推进农业保险系统的构建,进一步完善我国农业防灾救灾体系

推进农业保险系统的构建,进一步完善我国农业防灾救灾体系
——基于河北省沧州市河间市尊祖庄乡尊祖庄村

推进农业保险系统的构建,进一步完善我国农业防灾救灾体系⁽¹⁾
——基于河北省沧州市河间市尊祖庄乡尊祖庄村

王　曼⁽²⁾

摘要：保险作为风险防范和损失减少的有力途径,在农业灾害的应对中应该发挥支撑作用。然而,现阶段我国农业防灾抗灾主要通过国家主体实施,由国家财政为农业风险买单。因此,在我国社会主义新农村建设时期,对关系到农民增收、农业增长、农村稳定的农业灾害的防治措施的系统研究具有重要的理论意义和现实意义。本文以此为出发点,在综述我国农业灾害的基本情况的基础上,对我国现行两种主要的防灾救灾措施——国家防灾救灾措施和市场化的农业保险措施进行了分析和对比,并提出促进农业防灾救灾措施优化的发展对策。

关键词：农业灾害　国家防灾救灾机制　农业保险机制

一、农业灾害概述

我国农业灾害主要有三大类：自然灾害、公共卫生灾害和事故灾害。自然灾害又分为以农作物病虫害、草原鼠虫害、外来检疫性病虫害等为代表的生物灾害和以干旱、洪涝、霜冻、台风、冰雹、草原火灾等为代表的非生物灾害。公共卫生灾害主要有禽流感、口蹄疫、蓝耳病、猪瘟、猪链球菌病等各种动物疾病。事故灾害主要是由渔船沉没、渔业污染等使农业生产遭受损失的灾害。

我国农业灾害具有如下5个特点。一是发生频率高。由于我国受季风影响明显,气候多变,农业自然灾害频发。春末夏初,我国约有70%的河流发生洪涝灾害。每年我国东南沿海面临长达7个月之久的台风登陆。伴随全球气候变暖趋势,冬季的雪灾、春季低温冻害等气象灾害发生的频率日益增加。加之,劳动者操作技术的参差不齐,事故灾害也时有发生。二是影响范围广。我国幅员辽阔,人口众多,灾害一旦发生,波及范围广,受灾面积大。如1998年长江流域的特大洪水,使29个省受到了不同程度的影响。三是突发性强,难以准确预测。农业灾害的发生,通常是来势汹汹,偶然性很强,其发生的具体次数和规模是难以预期的。而且,往往是一种灾害发生的同时伴随着其他一种或几种灾害一起发生。有关部门很难预测到与之相伴随的其他灾害发生的可能性和发生范围。四是持续时间长。农业灾害的危害性不仅在于灾害发生的持续时间,更严峻的是灾害对本季生产的影响会牵连到下季周期的农业生产。华北地区的干旱一般持续1—2个月。2008年我国南方的雨雪冰冻灾害,持续近40天。这些持续时间较长的灾害成为农业发展的拦路虎。五是动物疫病扩散快。2000年至2006年间,我国报告发生的疫病共18种,这些病的大多数病原体被患病动物排出后,通过一定途径传染其他动物,疫病在短时间内迅速扩散。2004年至2006年的禽流感疫情,先后在21个省份发生91起疫情。

二、现行防灾救灾措施分析

我国中央和地方各级政府在与农业灾害长期斗争的过程中,初步建立了农业灾害管理和救助的工作体系。该体系应该主要包括国家防灾救灾机制和农业保险机制。

（一）国家防灾救灾机制分析

国家防灾救灾措施主要有：建立减灾救灾协调机制；建立灾害应急预案机制；开展具体防灾救灾工作；落实救灾资金,确保资金的使用效果。

国家防灾救灾措施最突出的优势是充分发挥国家权力的效力,集中调配资源。资金集中度好,通过财政拨款,重点建设堤坝等控制性防洪工程,建立健全动物防疫的诊断和检测系统。在重大农业灾害发生后,各级政府高度重视减灾和救灾工作,部署相关部门配合工作,调动解放军、预备役和民兵,统筹人力和资金,对重大农业灾害在第一时间做出反应,投入救援工作。在灾害发生时,国家通过有效和集中的调配救灾资源,高效、快速地修复损坏的重大设施,保证基础设施的畅通利用。同时,发挥中央和地方政府的公信力,开展动员工作,组织社会团体、慈善机构和个人参与防灾、抗灾和救灾的工作中,构筑抵抗农业灾害的系统,运用各种社会力量形成的合力,解决受灾地区农业问题和受灾农民的生产困难。

