重庆市第四次党代会提出，“科学发展、富民兴渝”必须大力实施“一统三化两转变”战略，实现农业现代化是“三化”不可或缺的重要组成部分。市委、市政府《关于加快推进农业现代化的若干意见》更是明确指出了加快推进农业现代化的重要意义。从世界各国的经验来看，农业土地的规模利用和集约经营是实现农业现代化的必要前提。依据我市的农业生产经营条件、土地资源禀赋、产权制度特征，必须因地制宜、因时制宜，逐步建立与工业化、城镇化发展相匹配的农地规模利用体系，以加速推进重庆特色农业现代化的进程。
一、促进我市农地规模利用和集约经营应注意的“四个适应”
（一）与宜农土地区域分布程度相适应
我市以山地和丘陵地貌为主，其中，适宜农业耕作的平地与缓坡地（坡度<15度）大约占全域土地总面积的59.26%，大多分布在渝西走廊和主城近郊区。这一区域的土地宜农性较强，比“两翼”区域的大部分地区更具备建立现代农业的基础条件，因此，必须按照“与宜农土地区域分布程度相适应”的原则，有计划、有步骤、有重点地在这类区域促进农地规模经营，是加快推进我市特色农业现代化进程的首要选择。
（二）与农村劳动力转移程度相适应
从我市农民土地经营的实际情况看，人多地少的矛盾比较突出，农户户均耕地面积不到5亩，低于全国平均水平，极端小规模的农户经营，已成为制约我市推进特色农业现代化的显著瓶颈。为此，我市启动了户籍制度改革，从而将大量农民从分散、细碎的土地经营中解放出来。因我市的“双欠”市情，农村劳动力转移必将是一个漫长的过程，必须在尊重土地对农民提供基本“保障”的前提下，尊重农民自愿退出土地的选择权，通过深化户籍制度改革，促进一部分有条件“转户”农民向市民转化，同时加强“转户”农民进城的就业、教育、医疗、住房、社保等方面的配套社会福利制度建设，加快农民自愿退出土地的相关制度建设，为有条件“转户”农民提供全方位的公共服务。
（三）与农业产业化需求程度相适应
构建现代农业体系是土地规模经营的目的。在优化农业生产经营区域布局、稳定发展基础产业、培育和壮大优势产业的前提下，我市正推动现代农业经营体制创新，以促进土地承包经营权集中利用和流转。因现阶段城乡二元土地制度的存在，农业用地转化为城镇建设用地将带来巨额的增值收益，必须警惕城镇资本进入农业领域后可能导致的后果：个别企业以建设“设施农业”或“现代农业园区建设”为名，大规模圈占或租赁农村土地进行非农业经营活动，这不仅侵占了农民利益，更不利于耕地保护。因此，在加速我市现代农业建设进程的同时，必须高度警惕并杜绝这种农地规模流转中的“变相开发”倾向，确保农地规模利用和流转切实服务于“农”，确保其用地性质和用途不变。
（四）与农民集中居住程度相适应
农民退出分散、闲置的宅基地是促进农地规模化利用和集约化经营的必要前提。为此，我市各区县通过城乡建设用地增减挂钩、宅基地整理复垦以及“地票”等方式，推行农民新村建设，在此过程中同样应注意“适应”原则：一是在农民自愿退出宅基地的前提下，科学规划新村建设，并严格农民新村建设的农民准入条件，坚决杜绝各种形式的“小产权房”开发；二是按照农民集中居住必须有利于农业生产的原则，进一步完善农民新村基础设施建设，做好水、电、气、路、通信等的保障工作，为农村居民的生产生活和可持续发展创造条件。
二、促进我市农地规模化利用和集约经营的对策建议
（一）实施现代农业产业规模用地功能分区规划，优化现代农业产业区域布局
一是按照注重效益原则，在主城涉农区及农业生产条件较好的渝西区域加快推进现代农业示范园区规划和建设，促进农业土地规模化利用，全面提高农产品的科技附加值，培育和壮大农业基础产业和优势产业。
二是按照因地制宜原则，在“两翼”地区规划和建设特色农业产业体系。将农民闲置、分散的宅基地进行复垦、整理，有效增加耕地面积；在注重生态保护的前提下，以农民专业合作社为核心，促进农业用地适度集约化经营；大力发展具有区域特色的林下经济或生态经济，积极发展“两翼”特色农产品深加工业。
（二）促进农民土地“承包权”和“经营权”进一步分离，建立健全农民土地承包经营权市场流通体系和农民土地承包经营流转风险防控体系
