牢固树立国策意识

牢固树立国策意识　全面加强红寺堡流动人口计生管理

中共红寺堡开发区工委委员、管委会副主任　陆兴明

红寺堡开发区是宁夏回族自治区党委、政府贯彻落实国家“八七”扶贫攻坚计划，为从根本上解决宁南山区贫困群众脱贫问题而建设的大型水利枢纽工程，也是全国最大的生态移民扶贫开发区。自1998年开发建设以来，已开发水浇地40万亩，搬迁安置宁南山区7县和中宁县贫困群众近20万人。经过10年的艰苦奋斗，红寺堡已基本完成移民搬迁安置的历史性任务，经济及社会各项事业取得长足发展，农民人均纯收入由搬迁初期不足500元增加到现在的2660元。

但是必须承认，红寺堡目前依然存在移民定居率不高“两头跑”的现象。这些流动人口流动性强，定居不稳，成分复杂，就业广泛，且处于生育高峰期人群所占比例较大，这些特点为红寺堡流动人口管理工作带来较大冲击。如何管住、管活、管好流动人口的生活、生育问题，已成为红寺堡计生工作面临的新课题。为此，在新时期探究红寺堡移民区流动人口计划生育管理的措施和办法，对于贯彻落实科学发展观，提高优质服务质量，完善流动人口“双向管理”机制，增强计生工作整体实力，稳定低生育水平，具有十分重要的意义。

一、加强红寺堡移民区流动人口计生管理的重要意义

（一）加强红寺堡移民区流动人口管理是解决红寺堡育龄妇女超生的关键环节。历年来，红寺堡移民区的育龄妇女超生现象主要有两方面原因，一方面是有一部分移民为了多生儿女又回到原搬迁县的老家怀孕生子后再返回红寺堡，以此造成超生事实。另一方面，部分移民在搬迁前在老家已经怀孕第三胎属于计划内怀孕（该搬迁县计划生育执行“一、二、三”生育政策），而搬迁到红寺堡移民区出生就属于计划外生育（红寺堡移民区计划生育执行“一、二”生育政策），而且属于超生。做好这两部分流动人口的管理工作是解决红寺堡育龄妇女超生的关键环节。从户籍地是流动人口的源头和“母体”的角度看，红寺堡流出人口的管理作用尤为重要。

（二）加强红寺堡移民区流动人口管理是促进常住人口管理和稳定低生育水平的必要措施。红寺堡移民区流出人口从形式上讲属于流动人口，从本质上讲仍是常住人口，它属于常住人口的延伸和特殊形态，与户籍地和常住人口有着内在联系。因此，现居住地的管理从一定意义上讲只是对红寺堡移民区流出人口的“托管”和“代管”。2002年初国家计生委对11012名流出育龄妇女的典型调查结果表明，20-34岁年龄段的育龄妇女占75%以上。这说明，处于生育旺盛年龄段的中青年流出人口占流动人口的比例很大，且绝大部分属于农村育龄人口。受多子多福、养儿防老等传统观念影响，其中以生育为目的的流动人口会有意逃避户籍地对其生育行为的管理，寻找流入地区管理上的漏洞，实现其计划外超生的目的，这种现象在红寺堡移民区尤其明显。红寺堡如果不采取得力措施，与搬迁县配合，加大对这部分流动人口的管理力度，堵塞漏洞，任其发展下去，则流动人口的超生势头不仅影响搬迁县管理水平的提高，更会严重影响红寺堡常住人口低生育水平的保持和稳定。

（三）加强红寺堡移民区流动人口管理是实践科学发展观和提高优质服务水平的必然要求。科学发展观是新时期指导人口与计生工作的行动指南。它要求人口与计生工作尽快实现工作思路和工作方法的转变，由过去单纯行政管理型逐步过渡到管理与服务相结合，寓管理于服务之中的模式。因此，向广大育龄群众包括流动人口全面开展计划生育优质管理与服务是实践科学发展观的必然要求，也是今后人口与计生工作的重点。

加强流动人口的计生管理与服务是国家法律法规赋予户籍地的神圣职责。国务院《流动人口计划生育工作管理办法》有关条款对户籍地的管理服务职责作了明确规定，包括为流出人口办理生育证明和《婚育证明》、落实独生子女奖励、寄回康检证明后不得再要求流出育龄妇女回原籍康检等等。流出人口的流动特点决定必须加强移民区的管理与服务。红寺堡移民区流动人口特点一般是在农村与城市之间（外出务工、创业）、在移民区与原搬迁县之间流动。从发展经济的角度来看，人口流动有利于生产力发展，有利于流出人口经济收入的增加和脱贫致富，移民区在做好育龄妇女计生工作的同时为其提供方便和大力支持，不应因为难以管理或害怕超生而加以阻挠和干涉。同时，流动人口中流出人口背井离乡，在流入地属于弱势群体，缺乏良好就业机会和丰富的收入来源，缺乏利益诉求机制和社会保障等。移民区作为流出人口的“母体”和“娘家”，应该为其“游子”的切实利益着想，为他们提供在流入地享受不到的管理与服务。

