林区社会矛盾突出

林区社会矛盾突出　给林区带来新的不安定因素

林区社会矛盾冲突近些年来在吉林省时有发生，其发生有其深刻的历史和社会背景，是一个复杂的社会矛盾，它包含了新旧体制的碰撞，也包含了企业、政府、农民等不同层次利益主体的碰撞。从更深层次看，也是不同文化、不同观念的碰撞。

吉林省国家重点国有林区范围是18个森工局，林地总经营面积355．4万公顷，森林蓄积量4．21亿立方米，分别占全省总林地面积和总蓄积量的38．1%和48．7%。这片森林资源以其数量大、质量好而作为长白山林海的骨干和主体闻名于世，它既是国家重要的木材生产基地，又是东北及内蒙古平原的绿色生态屏障，在我省经济和社会发展中，具有举足轻重的战略地位。从生态建设上看，我省的五大河流有四条发源于长白山，得益于重点国有林区的水源涵养。发源于这一林区的松花江、鸭绿江、图们江和绥芬河流域面积占全省总国土面积的91．7%，水资源总量占全省的96．2%，这片林区保证了这一区域的主要河流无一断流。从经济建设角度看，重点国有林业企业几十年来，累计为国家提供商品材1．7亿立方米，为国家上缴利税100多亿元，有力地支援了国民经济建设。

重点国有林区在为全局做出巨大贡献的同时，自身也付出了沉重的代价。由于长期集中过量采伐，这里的原始森林资源已经难以见到。特别是进入上世纪90年代，随着可采资源的锐减，森工企业陷入了资源危机、经济危困的“两危”困境。木材采伐量由高峰的600万立方米下降到350万立方米，多数企业可供采伐的森林资源基本枯竭，配套生产能力及生产生活设施大量闲置。林业职工大量下岗，工资水平下降，职工年平均工资不到4000元，比全省平均职工工资水平低50%，职工家庭人均收入比当地农民少500多元。企业大量拖欠职工工资和退休金，到1997年末，18个森工企业共拖欠职工工资累计3．8亿元，有的企业拖欠职工工资达30多个月，有的企业职工在农忙季节为农民打工，生活极其困难。上述情况导致森工企业职工越级上访、集体上访频繁，林区社会不稳定问题十分突出。

一、引发国有林区社会矛盾的几个突出问题

根据我们调查分析，综合各个企业的情况，我们认为目前影响林区稳定的因素主要突出反映在以下四个方面：

1．滥砍盗伐，毁林犯罪。伴随着经济体制转轨，木材市场逐步放开，既为林业发展增添了活力，也使以滥砍盗伐为主的毁林犯罪有机可乘，特别是以赢利为目的的毁林犯罪不断加剧。据2001－2004年统计，吉林省森林公安机关查处的三类案件（刑事、治安、林政）就达到50493起，打击和处理50376人，为国家挽回经济损失3700多万元。在盗伐的木材中，仅收缴的就有近4万立方米。从犯罪特点上看，首先是一些经营者指使、利用、雇用当地农民大量盗伐优质林木，其目标主要是国有林区，他们采取盗、运、销一条龙分段式作业的方式，不仅毁林的数量大，对社会治安和稳定带来的危害也十分严重。其次是当地农民采取小规模零星盗伐林木出售或自用，对森林资源造成了蚕食性破坏，点多面广，防治的难度更大。经过近几年的严厉打击和整治，有组织的毁林团伙犯罪有所收敛，而农民的小规模分散化的毁林行为却逐步升级，而且把目标主要指向国有森工企业的优质林木。这主要是因为地方林和集体林量少质次，而且普遍实行了承包管护，林权相对明晰，而森工企业林子好，而且产权虚置。近年来，农民盗伐国有林木也在不断升级，往往是成帮结队群体行动，带有哄抢性质，甚至以法不责众的心里暴力抗法。白石山森林公安局最近查处了一起这样的案件，蛟河市南岗子乡靠林村村支部书记组织煽动村民盗伐林木，经查涉案人数达50多人，盗伐林木70多立方米，案发后农民毫不惊慌，有群体暴力抗法的倾向。三岔子林业局近三年来就发生了农民暴力抗法事件20多起，森林公安民警有16人受伤，11辆警车被砸。

