北洋政府的“三农”思想与政策

第一节　北洋政府的“三农”思想与政策

北洋政府视农业为国民经济及其他部门赖以发展的基础，十分重视农业的发展。清末农业近代化思想对北洋政府的农业思想与政策产生了重要的影响，其农业经营思想、农业管理体制思想、农业劳动力转移思想及科技兴农思想等都在北洋政府时期得到了延续和发展。

一、农业管理思想

北洋政府高度重视农业管理，在短短十几年的时间就对中央农业管理机构设置进行了三次改革，形成了一套从中央到地方比较完备的农业管理机构体系，为农业政策的实施提供了制度上的保障。

袁世凯上任之初就讲道:“民国成立，宜以实业为先务，故分农林、工商两部，以尽协助、提倡之义。”^[1]于是，北洋政府于1912年8月成立了农林部，“由农林总长管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖事务，监督所辖各官署”。^[2]

1913年，农林部和工商部合并成立农商部，下设总务厅、矿政局、农林司、工商司和渔牧司。其中，农林司和渔牧司共同管理农业事务。农林司负责农业、林业的保护、监督、奖励、改良，农产物、蚕丝，耕地整理、水利，气候测验，天灾、虫害的预防善后，官有荒地处分，官有林、保安林，狩猎，农会和农业、林业团体，万国农会，考察外国农业，其他关于农林的一切事项;渔牧司负责水产监督、保护，渔业监督、保护，渔业团体，牧畜改良、种畜检查及兽疫，其他关于水产、牧畜的一切事项。

1927年，张作霖就任陆海军大元帅后，成立了农工部，下设总务厅、农林司、渔牧司、工务司、水利司。农林司和渔牧司的工作内容基本不变，但涉及农业事务的管理部门增加了一个，即水利司，负责规定水利行政计划及审查报告，勘察及讨论水道，审核测量计划及办理测绘，规划沿岸垦辟，处理其他关于水利的一切事项。

从中央农业管理机构的设置及变迁中，我们可以看到，北洋政府是非常重视农业管理的，不仅设置相关机构，而且明确各机构的具体工作内容;不仅考虑到农林牧渔等事业的管理，而且还重视对农业生产至关重要的水利事业的建设。

北洋政府除了在中央设置上述农业管理机构外，还设置了一些农业科研机构和农事试验场。北洋政府于1916年设置的中央农事实验场是在清朝末年开办的农事试验场的基础上发展起来的，可见，清末农业思想对北洋政府的影响是深远的。另外，“农商部为谋全国实业之发展，设立劝业委员会”^[3]，并于1915年6月颁布了《劝业委员会章程》。劝业委员会主要负责征集、陈列国内外各项工艺及原料，并对改良、发明者给予奖励，这在一定程度上也促进了农业的发展。同年，农业部还设立了农林传习所，以普及农业知识、宣传农业改良为目的。

在中央农业管理机构的统辖之下，省级、道级、县级三级农业管理机构得到相应设置，形成了一套从中央到地方较为完备的农业管理体系，对北洋政府时期农业的发展提供了制度的保障。

二、土地政策思想

土地是农民赖以生存的根本，也是政府实行各项农业政策的基础。北洋政府也根据当时的现实需要，实行了相关的土地政策。

(一)清丈土地，确定产权

1914年北洋政府颁布了《清丈地亩令文》，设立经界局，专事土地丈量工作。土地清丈后，相应地确定土地产权，实现土地私有化，并按产权征收土地税。这一政策的实施，加速了土地私有化进程，大部分官田迅速变为私产，对于征税起到了一定的积极作用，但是，也带来了消极的影响。各地方为争夺土地而产生了各种纠纷，于是，北洋政府最终又废除了清丈田亩的政策。

(二)鼓励垦荒，扩大耕地

北洋政府为了扩大耕地面积，促进农业发展，大力提倡开垦荒地，并制定了相关的奖励措施。

北洋政府首先提倡把官有土地放给私人开垦，并先后制定、颁发了《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例实施细则》、《修正国有荒地承垦条例》及《边荒承垦条例》等，规定凡江海山林新涨及废旧无主未经开垦之荒地，直隶、东北、川滇等各省边荒地，除政府有特别使用外，均准人们承垦，并优惠地价，提前竣垦者再减收地价，以资鼓励。这些条例还规定了承垦的条件以及承垦权的继承和转移等。另外，北洋政府还颁布了《农商部奖章规则》，规定“承垦大宗荒地，依限或提前竣垦者，其竣垦亩数在3000亩以上”^[4]可以给予奖励。