由于国家防灾救灾内部运作机制的局限,目前也存在一些突出的问题。一是资金到位周期长。灾害发生后,获得国家财政拨付的救援资金,需要地方政府向有关部门逐级上报灾情,有上级农业部门和财政部门核实、领导批复。由于严格的程序和长链条的领导机制,资金批复周期要经过3周或者更长。资金拨付的延误,往往导致农业灾害的救援滞后,或者错过了农业生产的最佳时机,影响农业灾害救助的有效性。二是难以满足恢复生产所需费用。农业灾害所要支付的成本包括灾害破坏造成的直接财产损失和经济效益损失、救灾投入的费用和灾后恢复生产的开支。国家抗灾、救灾资金主要用于减少灾害损失和重大基础设施的维护上,用于恢复生产的资金很少。2004年至2006年,国家共拨付2亿元人民币用于农业生产救灾,然而如果这笔资金全部用于绝收面积的补种,每亩平均也只有2元不到,难以满足农业生产的恢复的需求。三是中央和地方权责失衡。中央政府制定农业灾害救助政策,地方政府没有自主权,主动参与度不高,仅仅起到传达和执行政策的作用,没有充分地发挥主观能动性,形成了中央政府承担较多管理任务、而地方政府责任相对较轻的不平衡格局。四是易形成道德风险,不利于农民自我保障机制的构建。当灾害发生后,无论大小灾害政府都会出面救助,使得农民缺乏实施自我保障措施的动力,不注重依靠自己抗灾、救灾。同时,由于国家的救灾资金是无偿发放的,灾民和地方政府处于自身利益的考虑,往往冒着道德风险虚报灾情,以便获得更多的救灾物资和资金。

（二）农业保险机制分析

农业保险是将政府和广大农民缴纳的保费用于少数受灾农民的一种防范风险的手段。我国农业保险开展的主要形式是：成立专业性的保险公司开展保险业务；依托商业保险公司开展保险业务；依托农业行业协会开展农业保险业务。

农业保险按照商业原则采用市场化的运行方式,在防灾救灾方面具有其他灾害救助方式所不具备的明显优势。农业保险的功能主要体现在：一是从主体行为角度促进农业防灾防损。承保机构出于降低赔付率的考虑,把“防灾、减灾、救灾,以防灾为主”作为制定保险条款、保险费率的目标,规定被保险人保护财产的义务,为当地农村防灾防损的专业部门开展植物病虫害、禽畜疫病测报和防治提供支持,促使防灾防损工作落实到各个环节中。二是确保灾害补偿的及时性。承保机构为了降低赔付成本,保险公司往往在第一时间赶到现场,进行灾情的勘察和测度,以最快的时间保证赔偿金拨付到位,确保受灾农民进行补种或改种拥有足够的时间。三是有利于减轻国家财政负担。政府通过对参保农户给予保费补贴,带动农户自主投保,农户和政府共同出资投保,减轻了国家财政负担。从救助资金的拨付执行来看,由于赔偿金是由保险公司支付的,规避了救助物资拨付过程中有可能出现的挪用和贪污行为。四是分散和转移风险,提高农民收入。通过农业保险,农民将农业风险损失的不确定性转移给承保人,确保农民可以尽快地恢复生产和生活,降低农民收入的波动幅度。同时,农业保险为农民增加农业投入、扩大再生产提供,体验新品种、新技术和新生产方式提供了保障,有利于增加农民收入。五是有利于新农村的文明建设和民主管理。农业社会保险,通过开展合作制保险,提高农民民主管理、民主监督的意识和能力,提高农民对农村社会事务管理的参政议政能力,培养和锻炼农民的诚信观念和法律意识,推动新农村的政治建设和精神文明建设。

当前,处于发展过程中的农村灾害保险机制主要在三个层面存在问题。一是政策法规层面的问题。一方面,自1978年以来,我国颁布了许多有关灾害的法律,但至今尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法,导致行政手段在一定程度和范围内代替了法律的功能,很多需要法律调整的关系和问题因无法可依而搁置。同时,已经颁布的法律,很多在内容上过于笼统,缺乏可操作性。既不利于法律的权威性,也不利于救灾工作的进行。另一方面,在实践中,我国农业保险按照《保险法》的规定执行,但是由于农业保险的业务具有政策性,在经营模式、管理规则等方面与商业性保险有着本质性的区别,现行《保险法》不能很好地适用于农业保险。立法滞后导致我国农业保险中存在许多法律真空,制约了我国农业保险的发展。二是供求层面的问题。现今,我国农业生产经营的主体是农民,农民在享有农业生产带来的利益的同时,也承担着农业生产经营的风险,但现实情况是,农业保险并没有成为多数农民现实的有效需求和普遍选择。农业保险需求不旺的现实是多种因素共同作用的结果。其一,农民普遍缺乏风险防范意识。除了有关农业保险知识的宣传不到位以外,大多数农民侥幸心理和短期受益的取向更为突出。认为缴纳保费后没有发生灾害损失,经济上就吃了亏,因而抱有灾害不会发生的侥幸心理而不参与投保。其二,分散的小规模生产削弱了对农业保险的需求强度。各家各户的小规模生产,本身就形成了一种内在的风险分担机制,降低了单个成员的受损影响。同时,较小面积的土地使得农民生产所得的比较经济利益下降,价值不大的财产不能引起农民对可能发生的灾害所带来的损失提起足够的关注,因而也就难以形成对农业保险的需求。其三,农户收入的不平衡导致农业保险在区域上存在供求不平衡。我国农民可支配收入呈现东多西少的区域性分布的特点。这样,导致了东部有支付能力的农民的农业投保需求得不到满足,而西部有农业保险需求的农民又因为缺乏必要的资金而不能支付农业保险,形成了农业保险需求与保费承受能力的结构性偏差。另外,保险公司对农业保险的供给也存在相对短缺。由于农业保险的种类需求多样化、农户经营流动性强、南北农业气象差别大、农业保险业务技术要求性强等现实情况,导致了农业保险经营管理存在特殊的困难。三是现行运行机制层面的问题。政府几乎承担了农业灾害后的全部救助责任,农民就会将购买保险的费用转移用作即期消费,农民缺乏购买农业保险的动力。同时,现行农业保险,无论是商业保险还是政策性保险,都由商业保险公司独立经营。而商业保险经营者追求利润最大化的目标与农业保险的政策性、非营利性之间常常发生冲突,大大降低了保险的有效性和充分性。

