美国总统国土安全及反恐事务顾问布伦南曾宣称，美国政府利用无人机定点清除“基地”组织武装人员符合美国国内法律和国际法。其理由是美国与“基地”组织、塔利班及其相关组织因“9·11”恐怖袭击事件而处于战争状态，美国“有权根据国家自卫原则使用武力”，目的是防止美国遭到恐怖分子袭击和保护美国人的生命安全。但巴基斯坦认为，美军无人机越境空袭侵犯了巴基斯坦领空主权，是违反国际法的行径;并且伤及大量无辜，其中包括老人、妇女和儿童。因此，巴基斯坦政府对于美军无人机越境空袭的举动一再表示强烈不满和抗议，巴基斯坦议会也先后通过三个相关决议，要求美国立即停止无人机袭击。

复次，在对阿富汗的政策上，美巴之间主要有三个问题:一是关于阿富汗战争，布什政府和奥巴马政府都曾力图凭借美国强大的军事优势打赢这场战争。奥巴马上台后几度增兵，使驻阿美军兵力达到10万之多。而巴基斯坦认为，虽然军事手段可能一时奏效，但其作用毕竟有限，故而力主美国与阿富汗塔利班、“哈卡尼网络”等组织进行谈判。二是在阿富汗和平进程方面，美国希望巴基斯坦主要发挥“穿针引线”作用，撮合成美国、阿富汗政府与塔利班的和谈。而巴基斯坦认为，巴方与美国、阿富汗政府以及塔利班对话渠道通畅，况且阿富汗和平进程涉及巴方重要利益，因而对美国排斥巴方参与其中大为不满。三是在最终解决阿富汗问题上，美国打算撤军后仍通过美阿双边协议，在一定程度上继续掌控阿富汗事务，在中亚-南亚地区能保持其战略存在。而巴基斯坦认为，由“阿富汗领导和阿富汗自主”的政治解决方式“是结束阿富汗冲突的唯一可行方案”，同时还与伊朗、土耳其等联手举行阿富汗问题地区峰会，试图通过加强地区合作，推动阿富汗问题的解决。

最后，在对印度在阿富汗的作用上，美国予以充分肯定，赞赏印度增加对阿援助，帮助阿富汗重建，并明确表示支持印度增强其在阿富汗的活动。第二次美印战略对话时，美国与印方详细讨论了双方在阿富汗的共同目标，承诺在阿富汗问题上加强磋商、协调与合作，协助阿富汗在促进南亚和中亚间贸易和商业联系中发挥重要作用。巴基斯坦则认为，印度近年来加大在阿富汗投入和经营，向阿富汗提供20亿美元的巨额援助，还与阿富汗结成了“战略伙伴关系”，目的是要扩大印度在阿富汗的存在和影响，进一步挤压巴基斯坦的战略空间，使巴基斯坦处于东(印度)西(阿富汗)两线腹背受敌的局面，而这是巴基斯坦不愿看到的。

二、美国触犯巴方底线的五项举措

美巴双方在反恐合作的大框架下，围绕上述分歧，在不同的时段进行不同程度的博弈，但是在危及美巴合作基础的问题上，双方都留有余地，并且在必要的时候双方各自做出部分妥协。这表明美巴只要不越过各自所能容忍的底线，双方多年开展反恐合作的大局有望继续维持下去。但是，我们也观察到，近年来这一状况发生了一些新的变化，原因在于奥巴马政府采取了一系列激化美巴矛盾的举措，损害了巴方的根本利益。

第一，越境击毙本·拉登。本·拉登被击毙后，关键在于如何处理这一事件。奥巴马总统在本·拉登被击毙后公开表示，巴基斯坦境内肯定有支持本·拉登的某种网络，只是不清楚是在巴基斯坦政府内还是在其他地方，因此巴基斯坦政府必须予以查处。对于巴基斯坦而言，美国的这一举动完全破坏了双方在反恐合作中达成的共识，也就是美方情报机构锁定目标后，应该通知巴基斯坦安全部队，由后者来负责清剿，美军不得在巴基斯坦境内直接采取行动。同时，这一事件暴露了美国肆意侵犯巴基斯坦主权、践踏巴基斯坦领土的行径，这也严重损害了巴基斯坦国家形象以及政府和军方的声誉，并反映出美国缺乏对巴方的信任，从而加深了双方之间的裂痕和互不信任的程度。

