吴江市社会保障的经济社会背景

吴江市社会保障的经济社会背景_城市化与小城镇社会管理研究

第一章　吴江市社会保障的经济社会背景

吴江市全市综合经济实力在近些年取得了突出的成绩，2007年人均地区生产总值为10 700美元，进入后工业化阶段（后工业化阶段人均GDP大于10 000美元），已达到中上等发达国家水平（根据世界银行统计，2005年世界“中上等”发达国家和地区的人均GDP平均在3 466～10 725美元）。根据科学发展观和构建和谐社会的要求，吴江市在经济实力快速扩张的同时，经济社会的协调发展成为必然趋势。劳动和社会保障工作作为社会发展进步的重要内容，在保障居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展方面的重要作用将更加明显。劳动和社会保障工作的进步是构建社会主义和谐社会的必由之路，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，因此，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，站在新起点、瞄准新目标，把解决当前的突出问题与建立长效机制结合起来，进一步加大改革的力度，加快完善社会保障体系。

一、吴江市社会保障发展取得的主要成就

（一）覆盖城乡的社会保障体系基本建立

吴江市已建立起覆盖城乡的社会保障体系，各类人群均有相应的制度安排，除机关事业单位、城镇职工之外，外来从业人员、灵活就业人员、失地农民、农民均有相应的社会保险制度，使得各类人群都被纳入了社会保障的安全网，并且各类社会保险的覆盖面仍在不断扩大。

（二）就业再就业成效明显

2007年末，吴江市城镇登记失业率为2.04%，低于同期全国平均水平；全市拥有各级民间职业介绍机构132个，公益性职业介绍机构14个；全年新增劳动就业岗位8.87万个，农村剩余劳动力实现转移就业2.48万人，安置城镇职工再就业1.37万人。

（三）城镇社会保险参保人数庞大

2007年末，吴江市全市城镇企业职工养老保险累计参保30.95万人，享受养老保险人数3.56万人；机关事业单位累计参保人数0.70万人，享受养老保险人数0.26万人。医疗保险累计参保35.52万人，失业保险参保26.96万人。

（四）农村社会保障覆盖面不断扩大

2007年末，新型合作医疗镇、村覆盖率达100%，居民参保率接近100%。农（土）保参保人数21.50万人，农村养老保险参保率达到95%以上。被征地农民实现“应保尽保”。

（五）最低生活保障制度扩容

最低生活保障制度积极推进，保障标准逐年提高。2007年末，共有最低生活保障对象11 676人，比上年增加348人，其中，城镇居民和农村居民最低生活保障已保人数分别为1 967人和9 709人，全年累计支出最低生活保障资金1 574.46万元。

（六）社会福利事业蓬勃发展

2006年全年社会福利彩票销售额4 387万元，接收社会捐赠款678.58万元。

（七）吴江市社会保障发展的SWOT分析

SWOT（即英文Strengths、Weaknesses、Opportunities和Threats的缩写）分析的主要目的在于对吴江市社会保障的综合情况进行客观公正的评价，以识别各种优势、劣势、机会和挑战因素，是开拓思路、正确制定社会保障发展战略的基础。通过综合、明晰、科学的SWOT分析，可保证吴江市社会保障规划战略目标、工具选择的合理性。

对吴江市社会保障发展的SWOT方法拟分如下两个层次：

第一个层次是初级的SWOT分析，主要基于吴江市社会保障的发展背景与现状，分析其面临的优势、劣势、机会和挑战。其中，优势和劣势因素属于内部环境因素，它们是吴江市社会保障在其发展中自身存在的积极因素和消极因素，属主观因素；机会和挑战属于外部环境因素，它们是外部环境对吴江市社会保障发展的有利因素和不利因素，属于客观因素，一般归属为相对宏观的，如经济的、政治的、社会的等不同范畴。

第二个层次是进行SWOT矩阵分析，通过初步的SWOT分析，根据吴江市社会保障发展面临的机遇和挑战、自身的优势和劣势，可以构建SWOT矩阵。利用SWOT矩阵可得到4个SWOT组合，即优势—机会（SO）组合、优势—威胁（ST）组合、劣势—机会（WO）组合、劣势—挑战（WT）组合。每一种组合都存在多种匹配关系，每一种匹配关系都可给出对应的战略对策。当然，现实中许多因素的匹配关系很弱或根本不存在，无需考虑。根据SWOT矩阵分析的组合和匹配关系，可以为吴江市社会保障发展确定思路、确定目标以及拟定实现目标的战略途径提供客观现实的依据。

（八）初步SWOT分析

1.优势

（1）经济快速发展、财政收入增长为社会保障发展提供了良好的经济后盾。由图1-1可见，自2002年起，吴江市GDP的年均增长率基本上超过了20%。特别是近两年，GDP的增长率接近25%，2007年全年实现地区生产总值618.00亿元，在2002—2007年的五年间，吴江市GDP增长了近两倍。“十一五”期间，吴江市GDP计划年均增长15%，这一估计值相对于“十五”时期的经济增长速度略为保守，若按15%的增长率进行估计，2012年，吴江市GDP将达到1 243亿元；按目前的发展趋势估计，假设GDP增长率为18%，则2012年吴江市的GDP将达到1 413亿元。经济总量的快速增长为财政提供了坚实的基础，2002—2007年，全口径财政收入由22.39亿元增长到110.53亿元，年均增长37.62%，2007年地方全口径财政收入为110.53亿元，比上年增长33.6%，按年均增长30%估计财政收入的增长率，则到2012年，吴江市财政收入将达到410亿元，这为社会保障资金提供了优厚的基础。

