“推进文化体制机制创新”是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重要内容。市第四次党代会也提出了“以深化文化体制改革为动力，繁荣发展文化事业和文化产业”的要求。我市2003年便被中央确定为文化体制改革综合试点地区，在推进文化体制改革方面进行了积极探索，取得了明显成效。但是目前我市文化产业离成为国民经济支柱性产业还有较大差距，文化产业在弘扬社会主义核心价值体系中的作用还有待更好发挥。为此，必须紧紧围绕建设文化强市的目标，以更大勇气和决心推动文化体制改革，进一步激发文化创造活力，增强文化整体实力和竞争力，促进文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。
一、制约我市文化产业发展的四大体制机制性障碍
1.“事产不分”的宏观管理体制不利于文化产业的发展
“事产不分”是指政府文化管理部门没有真正把文化事业管理和文化产业管理两种职能进行有效区分。这就导致在管理过程中思想上存在重文化事业、轻文化产业的惯性；实践中习惯于沿用管理文化事业的方式方法管理文化产业，运用行政手段较多，运用市场手段和法律手段较少，对文化企业管得过宽、过细、过严；资源配置上对文化产业发展尚缺乏足够支持。例如，我市设立的“文化产业发展专项资金”总量有限，直到2011年才增至2000万元，2012年增至3500万元，与文化产业发展的需求存在明显差距。
2.“监管和运营一体”的文化资产管理体制不利于国有文化企业做大做强
为更好促进国有文化资产保值增值，2005年成立了文资公司，代表市政府履行“出资人”职责。在实际运行中，该公司集国有文化资产的管理监督权和国有文化资产的运营权于一体。一方面，文资公司试图对四大国有文化集团（重庆日报报业集团、重庆广电集团、重庆出版集团、重庆新华书店集团）在绩效考核、重大投融资项目审批、国有文化资产日常监管等方面履行管理职能，但在调研中据有关部门反映，这种文化产业“第二国资委”的管理模式效果却不理想。另一方面，该公司管辖的总体资产规模较大,下属各级别成员公司数量超过130家，且各级别成员公司分属不同的行业, 母公司和各子公司之间的产权关系、管控关系还未真正理顺，难以借助货币市场和资本市场，将国有文化资产进行整体资本运作进行“放大”，这就使该公司肩负的保证国有文化资产保值增值的这一重要职能体现不充分。
3.“政企关系藕断丝连”的经营体制不利于国有文化企业主体发挥市场活力
“政企关系藕断丝连”是指虽然实行了国有文化企业“政企分离”的改革，但政府的行政管理权和企业的管理经营权未能实现真正有效分离，表现为企业的资产结构、治理结构和经营管理团队等诸多方面仍然受制于政府的行政控制。具体地讲：首先，没有进行彻底的产权结构改革。调研发现，目前重庆的大型国有文化企业虽然进行了企业化改制，但普遍缺乏合理的有利于进一步发展的股权结构安排。其次，没有进行实质性的公司治理结构改革。四大国有文化集团尚未建立起以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度，个别单位在转制后仍然保留事业编制。最后，没有形成现代经理人团队。转制企业人事管理制度、经营制度仍然套用党政干部管理的用人标准和选人方法，企业的经营权难以真正下放给懂市场、懂管理、懂经营的经理人团队，这使得企业无法按照现代企业制度要求保证法人治理结构到位。
4.“传统单一”的资本运作机制不利于文化产业实现跨越式发展
目前，在推动文化产业的发展中依然沿用发展文化事业的模式，依赖单一的财政投入，使得文化产业尤其是国有文化产业绩效不高。主要表现为：首先，政府对文化产业的财政性扶持不能有效带动文化产业快速成长。由于没有实施完全的现代企业制度改造，一些转制企业“财政供养”的意识仍然远远大于“市场竞争”的意识，经营业务萎缩，发展缓慢，甚至有的企业以依靠政府的财政性补贴发放员工的基本工资度日。其次，民营资本和境外资本难以进入文化产业。在政府财力有限的情况下，由于文化体制改革不到位，民营资本和境外资本难以进入或介入到我市国有文化企业的战略性改造中，难以打造一批具有示范效应、品牌效应和市场效应的龙头国有文化产业集团，不能很好提升我市文化产业发展的规模化、专业化和集约化发展水平。近年来，全国70多家文化企业先后在主板和创业板上市，连续四届全国“文化企业30强”评选，重庆均榜上无名。
二、五项改革建议
1.要明确文化体制改革的方向性和导向性
文化产业一头连着服务和消费, 一头连着社会主义核心价值体系。因此文化体制改革的原则应当是：将社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，在充分发挥市场在文化资源配置中的决定性作用的同时，积极融入社会主义核心价值体系，以市场化、个性化、分众化的文化产品和服务，满足人民日益增长的文化消费需求，不断激发和全面迸发文化创造的源泉和内生活力，走中国特色社会主义文化发展道路。这要求：
一是宏观要“管”。文化产业发展的导向不能变，阵地不能丢。党委宣传部门必须严守文化产业发展的意识形态属性底线，必须始终坚持发展文化产业的根本目的是要体现社会主义先进文化的前进方向。
二是微观要“活”。人民群众是一切文化创作的源泉。政府应进一步简政放权，最大限度减小各类文化产业主体进入市场的壁垒，尤其要注重扶持小微文化企业和草根文化企业，为激发文化创作者活力提供良好的制度环境。