第二，空袭巴基斯坦边境哨所。在美军炸死巴基斯坦边境哨所24名军人后的7个月之内，美国不仅拒绝公开向巴基斯坦道歉，而且寻找种种理由推脱，甚至千方百计地归咎于巴方。对于巴基斯坦而言，美方提出的各种理由是完全不能接受的。按以往做法，美军采取军事行动前会通知巴方，以便后者做出相应准备和预防措施。而这一事件的发生表明，美军和国际安全援助部队不愿与巴方分享边境地区行动的情报。特别是美方在事发后的种种表现，使巴基斯坦政府和军方深深感到，美国无视巴方在反恐中的努力以及付出的巨大代价，根本就没有把巴方视为平等的合作伙伴。

第三，公开扬言“弃巴拥印”。2011年4月，美国国会负责美国与南亚关系的专门小组公然敦促奥巴马政府抛弃巴基斯坦，拥抱印度。有的议员明确表示，南亚的战略重心就是印度，甚至扬言巴基斯坦是即将破产或崩溃的国家，没有必要继续予以重视。此后，类似的论调在美国几度上扬。2012年1月，美国负责巴基斯坦和阿富汗事务的特别代表突然访问印度，在新德里声称巴基斯坦必须为修复美巴关系做出努力。几乎与此同时，美国国务院发言人强调，印度在美国的“新丝绸之路计划”中的作用举足轻重，在反恐、构建战略等领域不可或缺，从而加深了美国可能“弃巴拥印”的印象。长期以来，印巴互为敌手。在美、印、巴三角关系中，印、巴都希望美国站在自己这边。由于巴基斯坦在印、巴实力对比上处于弱势，更迫切需要美国的扶助。美国打出“印度牌”，但引而不发，无异于向巴方亮出底牌，以逼迫巴方权衡利弊，做出同美国妥协与合作的抉择。

第四，公然对巴基斯坦进行恫吓。本·拉登被击毙以后，美国总统、美国国务卿、国防部长、中情局长等纷纷公开指责巴基斯坦情报机构与阿富汗塔利班或“哈卡尼网络”有联系，甚至还提供了援助，并强硬表示美国不会对此听之任之。2011年10月，美国国务卿希拉里·克林顿公开发出警告，称如果巴基斯坦不能有效打击境内的武装分子，将会为此付出巨大的代价。美国军方更是宣称，如果巴方不对“哈卡尼网络”采取行动，那么美军将单独实施军事打击。曾在奥巴马政府担任要职的一位官员说，奥巴马将重新制定美国对巴政策，以遏制巴基斯坦军方及其资助的恐怖集团过度膨胀的野心，同时支持巴基斯坦国内寻求民主、进步的力量。此后，美国国防部部长莱昂·帕内塔于2012年6月宣称，巴基斯坦一再为阿富汗叛乱分子提供庇护，对此美国的忍耐正在达到极限。

第五，肆意鼓吹俾路支斯坦独立。2012年2月上旬，美国国会举办有关巴基斯坦俾路支斯坦省的听证会，特意邀请了鼓吹俾路支斯坦独立的人士提供证词。听证会结束后，美国众议院外交事务委员会监督和调查小组主席更是提出一项拟由国会两院通过而不需总统签署的共同决议案，强调巴基斯坦的俾路支人在遭受暴力和屠杀，宣称俾路支人民拥有民族自决和建立自己主权国家的权利，他们应当被赋予选择自身地位的机会。2013年2月，美国两名国会议员出席“非联合国会员国家及民族组织”在英国皇家学会举行的“南亚的全球和地区安全挑战:俾路支斯坦的未来”会议，其中一人在会上公开叫嚣，在俾路支斯坦就独立问题举行全民公决，在国际场合毫不掩饰其分裂巴基斯坦的图谋。上述言行表明，美方有意利用巴基斯坦国内的民族和部族矛盾以及分裂主义问题，加大对巴方施压的力度。

