农村医疗卫生服务

四、农村医疗卫生服务

我国农村医疗卫生事业落后，不能完全满足农民群众的基本需求，已经成为当前我国经济社会发展的突出问题。各级政府要把加快农村卫生事业发展摆到重要日程，作为建设社会主义新农村的重要任务。发展农村卫生医疗事业的政策要点有：继续加强农村卫生服务体系建设，增加中央和地方财政投入，尽快建立起与农民收入水平和医疗服务需求相适应的县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络；在全国普遍建立新型农村合作医疗制度，提高国家补助标准，适当增加农民个人缴费，规范基金管理，完善补偿机制，扩大农民受益面；完善农村医疗救助制度，鼓励社会和个人捐助，解决困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题；加大农村传染病和地方病防治力度，优先在农村落实扩大免费预防接种范围的政策；积极探索适合农民特点的商业健康保险产品；尽快确定一批定点企业为农村生产简易包装的基本药品，切实保证农村用药质量，降低药品价格；进一步规范农村药品零售价格和进药渠道，加强农村药品供应网络和监督网络建设，开展农村医疗机构规范化药房建设，规范供应渠道；等等。重点要做好以下工作：

（一）继续加强农村卫生服务体系建设

加强农村卫生服务体系建设，是建设社会主义新农村的重要内容，是全面实现小康社会目标、构建和谐社会的迫切要求。改善农村卫生服务条件，提高农村卫生服务能力，与同步推进新型农村合作医疗制度相结合，对于预防控制农村地区重大疾病，提高农民健康水平，防止农民“因病致贫、因病返贫”，具有重大意义。

农村卫生服务体系建设要以完善农村卫生机构功能和提高服务能力为核心，以乡（镇）卫生院建设为重点，健全县、乡、村三级卫生服务网络，从整体上为提高农民的健康水平提供保障条件。通过加大投入，改善农村卫生机构的基础设施条件，改革管理体制和运行机制，加强卫生技术人员的培养等措施，到2010年，建立起基本设施比较齐全的农村卫生服务网络、具有一定专业素质的农村卫生服务队伍、运转有效的农村卫生管理体制和运行机制，与建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度协同发展，满足农民群众人人享有初级卫生保健服务需求。

农村卫生服务体系以公有制为主导、多种所有制形式共同发展，由政府、集体、社会和个人举办的县、乡、村三级医疗卫生机构组成，以县级医疗卫生机构为龙头，乡（镇）卫生院为中心，村卫生室为基础。主要包括县医院、县中医（民族医）医院、县疾病预防控制机构、县卫生执法监督机构、县妇幼保健机构、乡（镇）卫生院、村卫生室及其他卫生机构等。社会和个人举办的其他医疗卫生机构是农村卫生服务网络的组成部分，除提供医疗服务外，也可以承担预防保健任务。

农村卫生服务队伍由执业医师、执业助理医师、辅助技术人员和乡村医生、卫生员共同组成。全国乡（镇）卫生院临床医疗服务人员要尽快具备执业助理医师及以上执业资格，其他卫生技术人员要具备初级及以上专业技术资格；到2010年，全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上执业资格。加大医学教育和人员培训力度，改革人事、分配制度，制定优惠政策，逐步建立起稳定的以执业助理医师和执业医师为主体的农村卫生服务队伍。

农村卫生服务体系建设所需投资由中央专项资金、地方财政资金、单位自筹等多渠道筹措解决。中央专项资金支持和引导农村卫生服务体系的建设。中央专项资金支持的项目所需配套资金原则上以省级政府筹集为主，有配套能力的市（地）、县（市）政府和县医院、县中医院可安排适当的自筹资金。未纳入中央专项资金支持范围的项目，以省级人民政府为主落实建设资金，统筹安排建设。建设项目需要解决的建设用地，由地方政府无偿划拨。地方政府应减免各种建设配套费用，支持项目建设，降低建设成本。

加强农村卫生服务体系建设，必须坚持加大投入与深化改革并举，同步推进新型农村合作医疗制度，改革和完善管理体制、运行机制、投入机制、队伍建设和城市支援农村等相关政策措施，全面推进农村卫生工作。

（二）在全国普遍建立新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度是政府组织和支持，农民自愿参加，政府、集体和个人等多方筹资，以大病统筹为主、兼顾小额门诊费用的农民医疗互助共济制度。推行这项制度，是党的十六大以来中央加强“三农”工作的重要举措之一，是建立覆盖城乡居民的医疗保障体系的重要组成部分，是现阶段提高农民医疗保障水平的现实途径。

2008年中央一号文件要求，“2008年在全国普遍建立新型农村合作医疗制度，提高国家补助标准，适当增加农民个人缴费，规范基金管理，完善补偿机制，扩大农民受益面”。中央提出这一新要求，实质就是要把新农合覆盖全国所有农村地区，覆盖广大农民群众；就是要逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平；就是要着力于制度的完善和管理的创新。把中央要求落到实处，应当把握好以下五个重点环节：