2．森林资源承包。吉林省森工企业林下资源承包起步较晚，从上世纪90年代中期开始到目前，大体经历了三个发展阶段。一是从1995年开始，实施林地复合经营立体开发，主要以林粮、林药间作为主，小面积零散承包，不仅承包人数少，经营水平也比较低。由于不利于保护森林植被，在相当多的森工局并没有开发起来。二是从1997年开始，在林下以开展种植业、养殖业为主的森林沟系承包，主要是为了增加职工就业，分流下岗职工。由于投入少、规模小、经营分散、缺乏市场竞争力，效益并不明显。三是2000年以来，随着天保工程的全面实施，按方案要求大力推行了全面管护承包和沟系承包。国家明确规定，近山区人均承包面积不少于200公顷，远山区不少于300公顷，倡导规模承包，综合开发林下资源，而且鼓励其它社会主体参与森林经营，提高经营层次和水平。承包经营已经由主要安排下岗职工粗放式经营向提高经营水平、增加经济效益的产业化经营方式发展，涌现了一大批“产加销、贸工农”一体化的典型，不仅有效保护和培育了森林资源，而且提高了林地生产力，拉动了职工和林区的劳动力就业，促进了当地的经济发展。通过承包经营的不断发展和完善，森林资源由无序开发向有序开发转变，由无偿使用向有偿使用转变，由粗放经营向集约经营发展。但是，在一些承包起步较晚的地方，也出现了一些新的矛盾，主要是附近农民与森工企业职工、承包者与非承包者争夺森林资源使用权和受益权，这在红石、珲春等建局较晚的企业表现尤为突出。这里的农民长期无偿使用森林资源，搞采集、放牧、打烧柴、抓林蛙，而实行承包后使他们受到了限制，特别是在一些沟系综合承包的地方，看到承包者的资源越来越丰富，收入越来越高，加上林副产品市场价格不断攀升，他们心里不平衡，想承包又没有能力和条件，想无偿采集又受到限制，在极个别人的煽动下，利用一部分群众的仇富心里和趋利行为，偷、抢承包者的经营成果，甚至进行投毒、放火等破坏活动。据公安部门反映，这类事件和案件有增长的趋势。

据红石林业局不完全统计，1998年以来，共发生农民群体打、砸、抢承包者3起，投毒100余起，偷盗80余起，破坏经营设施4起，被侵害的承包者142人，占承包人总数的17%。与此同时，也确有一些承包人、管护人随意扩大管护范围，采取不当管护措施，恶意对待进山的农民，引发群众不满，激化了矛盾，一些地方甚至引发了群体性械斗，进而演变成打、砸、抢。2001年4月15日，红石林场组织200余人携带15万株苗木到公吉乡勃吉岭屯回收宜林地进行造林，路过勃吉岭屯时，遭到该屯100多名农民的围攻和谩骂，时间长达5个多小时，致使15万株树苗全部脱水而风干死亡，直接经济损失11万元。2001年4月27日，小红石村村民将退耕还林地上的补植苗木全部拔掉，并将已经成活的苗木大部分折断。2004年8月9日，桦甸市二道甸子镇政府、二道甸子派出所、红石林业局机关、红石森林公安局遭到桦甸市二道甸子镇暖木村500多名村民的暴力冲击。在这起事件中，红石林业局9名干警和4名机关工作人员被打伤，有494扇门窗、151张桌椅、44台电脑、41部电话机、9台电视机、2台摄像机、10台照相机、5台传真机、6台网络交换机、2台立式空调、8台车辆被砸坏损毁，一些重要办公网络系统遭到破坏，部分公私财物、案件卷宗丢失。经物价部门核查评估，直接经济损失达100多万元。中共中央政治局委员、国务委员、公安部部长周永康同志做了重要指示。从调查的情况看，森林资源承包仍处于起步阶段，无论从政策规定、承包办法、管理制度都还不够完善，特别是发包和转包机制不健全，承包价格不尽合理，有些资源还没有完全做到公开、公平、公正竞价发包，存在着资源配置不合理的现象。另一方面，一些企业在资源发包中忽视了当地农民长期无偿使用林木的实际情况，没有照顾到他们的既得利益，对森林资源的无偿使用向有偿使用转变要有个过程认识不足，使当地农民一时难以接受，也是引发矛盾的一个因素。现在看，凡是承包方法比较合理的地方，适当兼顾一些农民利益，那里的矛盾就不突出。关于承包规模问题，各地在承包中出于安排下岗职工的目的，尽量缩小承包规模，力图让更多的职工充分就业，但在实际操作过程中，由于受市场经济条件下资本的驱动，规模效益的拉动，劳动力、技术、资金、资源自行优化组合，形成了适度规模经营，小规模承包逐渐向大户承包转变。据各森工局反映，在承包的初始阶段，对承包面积都有一个面积数量的限制，可是由于职工自有资金投入水平的差异，技术、管理、劳动能力不同，以及不同沟系面积大小、资源优势的差异，承包者和职工之间、职工和农民之间自行实现了合伙经营和联户经营，有的还把承包的林地有偿转让出去，这样就形成了一些承包大户，表面上还是企业职工，但实际上主要经营主体已经发生了变化。实践看，这样的经营大户多数经营效果较好，水平较高，我们认为应予以鼓励，这也符合中央9号文件和省委12号文件精神。至于个别经营大户恃强凌弱，不规范经营，违法经营，欺压当地群众和职工，应依法处理。但不应因此违背经济规律，否定大户承包。