三、美国不惜恶化美巴关系的四大原因

近两年，奥巴马政府为什么会采取不惜恶化美巴关系的做法?我认为，这固然反映了美国对巴方在相关问题上的态度、立场和举动极为不满，更有其国内外背景和深层次原因。

原因之一是美国战略调整所迫。自美国发动反恐战争以来，经过阿富汗和伊拉克两场战争的折腾以及国际金融危机的重创，它的软、硬实力都遭到了削弱。与此形成鲜明对比的是，以中国等“金砖国家”为代表的新兴经济体持续快速发展，形成新兴大国竞相崛起的态势，使美国的全球地位相对下降。美国国家情报委员会曾在2008年发表一份战略报告，认为中国将在2020年左右取代日本成为世界第二大经济体。但是，谁都没有料到一场国际金融危机大大影响了国际力量的对比，中国的经济规模在2010年已经超过日本，2012年中国的GDP已达到8万亿美元，而日本的GDP还徘徊在5万亿美元左右。美国这么重要的一份战略报告所做的战略预判，竟然与实际情况相差了十年!事态的发展完全出乎美国战略分析家的意料，这种状况在华盛顿引起了相当大的震动。因此，奥巴马政府不得不着手对美国全球战略进行评估，此后即对美国国家安全战略、反恐战略、外交战略、军事战略等都进行了不同程度的调整。奥巴马政府的“阿-巴新战略”、战略东移、重返亚洲、再平衡战略等，均与此密切相关。为实现全球战略调整计划，尽早从阿富汗脱身，奥巴马政府在推行“阿-巴新战略”中将巴基斯坦视为主要地区依靠和帮手，承诺五年内给予巴基斯坦总额为75亿美元的非军事援助，并以提供军事援助和先进武器拉拢巴军方。但尽管如此，“阿-巴新战略”一直进展缓慢，成效不彰。特别是巴方并不愿意配合美国的战略调整。对巴基斯坦投入各种资源迟迟未能得到相应回报，这使得奥巴马政府大失所望，以致失去了对巴基斯坦所谓的“忍耐”。

原因之二是反恐形势恶化所逼。奥巴马总统入主白宫之时，南亚地区正呈“越反越恐”态势:“基地”组织在加紧策划针对美国本土的恐怖袭击，阿富汗塔利班则卷土重来，南亚地区恐怖势力成为对美国“最严重的威胁”。为了尽快扭转南亚地区的反恐形势，奥巴马政府曾数次大举增兵，寄希望于凭借美国强大的军事力量，以不断打击“基地”组织和塔利班有生力量，尽早赢得南亚反恐行动的胜利。但是，这些年来美国的军事高压举措并未获得预期战果，而阿富汗塔利班等势力嚣张如故，每年依然按期发动春季攻势，并坚持“外国军队必须撤离阿富汗”的立场。奥巴马政府认为，之所以造成这一局面，巴基斯坦脱不了干系，因为“基地”组织等恐怖组织的头目藏身于部落区，而巴方在部落区反恐问题上不愿伤筋动骨，且仍有部分势力保持与阿富汗塔利班和“哈卡尼网络”的联系，甚至暗中给予支持和帮助，致使美方的反恐努力事倍功半。如果这种局面持续下去，美国就无法扭转反恐形势恶化的局面。因此，原来美国对巴基斯坦的政策是软硬兼施、诱拉为主，现在只得转向打拉结合、以压为主了。