1.充分认识扩面的艰巨性

2008年在全国普遍建立新农合制度是一项非常艰巨的工作。必须看到，新扩大的县大多是一些基础条件相对薄弱、工作难度相对较大的地区。这要求各地要切实做好全面推进新农合制度的思想准备、组织准备和工作准备。地方各级政府要切实加强领导，将全面推进新农合制度纳入重要议事日程，做到认识到位、责任到位、措施到位，确保新农合扎实全面推进。新开展新农合的地区要充分借鉴已实行地区的好做法、好经验，避免走弯路。尤其需要注意的是，虽然新农合的制度框架和运行机制已基本形成，但存在的一些老问题并没有完全解决，随着新农合全面推进，一些新问题也会不断出现，完善制度和创新管理的任务极为艰巨。

2.进一步提高筹资水平

要根据国家财力的增长逐步加大财政补助力度，并进一步完善财政补助资金的拨付机制，简化拨付办法，确保中央财政和地方财政的补助资金及时足额拨付到新农合基金账户。要在农民自愿基础上，根据本地财力状况和农民承受能力，逐步提高地方财政补助力度和个人缴费水平。要继续探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式，只要农民愿意，效率高、成本低，就可以试行，并在实践中不断完善。

3.完善统筹补偿方案

要在保证基金安全的前提下，逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。有些地方增加了健康体检，门诊大额补偿，慢性病、地方病和住院分娩补偿等，扩大了受益面；有些地方利用医疗救助和基金结余进行二次补偿，提高了受益水平；还有一些地方探索住院统筹加门诊统筹，从机制上探索进一步扩大受益面和提高受益水平。起付线、封顶线和补偿比例直接关系到受益面和受益水平，各地要科学研究、合理确定基金的结余比例，提高基金使用效率，既要避免结余过多，也要切实防止基金透支。

4.加强医疗服务和医药费用的监管

让农民得到适宜、价廉、质优的医疗服务是新农合制度得以发展的重要保证。要把加强医疗机构监管、规范医疗服务行为、控制医药费用增长，作为推行新农合制度的一项重要工作来抓。要有效开展农村医疗机构及其服务行为的外部监管，建立定点医疗机构准入和退出机制。农村医疗机构要切实加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规范、制度及自律机制。

5.加强基金运行管理和经办能力建设

随着新农合的全面推进，基金规模越来越大，监管任务越来越重。要进一步完善财务会计制度，不断规范基金监管措施、健全基金管理制度，实现基金封闭运行，保证新农合基金安全。要充分发挥各职能部门的监督作用，审计部门要继续对新农合基金进行审计，各省（区、市）也应把新农合基金列入省级专项审计的范围。要充分发挥农民和社会各界的监督作用。新农合的全面推进，对管理经办能力提出了更高的要求。要本着精简、效能的原则，整合现有人力资源，加强管理体系建设，做到有人办事、有钱办事。要加强经办人员培训，不断提高管理能力，形成相对稳定、素质较高的管理经办队伍。

（三）进一步完善农村医疗救助制度

农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度是既有区别又有联系的农村医疗卫生保障制度。具体来看，这两种制度的主要区别有：一是在保障对象上，医疗救助属于社会救助的范畴，救助对象是符合条件的五保户、特困户和其他贫困群众；合作医疗属于合作保险的范畴，保障对象是自愿参加合作医疗的全体农村居民。二是在实施内容上，医疗救助通过给予患大病的特困人口医药费用补助或政策优惠等措施来实现，以政府无偿提供救助金为主要特征；合作医疗通过对参加合作医疗的农民提供事先确定的各项待遇（主要是按比例报销医药费）来实现。

最初，农村医疗救助只是农村救济制度中的很小的一部分。新中国成立以后，我国政府就着手建立了农村的社会救济制度。在经济水平十分低下的集体化年代，已经形成了比较完整的覆盖全体农村居民的社会救助体系。该体系有三大支柱：一是集体对鲜寡孤独者的“五保”供养制度；二是民政和集体给受到自然灾害、重大疾病等意外风险而一时生活困难的农村居民以临时性救济；三是民政和集体对长期处于贫困状态的“特困户”给予相对固定的长期生活补助。虽然当时农村救助制度没有明确包含医疗救助，但是从多年的实践来看，医疗救助已经被包含在内。

2002年10月发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》首次提出，国家将对农村贫困家庭实行医疗救助，医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭。2003年11月民政部、卫生部和财政部联合发布了《关于实施农村医疗救助的意见》，全国各地陆续开展农村医疗救助制度试点工作。从全国各地的实践来看，目前农村医疗救助主要有两种形式：第一，在开展新型合作医疗的地区，医疗救助基金主要用于资助贫困农户参加新型合作医疗；第二，在没有开展新型合作医疗的地区，医疗救助基金主要用于补助贫困农户患病后的医疗费用支出。