2.建立“事产相对分离”的文化管理体制
一是正确处理政府与市场的关系。在进一步推进文化体制改革时，要按照文化事业与文化产业的“二分法”思路，理顺政府与文化企事业单位的关系，厘清更好发挥政府作用与市场对资源配置起决定性作用的关系，更加凸显政府促进文化产业发展的职能，更好发挥政府对文化产业发展的促进作用。
二是切实推进“管办分离”。按照三中全会精神，文化产业行政管理部门应实现由“办文化”向“管文化”转变，为此应着力抓好以下事项：通过制定政策和规划，引导文化产业发展方向符合主流价值观；营造健康的市场环境，在原经营性文化事业单位转企改制的基础上，积极引导企业进一步完善法人治理结构，真正建立适应市场需求的文化创作和生产机制；立足培育多元化市场主体，进一步减少行政审批事项和行政事业性收费，同时大力推进和完善政府购买服务的制度建设；深入研究和制定促进我市文化产业发展的配套措施，会同土地、财税、社保等部门，解决好原公益性文化单位转企改制的遗留问题。
3.建立健全与“管人管事管资产管导向”相适应的国有文化资产监管体制和国有文化资产运行机制
政府机构同时拥有文化产业“监督管理”主体和国有文化资产“出资人”双重身份，且“出资人”职能履行不顺畅、不充分是当前我市国有文化资产管理体制不顺的主要成因。改变这种状况，建议采取以下措施：
一是根据三中全会精神，设立专门的国有文化资产监督管理机构。剥离出市文资公司履行对国有文化资产（主要是四大集团）的行政监管等方面的职责，重点行使对国有文化资产运行增值收益的监督权、对国有文化企业高管的监督权和对国有文化企业重大决策事项的监督权。
二是提升市文资公司运营国有文化资产的能力。进一步理顺文资公司与下辖各子公司的关系，按照建立实质运作、有效管控、协调高效的管理运行机制的目标，推进公司内部资源和业务整合, 减少管理层次, 优化资源配置, 降低风险，全面提升在资本市场、货币市场上的融资、融券能力，不断促进国有文化资产保值增值。
4.建立完善与“政企分开”国有文化资产经营体制相适应的公司法人治理机构
按照三中全会《决定》“建立健全现代文化市场体系”的要求，进一步推进国有文化资产经营体制改革。
一是对已改制企业进行股权结构改造，使其成为真正的市场主体。按照“扶持一批，淘汰一批”的原则，可考虑设置“重庆市文化企业改革试点区”，鼓励区县通过跨所有制、跨地区和跨行业的方式，对原经营性文化单位进行破产兼并、资产重组，建设一批有地域特色和市场活力的国有文化企业。
二是以建立现代企业制度为导向不断完善已转制国有文化企业法人治理结构。进一步推动已转制的国有文化企业加快向“法人治理”转型，明确董事会、监事会、股东会和经理层的权利及义务，不断完善法人治理结构，优化企业组织架构和经营管理模式。
三是建立适应市场需要的人才选用和激励机制。逐渐改变过去按照党政领导干部录用标准的选人方法，以市场为导向，积极培育现代经理人团队，探索市场化薪酬体系和激励机制，以管理层股权分配、中长期基金方案等方式加大管理层激励；同时，深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，可探索进一步实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。不断提高国有文化企业的拓展能力、自我创新水平，最大限度释放人才红利。
四是积极探索“特殊管理股”制度。建议对转制后的重庆出版集团和转制后仍保留事业编制的市广电集团，率先探索实行“特殊管理股”制度，可考虑政府在不求绝对控股的前提下积极加强其自身的股权改造，但同时严守两个闸门：一个是坚持出版权、播出权特许经营前提下，允许制作和出版、制作和播出分开，但党委宣传部门必须在出版和播出的最后环节严格把关；另一个是即使在国有股不占绝对多数的情况下，政府可通过持有“特殊管理股”，依据章程中规定的权利对股份制企业行使管理控制。通过这两个闸门，保障文化产业发展不得逾越意识形态和主流价值观的底线。
5.建立“纵横结合”的国有文化资产运作机制
按照三中全会《决定》“积极发展混合所有制经济”的要求，推进国有文化产业与境外资本、民营资本深度结合，充分利用资金的放大效应和杠杆作用，形成有利于国有文化资本放大功能、保值增值、提高竞争力，各种所有制文化资本取长补短、相互促进、共同发展的良好格局。
一是在国有文化企业股权结构改造中积极实施多元化战略，形成龙头企业引领文化产业链的垂直整合。通过跨所有制、跨地域和跨行业的交叉持股、并购、上市、重组等方式，积极引入境外资本、民营资本、社会资本和机构投资者，对我市主要国有文化企业（集团）进行战略性改造，对文化产业原料采购、产品生产、交易及消费市场等各个环节进行整合，打造一批具有示范效应和重庆特色的“文化企业航母”，并带动相关下游产业链和衍生产业的蓬勃发展，为中小文化企业创造更多的市场空间。
二是以培育外向型大型国有文化集团为导向，探索我市大型国有文化企业与全球知名文化企业进行横向合作的新途径。在影视制作、文化旅游等领域可率先探索与全球知名企业或者大型文化资本集团进行联合开发和经营的途径，在短时间内大幅度提升我市文化产业竞争的综合实力。同时，以此为平台，扩大对外文化开放，推动巴渝文化走向世界。
课题负责人：吴康明 重庆行政学院常务副校长
课题组成员：唐青阳 尹 博 向艳宏 文茂伟 陈 霄
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