（三）两种机制的绩效比较

农业保险机制可以通过市场规则实现降低风险的目标。农业保险可以依据风险的高低收取不同的保费,通过限制投保人的收益来防范可能出现的道德风险,通过细化风险共同体标准和设定不同的风险费率来规避投保人的逆向选择。

国家防灾救灾措施因为国家财政规模的限制,不能满足风险累加的要求,也不能满足农民的全部赔付要求。而政府的均等化救助原则也使得通过风险分离控制逆向选择难以实现。同时,受政府公信力的要求,对于公共利益的要求必须做出正面的积极回应,无形中加大了道德风险发生的可能性。

总体而言,农业灾害的国家救助措施和保险手段具有各自的优缺点,二者在发展水平、保障对象、保障类型和保障程度等方面可以发挥相互补充的作用。在市场经济日益发展的今天,运用农业保险这一市场手段来弥补风险损失,与国家抗灾救灾措施相比较,在防灾、抗灾和救灾的过程中,具有更好的特性和救助效果,成本更低、效率更高。

三、结论和政策建议

通过上述分析,不难看出,我国的灾害救助事业在取得巨大成绩的同时,还客观存在救助结构不甚合理,救助功能不甚有效等突出问题。国家抗灾救灾机制与农业保险机制不能相互代替,而应该相互补充,共同发展。现行的灾害救助体制总体上以无偿援助为主,经费支出以消费性为主,单纯依靠行政手段,而缺乏比较系统的法律规范和经济杠杆,无法很好地解决灾害资源短缺的问题,也无法显著提高灾害救助的效果。因此,应该努力改变我国现行农业防灾救灾体系以国家抗灾救灾为主、农业保险为辅的不平衡格局,推进农业保险机制的构建,进一步完善我国农业防灾救灾体系。

（一）建立有效的农业保险法律体系。立法部门加快制定了颁布农业保险专门性法律的步伐,明确农业保险的地位和作用,对农业保险的组织形式、保险责任、政府的作用和职能等做出明确的规定。建立农业保险的专门性司法机构,维护农业保险市场的公平、有序。逐步形成农业保险的行业协会,实现同业间的自律和协调。

（二）解决农业保险的供求矛盾。加大对农业保险知识的宣传,提高农民的风险防范意识。国家保证粮食的最低收购价格,保证农民收入的稳定性。实现土地自由流转,提高生产的集约化程度。对投保农户给予补贴,对承保公司提供税收优惠,扩大农业保险的供求。

（三）将农业保险的发展与我国农业防灾救灾体系的完善结合起来。建立巨灾风险分散体系,培育再保险市场。设立农业巨灾风险基金,并纳入到全国巨灾风险基金体系。用于没有投保农业保险部分的损失补偿和农业再保险的保险赔付,专款专用,逐年扩大。

（四）在推进农业保险系统构建的同时,进一步完善我国农业防灾救灾体系。1.加强农业基础设施建设和维护,提高抵御农业灾害的能力。优化水利防洪方案,提高农田排灌能力；加大农业科研投入,推动良种培育；科学预测和监控,力求灾害的损失最小；加强宣传引导,提高动员的容量和灵活性。2.调动各级政府的积极性,强化农业保险的政策性,制定保费补贴标准,合理运用各种支农资源,引导农户参保。3.鼓励农民专业合作组织发挥积极作用。农民专业合作社等组织,做好农业防灾救灾的宣传,及时做好保险机构和农户之间的沟通和反馈,协助收取保费和开展保险理赔,组织农户开展抗灾救灾工作,促进我国农业防灾救灾体系的完善。

参考文献：

1.龙文军、：《我国农业保险机制与农业防灾救灾措施及政策建议》,《中国农村研究报告,（2008）》。

2.潘诚：《试论农村灾害保险救助体系的建设》,复旦大学MPA,2008年。

3.范莉馨：《论我国农业保险的模式选择及评价》,四川大学金融学专业,2005年。

4.张忠明：《市场经济条件下完善我国农业保险体系的研究》,吉林农业大学,2005年。

【注释】

(1)本文已发表于《调研世界》2010年第5期。

(2)王曼,女,1988年生,上海财经大学国际工商管理学院市场营销专业本科生。