垦荒条例公布后，不少地区设立了垦殖局，办理清丈放垦工作，这促进了北洋政府农业耕地的开垦，增加了国家的耕地面积，提高了农产品产量。如东北地区1912—1921年10年间“连续不断来自各省并在满洲定居下来的移民，已经开垦了从前人迹未到过的地区”。南部的江苏地区，在民国初年“200英里沿岸之地，相继开垦，成立公司”。^[5]以粮食作物为例，1914—1918年播种面积为88353.6万亩，而1924—1929年播种面积达到117806.8万亩。随着粮食播种面积的增加，粮食产量也有了提高，其增长幅度甚至超过了播种面积的增长幅度。1914—1929年，粮食种植面积增长33.3%，粮食总产量增长近37%。^[6]

(三)保育农业，奖励经济作物生产

北洋政府认识到农业是弱势的基础产业，需要政府加以扶持。农商部于1914年4月11日颁布了《植棉制糖牧羊奖励条例》，规定:凡扩充植棉者，每亩奖银二角;凡改良植棉者，每亩奖银三角;蔗田每亩补助蔗苗银三角，肥料银六角，甜菜田每亩补助甜菜种银一角，肥料银三角;牧场改良羊种者，每百头奖银三十元。^[7]该条例的贯彻较显著地体现在扩充改良植棉方面。民国初年中国聘请了周伯逊氏为顾问，于河北正定、江苏南通、湖北武昌及北平等地设立实验场，采购美棉籽种，比较试验后，劝种推广。糖业方面，北洋政府规定福建、广东等省为植蔗区域，直隶、山西、东三省为试验甜菜区域，设立糖业委员会，派员赴台湾、爪哇、福建、四川、湖北、江西各产糖区实地调查。

(四)统一田赋，增加税收

田赋是国家财政收入的主要来源，北洋政府为了扩大财政收入，统一田赋征收标准、征收附加税、整理屯田，这一系列政策的实施，增加了政府的收入，但也加重了农民的负担。

北洋政府认为地亩混淆，不利于地租征收，于是进行了田赋改革。“民国元年，谋征税统一方法，下令各省，凡征收地租改两为元，币制未颁布以前，元两之换算法，由财政部酌定公布之。嗣后据各省报告，有改用银元征收者，有银两征收者，有元两并用者，然各省遵照部令，以元为征收标准者，实居大半，将来定能划一也。”^[8]这一政策有利于田租的征收。另外，北洋政府为了增加财政收入，除了名目繁多的田赋(包括地丁、漕粮、租课、差徭、垦务、杂赋等)之外，还征收附加税。1916年“附加税竟达7883670元之巨”^[9]，这虽然增加了财政收入，但也加重了农民的负担，加剧了农民的贫困化。

三、科技兴农思想

北洋政府为了促进农业的发展，继续推行清末的科技兴农论，大力发展农业教育和科研工作，并从农作物选种、农副产品的生产等诸多方面进行农业的改良。

(一)农业教育

北洋政府设立专门教育机构对农业教育进行管理，曾先后颁布“壬子癸丑学制”和“壬戌学制”，形成了从初级、中级到高级较为完备的农业教育体系。另外，北洋政府时期的农业留学生教育也是农业教育的一个组成部分。民国时期，利用各国退还的庚子赔款培养留学生是留学教育的一个重要项目，从1909年到1920年共派出农科留美学生就达74人。^[10]

北洋政府创办的各高等农业学校不仅注重人才的培养，而且注重农业科研的发展。1914年金陵大学美籍教授丙思娄在南京附近农田中采取小麦单穗，进行纯系选育，经过7、8年试验，育成“金大26号”，这是我国育成的最早的一个作物良种。从1919年起南高师农科开始对水稻进行试验，1924年育成“改良江宁洋釉”和“改良东莞白”两个改良品种。广东农业专门学校也在1920年开始进行水稻育种。东南大学还在20年代育出“小白花”、“青茎鸡脚棉”和第一个棉花杂交种“过氏棉”。这些品种的培育促进了农业的发展。

(二)农业改良

首先，选用优良品种。为了提高农作物种子的质量，北洋政府先后颁布了《征集稻麦种规则》、《选种办法》、《农作物选种规则令》等，以此规范选种，促进种植业的发展。另外，北洋政府还积极引进国外优良品种，如“民国七年，北京农商部自美国输入大批脱字棉及郎字棉种，次年由各省实业厅分给农民种植，九年又自朝鲜输入美国王棉，亦复分发种植”^[11]，还从德国、爪哇分别引进甜菜和甘蔗种子。优良品种的引进和推广，在一定程度上促进了农业的发展。