3．林地林木权属问题。吉林省重点国有林区一个突出特点是企业职工与当地农民杂居，农田、地方林和国有林插花交错，加之山地地形复杂，界定难度较大，界线不像农田那样十分明确，而且森工企业的林地是区划在前，确权发证在后，也遗留着一些边界不清的问题，特别是一些后组建的森工局，原始档案移交不全，确有极个别的地块被错划。但总体上看，地方的耕地和林地错划为企业的少，企业错划给地方的多。红石林业局建局较晚，按照区划面积为32万公顷，实际上确权只有28万公顷。1990年林权划分时，经协议并报上级部门批准，已将建局时该局原始林场、服务站、知青点和家属队耕种的9042公顷国有林地划归当地村社集体所有，确权时以村为单位逐块进行现地踏查，凡是当地农民手中有林权执照的人工林，均划为集体或个人所有，对当时在国有荒山荒地上营造的集体人工林2218公顷（没有林权证）作为特殊情况处理，经协商，确定为地权国有、林权归集体。经地方政府和村社与森工局签订了协议后，上报国家核发了林权证。涉及林地经济争议的另一个问题是毁林开荒和侵占、侵蚀林地问题，主要是靠近森工企业的当地农民毁林开垦，烧荒种地，利用靠近林木的条件，滚边挪界，蚕食侵占林地，这种现象在全省比较普遍，不仅侵占蚕食重点国有林区林地，地方国有林地也被大量蚕食。据全国第5次森林资源连续清查结果显示，吉林省5年间减少林业用地面积28．7万公顷，相当于一个大型林业局在吉林省消失；据2001年、2003年对桦甸市、蛟河市的森林资源二类调查结果表明，10年之内地方所有的国有和集体林业用地面积分别减少2万公顷和1．2万公顷。现在看，凡是侵占林地比较多的地方，往往不是人均占有耕地少的村社，恰恰是那些人均占有耕地量比较大的地方。桦甸市农村人口人均占有耕地是东部山区县（市）中较多的，而这个市林地的问题也比较突出，而且随着人口的增长，人均占有耕地面积不仅没有减少，而且呈增长的趋势。1997年，桦甸市农村人口人均占有耕地3．2亩，到2003年，达到3．72亩。红石镇小红石村有一个80年代以后出现的一个小屯，最多一户三口之家占有耕地8公顷多。侵占耕地在农户之间不均，更激发了农民竞相侵蚀国有林地。在侵蚀林地上，应该说不仅农民有积极性，村社干部也有利益驱动。农民种地村社上缴提留，有的还变为乡村的册外地，通过发包收取基金作为村社收入。农民和乡村干部也乐于将国有和集体林地变为耕地。因此，有相当一部分明知是林地，改变用途后，也违法纳入了30年承包合同，有的还以虚假合同抵制林地回收还林，更增加了解决问题的难度。各级政府在贯彻1998年国务院8号文件，回收被侵占的林地，惩治毁林开垦行为时，遇到少数乡村干部和农民的重重阻力，引起了他们对林业部门和森工企业的不满。除此之外，农民侵蚀林地也与我们法治不健全、惩治力度不大有关。