原因之三是美国撤军期限所促。奥巴马总统早在2009年12月就在阿富汗问题上提出了先增兵、后撤军的计划，曾许诺在18个月之后，即2011年7月起开始从阿富汗撤军。奥巴马表示，增兵的目的是集中力量打击塔利班的气焰，训练阿富汗安全部队以增强其实力，同时保障阿富汗主要人口聚集地的安全;宣布撤军时间表则是为美国将安全责任转交给阿富汗创造条件，使美军能够以负责任的方式撤离阿富汗。2010年11月，奥巴马又明确表示，美军和北约联军将于翌年7月起逐渐将维持阿富汗治安的责任移交给阿富汗政府方面，并在2014年底前完成移交工作。此后，美国将大幅减少在阿富汗的军事存在，并确保美军不再从事作战行动，而是发挥培训和指导阿富汗军警等支持作用。但自奥巴马政府大举增兵后，阿富汗战场僵局依旧，并无大的改观。由于奥巴马政府在并无把握实现其战略目标的情况下，即承诺2014年撤出驻阿美军作战部队，美国在阿富汗及相关问题上面临严峻考验和巨大压力。随着撤军期限逐渐临近，美国对阿富汗政府军能否确保喀布尔政府不被塔利班等势力所推翻并无把握，而巴基斯坦在这方面的作用举足轻重。为争取从阿富汗“体面撤军”，确保撤军后阿富汗局势不至于失控，奥巴马政府寄希望于通过加大对巴基斯坦施压的力度，迫使巴基斯坦在阿富汗等相关问题上有所让步和妥协。

原因之四是美国国内压力所致。奥巴马政府面临的国内压力主要来自四个方面:第一是来自财政压力。美国联邦政府长期入不敷出，财政赤字居高不下，已连续多年超过1万亿美元。为此，奥巴马政府想方设法削减政府和公共开支，目前已启动自动削减开支计划，涉及国防、航空交通控制、食品安全监管、教育等诸多领域。同时，阿富汗战争已耗费美国6000亿美元，目前仍在消耗美国大量财力和物力，仅一周就要花费20亿美元。这还不包括奥巴马政府为推进“阿-巴战略”而向这两个国家提供的巨额经济和军事援助。第二是来自共和党方面。奥巴马政府在美巴分歧以及反恐、阿富汗等问题上对巴基斯坦的种种指责，反过来也为共和党和国内舆论攻击其对巴政策的失败提供了口实，如美国给巴基斯坦大量援助但收效甚微等。第三是来自美国民众的反战情绪。近年来，越来越多的美国人对阿富汗战争感到厌倦，因这场战争除耗费美国巨额资金外，还导致美军兵力受损，迄今已造成美军2165人死亡，18230人受伤。长期征战与死亡威胁让许多美军士兵精神压抑，厌战情绪上升。同时，美国国内民众和舆论的反战呼声也持续高涨。第四是来自国内舆论的压力。美国舆论普遍怀疑巴方对本·拉登长期藏匿于其境内却毫不知情，对于巴基斯坦未能尽力与美国合作大为不满，对巴基斯坦国内一再爆发的全国性大规模反美抗议示威活动以及围堵美国使领馆的行为也颇为反感。盖洛普的一次民意调查显示，美国民众中竟有高达81%的人对巴基斯坦持负面印象，对巴基斯坦有好感的只占14%。因此，奥巴马政府认为，有必要对巴基斯坦采取强硬姿态，不断加大对巴基斯坦施压的力度，以缓解来自国内的各种压力。

四、美巴关系的未来走向

美巴关系的未来发展前景如何，直接影响阿富汗和南亚地区局势，也是国际社会共同关心的重要问题。目前来看，美巴两国之间虽然存在着这样或那样的分歧和矛盾，但双方仍然在一系列相关问题上存在着共同利益与合作基础:第一，在巴基斯坦政治、经济和社会的重要转型时期，确保巴基斯坦的发展与稳定;第二，在美国及北约联军从阿富汗撤军期间，促进阿富汗问题的政治解决;第三，在美国作战部队从阿富汗撤出后，继续推进南亚地区的反恐合作;第四，改善印巴双方关系，保持南亚局势的稳定。