截至目前，全国已有31个省（自治区、直辖市、含兵团）（除西藏外）出台了实施农村医疗救助的意见、办法和方案；在实施新型农村合作医疗的地区，农村医疗救助工作方案大都采取了资助农村特困人口参加新型农村合作医疗的方式；全国绝大多数县（县级市）开展了农村医疗救助工作。在2005年，农村特困医疗救助体系的建立使304万农村困难群众受益。

（四）加快农村卫生管理体制和运行机制改革

1.整合农村卫生资源

以农民健康需求为导向，按照区域卫生规划和完善农村三级卫生服务网功能要求，优化配置农村卫生资源，提高资源利用效率。加强县级医疗卫生资源的整合。对服务人口较少、业务量不大、运行困难的县级卫生机构，可以根据实际情况进行整合。合理调整乡（镇）卫生院的规划布局。原则上一个乡镇由政府举办一所卫生院，其余的乡（镇）卫生院可以根据实际情况通过合作经营、改制等多种方式进行调整。

2.改革乡（镇）卫生院管理体制和运行机制

按照精简、高效的原则，按服务人口、工作项目等因素核定人员。严格执行人员执业资格准入规定，对不符合条件的人员要逐步分流。实行面向社会公开招聘乡（镇）卫生院院长制度。积极推行全员聘用制度，以事定岗，以岗定人，竞争上岗。深化内部收入分配改革，搞活内部分配，按岗位、技能、业绩、服务质量与态度等因素确定个人收入。

3.探索多种办医形式

要打破部门和所有制界限，建立起以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络。制定优惠政策，建立投资主体多元化、投资方式多样化的农村卫生投入机制，鼓励社会和个人举办农村卫生机构。

4.规范农村医疗卫生服务项目

依据县、乡、村三级医疗卫生机构的功能定位，研究制定农村医疗卫生服务项目，严格准入标准，合理制定农村医疗卫生服务价格。农村医疗卫生机构要努力降低运行成本，控制费用增长，为农民提供质优价廉的卫生服务。

（五）加强农村卫生服务队伍建设

1.加大农村适用卫生技术人才的培养力度

在西部省份继续推动医学院校开展面向农村的初中毕业生5年制医学教育试点工作。对省级政府有政策与资金支撑的“定点招生、定向就业”，为农村培养医学人才的办学形式，国家给予政策支持，引导、鼓励医学类毕业生到农村服务，在卫生技术职务聘任、工资福利等方面实行优惠政策，在毕业后教育、继续教育安排上给予照顾。鼓励乡村医生参加学历教育培训，医学院校应该结合乡村医生工作、生活实际情况，实行弹性学制，增加中医药（民族医药）课程比重，按农村医疗工作需要调整教学内容。

2.建立城市卫生支援农村卫生工作的制度

实施“万名医师支援农村卫生工程”，组织城市医疗卫生机构的医务人员到县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院提供医疗卫生服务、开展人员培训和技术指导，中央财政对中西部地区给予适当补助。实行城市二、三级医院和疾病预防控制机构取得执业医师资格证书的新聘用人员，以及城市医生在晋升主治医师或副主任医师前到农村服务一年的制度。

3.稳定农村卫生人才队伍

建立健全继续教育制度，对农村各类卫生专业技术人员和管理人员开展业务知识和技能培训，各级医疗机构对农村卫生机构进修人员给予费用减免。结合农村实际，由省、自治区、直辖市人事部门会同卫生行政部门制定卫生专业技术职务聘任和晋升的具体办法。改革农村卫生技术人员分配制度，制定优惠政策。地方政府应采取措施，保障贫困地区农村卫生技术人员的基本生活条件。

4.加强乡村医生管理

严格执行乡村医生执业注册制度，开展对乡村医生、卫生员和接生员的培训与考核工作。新进入村卫生室的从业人员须取得执业助理医师及以上资格。到2010年，全国大多数乡村医生须取得执业助理医师及其以上资格。

（六）建立稳定的农村卫生投入机制

各级政府要建立稳定的农村卫生投入机制，将农村卫生工作经费纳入年度财政预算，保证农村公共卫生任务的落实。各级财政对卫生投入增长速度不低于同期财政经常性支出增长速度，新增卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，其中用于县以下的比例不低于70%。

各地要认真落实财政部、原国家计委、卫生部《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》（财社［2003］14号）要求。县级人民政府要根据当地服务人口、公共卫生服务量及乡（镇）公共卫生人员数量，并考虑经济发展和财力情况等因素，将开展公共卫生工作所需要的人员经费、业务经费列入财政预算，并予以保证。乡（镇）卫生院的房屋维修、设备更新等支出要根据当地经济发展水平、卫生事业发展总体规划等情况，经论证后合理确定，列入财政预算逐年安排。中央和省级财政通过设立专项资金对贫困地区农村卫生机构设备购置等给予补助。中央财政通过专项转移支付对涉及面广、危害严重的重大传染病、地方病和职业病的预防控制项目给予补助。根据农村卫生事业发展需要，中央有关部门进一步完善相关财政政策。