实践证明，解决这个问题，靠迁就、忍让效果往往不好。80年代初，省委、省政府曾以集体林地少为由，把国有林地下放了近百万公顷归集体使用。目前看，这部分森林受到的破坏比较严重，多数变成了残次林，有大约1／3的林地已经被开垦成耕地。由于大量蚕食和破坏林地，破坏植被，使区域内保水固土能力下降，水土流失现象加剧。目前，松花湖库区水土流失面积达8万多公顷，每年向湖中输送的泥沙高达800多万吨，是10年前的一倍。

4．林下放牧和林副产品采集问题。利用林下草地放牧是林区农民传统的生产方式，他们往往是由少数放牧者招揽牛等大牲畜，在放牧季节进山，放牧期大体在4～5个月，其中有相当一部分是外地的牲畜，这种方式农民叫揽牛放，投入少，收入多，还没有风险。比如，桦甸市二道甸子镇暖木村一个村就有13300头牛进入到红石林区的帽山林场，若按该村的户数平均，每户大约有50头牛。实际上据我们木材检查站掌握，多数牛是外地用汽车运来的。林下草地放牧载畜量是有限的，据牧业专家讲，每头牛相当于5个羊单位，每个羊单位每年需草场11亩，林下草地产草量大约是纯草原的1／2左右，按这个标准计算，一头牛大约需要7公顷林下草地，而帽山林场总林地面积不到3万公顷，超载量2倍多。这种超载畜量的放牧不仅破坏森林，而且破坏植被。实际上，越是畜牧业发达的地方，越不是靠放牧，中部地区农民养牛数量很大，生长也比较快，主要是靠秸秆粉碎舍饲，而林区的农民大量秸秆被焚烧，不仅没有发挥作用，还往往引起火灾。

林特产品的采集除松子和林蛙外，其它野生可采植物基本上是放开的，即使有的实行小流域沟系承包，只要与承包者协商好，承包者乐意让农民进山采集，以搞好和当地农民的关系，防止因关系紧张招来农民的报复。红石林区在发包中就留出了9万多公顷林地供农民自由采摘，延边州森工企业对农民搞林下采摘也基本是放开的。所以，由于林下采集引起的社会矛盾并不突出，即使有也只是个例。问题主要反映在松子采集、人工养蛙捕捉特别是林下放牧，因确实严重破坏森林资源，侵占承包者的劳动成果，往往因此引发社会矛盾。

二、解决林区社会矛盾，促进稳定的几点建议

综合对以上情况的分析，国有林区的社会矛盾尽管表现是多方面的，但总体上都属于人民内部矛盾，是非对抗性的，是在经济体制深刻转换、经济结构深刻调整和社会深刻变革的历史条件下出现的，具有时代性；这些矛盾的产生不仅有政治因素、经济因素，也有人文地理等文化观念诸因素，具有综合性；这些矛盾是改革发展中的问题，具有动态性；有些矛盾是在特定的环境、特定的历史条件下发生的，又往往有其特殊性。解决这些矛盾，必须着眼于改革发展稳定的大局，从实际出发，认真贯彻“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，缓和矛盾，化解矛盾，稳定林区，促进发展。为此，我们建议：