二、红寺堡移民区流动人口计生管理存在的突出问题

（一）认识片面，重视程度较低。“以现居住地管理为主”原则是国家根据多年来实践经验，考虑到流动人口远离户籍地，由现居住地对其实施管理与服务比户籍地更方便更现实的角度提出来的，它的首要前提是以户籍地与现居住地“共同管理”原则为基础，可是有些地方却抛开“共同管理”这个基础原则，片面认为移民区的移民短时间流回搬迁县的流动人口计生管理是仍是移民区的责任，流入地可以放松不管了。没有将加强流入人口计生管理工作真正重视起来，把应该履行的管理与服务职能没有很好发挥，应该开展的一些必要工作诸如“清查登记、跟踪服务、信息反馈通报”等没有认真进行，使移民区流出人口计生管理工作陷于被动状态。

（二）服务滞后，职责履行较弱。一是服务意识不强，管理不主动。没有将流动人口作为服务对象而是作为管理对象对待，不是主动深入群众服务，而是坐等群众上门。办理《婚育证明》程序繁琐，加重群众负担，使流动人口的合法权益受到侵害。二是与流入地联系配合不够，不主动向流入地通报情况，加强联系；对现居住地寄来的信息通报单不予理睬，致使流动人口“双向管理”和“共同负责”原则落空。三是对流出重点对象管理失误。对寄回的康检证明缺人少次现象把关不严，对部分长期不参加康检又未寄回证明的重点对象，没有主动上门访查动员和跟踪管理，而是任其脱管漏管。

（三）措施不力，管理效果较差。一是流出人口底数不清。平时调查发现，个别乡镇说不清不同时期本辖区流出人口总数；不知道流出重点对象中的应康检对象数；不明确流出人口的流向和是否纳入流入地管理等等。流出人口情况不明，必然造成管理的盲目和漏洞。二是办证率不高。从红寺堡历次年终考核结果看出，目前户籍地流出人口办证率只有60%左右，有的甚至在40%以下，与优质服务先进县要求农村和城区办证率分别达到80%和95%以上的标准相差甚远。较低的办证率必然造成较低的流动人口管理率，给现居住地流动人口的有效管理带来困难。三是计划外生育现象严重，据统计，红寺堡近年来计划外生育对象中80%以上都是流出人口躲回老家强生偷生的。

三、加强红寺堡移民区流动人口计生管理的有效途径

针对红寺堡移民区流动人口计生管理服务难度大的实际情况，现探索提出在红寺堡实施“网格式体系、市民式待遇、保姆式服务、综合式治理”的“四式”管理服务工作新模式，希望在红寺堡移民区能够走出一条具有时代特征和红寺堡特色的流动人口管理服务新路。

（一）构建网格式体系，增强流动人口计生管理服务工作的渗透力。建立红寺堡、乡镇、村（居）三级流动人口综合管理服务机构，形成纵向到底、横向到边的“网格式管控网络”；乡镇与职能部门、职能部门与用工单位、用工单位与流动人口层层签订责任书，实行教育计生管“人头”、街道社区管“户头”、工商执法管“摊头”、公安联防管“刺头”，形成横向到边“互联网”；建立流动人口计生综合数据库和管理系统，对流动人口进行动态管理，形成数字技术“互通网”。同时，坚持把流动人口计划生育管理服务工作纳入乡镇党政领导、相关部门年度工作目标管理考核内容之中；纳入红寺堡流动人口管理服务新体制之中；纳入评先评优、入党提干、精神文明建设等之中，坚决实行计划生育工作“一票否决”。

（二）实行市民式待遇，增强流动人口计生管理服务工作的凝聚力。在流动人口中广泛开展“诚信个人”、“诚信单位”等创建评选活动，增强外来人员“道德经营、诚信守法”的意识，使流动人口进得来、留得住，能创业、快致富。出台吸引外来人员创业优惠政策，降低准入门槛，取消一切不合理费用，鼓励有技术、有学历、有实力的外来人口在红寺堡购房上户，使流动人口真正感受到“家”的温暖。开展“教育同步、自娱同乐、文明同行”等系列活动，组织他们参加市民文明学校、市民文化学校、市民法制学校、市民技能学校学习，帮助提高综合素质。

（三）提供保姆式服务，增强流动人口管理服务工作的亲和力。建立红寺堡、乡镇、村（居）三级一站式办公服务窗口，推行首问责任制、限期办结制和失职追究制，采取“联合会诊、联合办公、联合解题”的形式，积极为流动人口释疑答惑、排忧解难。建立“流动人口服务六线谱”，在治安管理、计划生育、法律援助、劳动就业、儿童免疫、子女入学六个方面公开管理服务承诺的内容，做到有问必答，有求必应，有诺必践。采取送进门、送进家、送到人的方式，把生殖保健服务卡、登记表、宣传资料袋、公开信、计生合同等各类计生宣传品送到流动人口经营或活动的宾馆、工地、商店等场所，使流动人口在各个角落和各种场合都能接受到人性化的计生宣传服务。

（四）实施综合式治理，增强流动人口管理服务工作的自治力。根据流动人口的人群特点，尤其是针对红寺堡移民“两头跑”现象，做到“对弱势群体维权、对普通人群引导、对重点对象防控、对危险人物打击”，推进流动人口管理工作由多头分管向集中统管转变，由弱势服务向强势帮扶转变，由单一打击向综合治理转变，增强流动人口计生管理服务的针对性和有效性。严把建档建卡关、查证验证关、查环查孕关、双向管理关、合同管理关，最终实现管住、管活、管好移民区流动人口生活、生育问题的目的。