从中长期来看，美巴两国在一系列双边、地区和国际问题上互有所求，需要相互借重。对美国来讲，与巴基斯坦关系的发展具有重要战略意义。从地缘政治角度看，巴基斯坦地处中国、印度、阿富汗和伊朗之间，南濒印度洋，临近霍尔木兹海峡，战略地位十分重要。美国加强与巴基斯坦关系，可以增加应对中印崛起的手段，扩大对华、印政策的回旋空间，有助于美国推进“阿-巴新战略”和“新丝绸之路”计划，为2014年后的阿富汗做出妥善安排，也有利于美国着手处理伊朗问题。从美国对伊斯兰世界的战略看，巴基斯坦是20世纪全球伊斯兰复兴运动的两大发源地之一，目前为仅次于印度尼西亚的第二大伊斯兰国家，且拥有核武器，对由近60个国家组成的伊斯兰会议组织有着重要影响。“9·11”事件后，美国对伊斯兰世界的战略重点是反恐、防扩散、防止出现所谓“失败国家”，扶助温和派力量，推动伊斯兰国家变革和转型。实际上，从小布什政府起，美国就有意协助和推动巴基斯坦实现变革，使之成为伊斯兰国家中“民主”转型成功的样板。要实现以上种种目标，美国需要甚至离不开巴方的配合、合作乃至支持。

对于巴方来讲，美国毕竟是当今世界唯一的超级大国，也是对南亚地区影响最大的区域外大国，拥有干预南亚地区的能力和手段。从双边角度来看，保持美巴关系的稳定和发展，巴基斯坦就有可能获得更多经济、外交和战略等方面的资源。据统计，自2001年以来，美国不仅向巴方提供了200多亿美元的经济和技术援助，还提供了大量武器，其中不乏相当先进的军事装备。在阿富汗问题上，如果2014年以后巴基斯坦要维护它在阿富汗的利益和影响，并防止出现“亲印反巴”的政府，还是需要加强与美方的协调，以获得美方某种程度的默认和支持。在地区层面上，由于印巴力量对比严重失衡，巴基斯坦需要借重区域外大国特别是美国，以牵制印度的所作所为。鉴于上述原因，美巴双方均不希望看到两国关系破裂，因而在双方矛盾激化时都注意留下转圜余地，并在双方关系濒于危急时，采取了相应的补救措施，向对方做出一定的妥协和让步。就在今年内，通过双方高层的积极努力，美巴关系处于修复之中。

总体上看，由于美国的强势地位，未来美巴关系的发展走向主要取决于美方的态度、立场和政策。从前述美国对巴基斯坦采取的诸多强硬举措看，都是美国先下手出招，而巴基斯坦则处于被动应对的地位。考虑到当前美巴分歧都处于可控范围，两国在相关领域也有共同利益与合作基础，今后双方彼此间又互有需求，两国关系走向破裂的可能性不大。另一方面，美巴之间经过近两三年的折腾，特别是历史上美国曾“抛弃”巴基斯坦，使巴基斯坦对美国的不信任业已根深蒂固，因而美巴之间恐怕也难以恢复到当年那种密切的盟国关系。况且美巴双方合作虽有基础，但出发点并不一致。例如，美国对巴基斯坦加大政治、经济和军事投入，其实质是以反恐、防扩散和解决阿富汗问题为重点，试图让巴基斯坦服务于美国的战略利益。而巴基斯坦则希望通过与美国的合作，获取大量援助，以促进经济发展和维护国内稳定;同时借重美国的力量，与印度在战略上周旋，尽可能缓解印巴力量对比严重失衡的局面。总之，美巴关系错综复杂，当前美巴之间的分歧不会轻易化解，未来美巴关系中磕磕碰碰也在所难免，基本上将维持一种“时有起落、斗而不破”的状态。

【注释】

[1]本文根据复旦大学巴基斯坦研究中心主任杜幼康教授在2013年9月29日“西部边疆论坛”第九期讲座上的演讲录音整理，并送杜幼康教授审阅定稿。该论坛由中国西部边疆安全与发展协同创新中心主办。