其次，种植经济作物。北洋政府为了促进农村经济的发展，改善农民的生活状况，大力提倡种植各种经济作物，如棉花、茶叶、大豆等。当时的农商部长张謇特别重视植棉，并且认为“人民生产力薄弱，非奖励无以诱起其殖利之心”，^[12]于是制定各种奖励办法来鼓励人们种植经济作物。这一举措增加了农民的收入，改善了农民的生活，也在一定程度上促进了农业的发展和农村产业结构的变迁。

从1904—1933年各农作物播种面积占耕地面积百分比的变动分析，经济作物的播种面积大大增加，经济作物在农业生产中所占的比例越来越高^[13]，使农村产业结构有所变化，促进了农村经济的发展。同时，经济作物的广泛种植，也提高了农村经济的商品化程度。

最后，改良蚕丝行业。北洋政府高度重视蚕丝业的改良和管理。在一战时期，政府号召民间大力发展蚕丝业，下令要求“县知事为亲民之官，苟能提倡指导，不难克日程功。希迅饬产丝各县，传论乡民，或派员分赴各乡，广行劝导，务使饲蚕各户，安心饲养，并力求推广，以期制丝原料逐渐增加，将来输出旺盛，生产日裕，国课商业，亦交受其益”，^[14]同时，还创办一些新的机构对蚕丝业进行宣传、改良和管理，如山东省立蚕业劝业场、省立模范蚕业讲习所等。这些机构宣传蚕业教育，对蚕农进行技术指导，对蚕丝进行改良，取得了一定的成绩，推动了蚕丝业的现代化。

四、水利兴农思想

中国古代农业思想中就特别强调水利对于农业发展的重要作用，毛泽东也曾指出“水利是农业的命脉”。^[15]北洋政府也非常重视水利事业的发展，不仅设立专门的水利机构，而且还建立专门的水利学校以培养水利人才;从中央到地方都重视兴修水利，农田灌溉甚至出现了电力灌溉这一现代化的尝试，在促进水利事业发展的同时，也促进了农业的进步。

1914年，北洋政府成立全国水利局，由张謇担任第一任总裁，统管全国水利事业。张謇上任后深感责任重大、工程繁巨，于是上书大总统要求成立水利委员会。1917年成立顺直水利委员会，主持海河规划治理;1920年成立督办苏州太湖水利工程局，管理太湖地区江苏境内23县、浙江境内16县的河道和湖区水利事项;1922年成立扬子江水道整理委员会，隶属内务部，主持扬子江水道整理;1927年成立太湖水利工程处，与原苏州太湖水利工程局合并，直接受中央政府监督。这些水利机构的设立，对于水利事业的建设和管理起到了积极的作用。

另外，北洋政府还建立专门的水利学校以培养水利专业人才。1915年，北洋政府成立测绘学校，定名为河海工程测绘养成所，以培养河海工程之测绘人才为宗旨，注重学生的道德思想和身体健康的培养，既教授学生河海工程所需之学理技术，也注重学生实地之练习。同年，黄炎培、沈恩孚在南京开办了河海工程专门学校，成为我国第一个水利高等教育学府。水利学校的建立，促进了北洋政府时期水利事业专业化程度的提高。

北洋政府虽然制定了一系列农业政策，但是并没有从根本上解决农业问题。主要原因有三:一是缺乏稳定的社会环境。北洋政府时期，军阀混战，政权更迭，社会环境极端恶劣，不利于各项政策的实施。二是自然灾害的破坏。1912—1928年，中国先后多次发生较大的自然灾害，如1912年湘赣闽粤的水灾;1914年四川、江苏的地震，河北的水灾，赣豫皖的旱灾，云南的地震;1920年陕豫冀鲁晋五省的大旱灾，全国五分之二人口成为灾民。^[16]三是农业政策本身的缺陷。如土地政策没有从根本上改变封建土地所有制，而且为了保护统治阶级的利益还造成严重的土地兼并，使广大农民失去土地、流离失所;北洋政府各军阀为了筹集战争军费，征收各种附加税，“从1912年到1928年，田赋正税的公开税率，河北昌黎增长了53.3%，山东莱州增长了47.2%，江苏江宁增长了36.6%，浙江嘉善增长20.2%”。^[17]税赋增长速度惊人，加重了农民的负担，使农民生活更加贫困。