1．坚持以人为本，正确处理林区各类社会主体之间的关系。林区社会矛盾说到底是人与人之间的矛盾。随着我国进入工业化加速期，社会劳动分工深化，社会群体分化，利益主体多样化，人与人之间的关系也比过去复杂得多，由过去各自封闭、联系很少变为联系广泛，在广泛联系中难免产生经济利益之争、文化观念的碰撞。具体反映在职工和企业、农民和企业、农民和职工、承包者和非承包者以及他们各自之间的利益关系，把这些关系理顺了，社会和经济活动就能和谐、稳定。所以，各级党委和政府应注意引导，在组织林区经济发展中寻找企业职工和农民利益的结合点，实现社会各个主体的合理分工，特别是要注意吸纳下岗职工和当地农民等社会弱势群体参与资源开发，把对资源的争夺变成合作开发。企业应注意发挥龙头和骨干作用，带动职工和农民致富，实现区域经济的协调发展。要引导企业职工和农民改变落后的生产方式、经营方式。比如：可以通过典型示范、提供科技服务等形式改变传统落后的饲养方式、放牧方式、能源利用方式（烧柴改革）、掠夺式的野生林副产品采集方式以及其它落后的森林资源利用方式，实现靠山、养山、保护培育资源、合理开发利用资源。无论政府还是企业都要树立林区社会的整体意识，发挥各个社会主体的互补互助作用，努力建立和谐的社会关系，要教育企业、职工、农民：离开农业和农村的发展或离开企业、城镇的发展，都会制约社会发展。

2．用发展的办法破解林区社会矛盾。目前，林区社会矛盾的根源在于利益之争，在于资源利用上还处在粗放经营、较低层次上的开发。随着人口的增加，人均占有资源量的减少，对资源的争夺会更激烈，社会矛盾也会更加突出。这就要求我们必须走出旧的、落后的生产方式，着眼提高生态、经济和社会效益，确立新的现代化的森林资源开发利用方式，科学地利用森林，保护森林，造福职工，造福当地农民。要加大引进人才、引进资金、引进技术等，变无序地掠夺经营为有序地合理开发，通过提高开发层次，安排更多的劳动者就业，实现企业增效、职工和农民增收的多赢局面。要按照用工业化思维指导农民，谋划林业，在老工业基地振兴中振兴和发展林区经济。松江河等一批典型经验证明，新兴产业发展起来了，城市化进程加快了，职工农民都受益，社会矛盾也就解决了。

3．要靠深化改革解决林区的现实问题。在处理林区社会矛盾中，从现象看，都与森林资源承包有关，但实质上问题的产生不是承包的必然结果。承包经营符合企业改革的方向，只有通过深化改革，明晰承包经营产权，才能够充分调动经营者的积极性，促进林区经济发展。问题出在承包办法不完善，不规范，要通过总结经验，进一步完善森林承包经营的政策，规范承包行为，建立公开、公平、公正的竞争秩序。要积极引进竞争机制，真正按市场规律办事，尽量减少不必要的行政干预。应该允许各单位根据本地实际情况，确定适合自己局情的承包方式和承包办法。同时，也应该考虑社会稳定，注意把握好各项改革政策的出台时机，把握改革推行的力度，把握好社会各阶层的适应能力，把握政策的稳定性、连续性和实施调整的关系，真正把改革的力度、发展的速度和社会可能承受的程度统一起来。

4．坚持依法治林，确保林区社会的长治久安。法律、法规是调整林区社会关系、规范各个社会主体行为、促进林区社会和谐稳定的根本保障。要坚持依法治林、依法解决林区社会矛盾。首先，要规范执法者的行为，严格执法，公正执法，认真按法律程序办事。对执法者要加强教育，强化约束机制。针对林区涉林违法犯罪主体及其行为的特殊性，执法机关要把打击和教育、执法和普法、惩治和预防紧密结合起来。要主动加强与乡村党政组织的联系和沟通，借鉴森林防火的成功经验，实行群防群治。在执法的同时，要加强普法的宣传教育工作，提高全民的护林、爱林和守法意识。

5．坚持解决林区社会矛盾政府负总责。各级地方政府对所辖地区的社会稳定负有统揽全局的权力和责任，政府要坚持依法行政，科学理政，公平、公正地对待辖区内的企业、职工和农民，积极主动地处理和调节社会矛盾，确保林区社会稳定。林区的森工企业要克服“官本位”思想，自觉接受当地党委和政府的领导和监督，做好森林资源保护和产业开发，自觉维护林区稳定的大局。提倡林业企业领导和乡村干部交流挂职、换位体查，加强联系，共同做好林区群众工作，融合企业和乡村组织、农民和职工的关系。

2005年4月4日