一是因地制宜，以多种形式促进土地“承包权”和“经营权”相分离。在主城涉农区和农业生产经营基础条件较好的区域，重点推进涉农企业公司化经营，积极开展土地承包经营权入股、信托试点，将农民分散的土地承包经营权量化为股权或收益权，形成农民自愿流转土地的激励机制；在“两翼”地区，重点发展农民专业合作社，继续完善土地承包经营权和林权的抵押机制，促进发展特色农业所需农业用地向专业合作社或种养大户适度集中流转。
二是建立统一、规范的农民土地承包经营权市场流通体系。进一步完善重庆农村土地交易所“土地实物交易”的内容、程序和机制，使各类土地承包经营权的流转透明化、公正化；研究制订区域化土地承包经营权流转基准价格体系，切实保障农民的土地权益。
三是建立农民土地承包经营流转风险防控体系。坚持严格保护耕地的宗旨，防止农业掠夺式经营，设立耕地保护基金，完善基本农田保护制度，切实保障粮食安全；进一步规范土地承包经营权流转程序，完善流转契约，尽量减少流转纠纷；建立土地承包经营权流转用途监察制度，坚决杜绝土地承包经营权流转过程中变更土地用途的现象。
（三）深入推进农民市民化进程，引导农民自愿脱离农村“土地保障”
一是继续深化户籍制度改革工作制度，完善考核基层政府推动转户的工作机制，制订提高转户工作针对性的分类转户政策，在尊重转户农民意愿的基础上，重点推进转户农民向小城镇转移。
二是建立户籍制度改革中土地—财税联动机制，引导已转户农民自愿退出土地（承包地和宅基地）。第一，成立农村土地信托经营中心，将一部分农民退出承包地使用权的经济补偿折合为持续的资产收益权，为转户农民进入城镇生活、就业提供“启动资本”；第二，进一步深化地票交易制度创新，确保85%的地票收益直补退出宅基地的转户农民，解决转户农民城镇住房问题的资金来源问题；第三，将一部分农民退出土地的资本化增值收益留存当地，开设特别的财政账户，成立专门的转户农民公共服务保障基金，用于支付当地区（县）政府对新增城镇人口提供的各项公共福利及保障。总之，通过“户改—土地—财税”的联动机制，形成已转户农民在享受城镇户籍人口权益的同时自愿放弃农业户籍人口相关权益的制度激励。
（四）稳步推进农民新村建设，引导农民由“散居”向“聚居”转变
一是坚持“政府引导与农民自愿相结合的原则”与“农民新村建设与土地适度集中规模程度相适应”的原则，在新村规划、选址、设计进行科学、合理规划，严格按照城乡规划，统筹全局，着眼长远，合理节约用地，充分利用废弃地、空心村，采取宅基地置换等方式，集约利用土地。
二是积极解决农民新村房屋产权问题。对符合建设程序的农民新村颁发规划文书和土地、房屋产权证明，并可用于抵押。建议在区（县）房管部门增设农民新村房屋产权办理业务，在乡（镇）分片区设立房屋产权办理机构。但农民新村房屋的流转只能限于本集体经济组织内部，不得对外向城镇居民出售。
三是强化农民新村管理和服务。以村庄整治为抓手，重点进行村内道路硬化、亮化、绿化、垃圾收集清运以及环境整治，建议参照城镇居民房屋物业管理的有关条例规定，尽快出台《重庆市农民新村管理办法》，进一步规范农民新村物业管理，进一步增强农民新村对农民“聚居”的示范和引领作用，逐渐引导农民由“散居”向“聚居”过渡。
（五）提高政府的公共服务管理水平，为农地规模利用和集约经营及流转提供坚实保障
一是在市级层面上尽快形成我市农业现代化过程中农地规模化和集约化利用的总体思路，制订全域范围内农地比较利用的功能分区的总体规划。
二是在区（县）级层面建立和健全统一的农地规模化和集约化利用的政策宣传和信息工作平台，使相关政策落实到户，在农地供方和需方之间（涉农企业、种养大户和农户）形成畅通的信息渠道。
三是形成乡镇基层政府推动农地规模化和集约化利用的常态化工作机制，进一步增强相关各部门的工作执行力和配合力，为农地规模化、集约化利用和流转的各个环节提供快速、便捷的公共服务。
执笔人：陈 霄 重庆行政学院经济社会发展研究所副所长、研究员
课题组成员：周学馨 谢 菊 刘 娟 王正攀
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