图1-1　2002—2007年吴江市GDP总量及增长速度

（2）产业结构的变化也有利于社会保障的发展。吴江市近五年第一产业的产值比重有了明显的下降，第二产业的产值比重逐渐上升。按照经济发展的一般规律，预计未来五年，吴江市第三产业的比重将有所增长；第二产业的总量继续上升，比例保持稳定；第一产业从业人员将继续减少。由于第一产业和第三产业的从业人员多为农民和自由职业者，第三产业从业人员的收入相对于第一产业从业人员的收入更高，参与社会保障的能力也更强；而第二产业的从业人员多在企业工作，比较容易组织，而且企业也可以承担部分的社保资金，为吴江市社会保障覆盖面的扩展提供了较好的条件。

（3）优良的区位因素为吴江市的经济发展提供了良好的契机。吴江市地处沪苏浙结合部，距上海虹桥机场80公里，距京沪铁路苏州站22公里，与上海洋山港和苏州太仓港的距离分别为190公里和105公里，四通八达的水陆交通网把吴江市与上海、杭州、苏州等大中城市联成一体，人员和货物运输十分方便。优越的区位优势为吴江市的经济发展提供了良好的契机。

（4）后发优势。吴江市社会保障发展相对于苏州市周边地区（如昆山、太仓）时间较晚，这使得吴江市一方面在社会保障政策选择上具有较强的灵活性，另一方面也可以借鉴其他地区的成功经验，充分发挥自己的后发优势，实现跨越式发展。

2.劣势

（1）现有的财政支持力度远不能适应社会保障发展的需求。近五年，吴江市对社会保险的资助占到GDP的0.37%，低于全国平均水平，且其中大部分是对农村保险和征地保障的投入。根据20世纪90年代初的统计，发展中国家社会保障支出占财政支出的比重一般为10%左右，中等发达国家一般为25%左右，发达国家一般为40%。^[1]2006年，我国政府用于社会保障支出的资金占财政支出的比重为11.05%左右。2006年，吴江市财政支出中用于社会保障补助支出的为29 636万元，占财政支出的比重为7.56%，低于全国平均水平（见表1-1）。

表1-1　吴江市近五年对社会保险资助情况

（2）养老金账户尚未做实，养老保险缴费中断人群规模巨大。吴江市从1996年1月起实施社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，开始建立养老保险个人账户，但从实际运行的情况来看，“统账结合”的模式并未真正实现，个人账户只是作为一种计发养老待遇的办法，并未做实。另外据统计，目前有外来从业人员212 635人（其中，187 025人为外地农村户口）和本地户籍人员32 369人的企业养老保险关系处于中断状态。统计数据显示，2004年吴江市登记外来人口为35.32万人，2005年为39.26万人，到2007年，吴江市外来登记人口为75.61万人，三年间增长了一倍多。外来从业人员的规模已与吴江市户籍人口比例相当（2007年末，吴江市户籍人口为79.32万人），规模巨大的外来人口和庞大的缴费中断人群直接影响着社会保障扩面征缴的质量，也带来了一系列的后续问题。

（3）保障水平和覆盖率相对较低。以养老保险为例，目前吴江市外商投资企业和民营企业950元/月的缴费基数低于规定的下限标准，大多数参保企业也往往选择按最低缴费基数来为职工缴费，造成了缴费基数普遍偏低。据有关部门统计，目前吴江市有18 000家经工商部门注册的企业，而目前办理社会保险登记的仅5 507家企业，而且已参保单位还存在申报人数不足的现象，离社会保险全覆盖的最终目标尚有很大差距。

（4）社会保障的运行模式不统一。一方面，没有真正实现五险合一。目前，吴江市养老、工伤、生育、失业缴费基数与医保缴费基数还不统一，这不仅增加了政策解释和理解的难度，同时也给软件设计和操作带来了不便。另一方面，各种保险对不同人群的保障模式存在较大差别。

（5）经办能力尚待提高。社会保障运行的经办能力具体反映在：第一，人员紧缺，知识结构有待进一步优化。吴江市社保中心共有工作人员77人，而人员编制还是机构合并时核定的60人编制，这已越来越不能满足新形势下社会保障工作的需要，为此该中心另外聘请了16名年度合同制人员。同时，由于社会保障工作涉及的政策性、法律性规范要求越来越高，经办人员的知识结构有待进一步优化、充实。第二，多头管理比较突出。如已参加机关事业系统养老保险的职工退休仍由人事部门审批，由劳动保障部门发放养老金。人事部门在审批退休时对其缴费情况了解不够，只是根据档案工资和工龄进行审批，造成了待遇审批和发放的脱节，职能交叉，权责不统一，工作中的矛盾不断增多。

3.机遇

（1）制度基础逐渐健全。2004年，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”内容写入了《宪法》，为建立健全社会保障制度提供了宪法依据。修订后的《劳动合同法》于2008年1月1日开始实施，这说明我国社会保障的法律、法规体系在不断地健全，逐渐为今后的社会保障工作提供了更可靠的法律依据。

（2）国家对社会保障事业的重视程度不断加大。温家宝总理在第十一届人民代表大会上所作的政府工作报告中明确指出，要“较大幅度地增加社会保障支出”，并把“完善社会保障体系”作为今后更加注重社会建设，着力保障和改善民生的重要措施。2008年，中央财政安排在社会保障上的支出总额比上年增长了19.88%。

4.挑战

（1）立法缺失。从立法来看，虽然有关社会保障的内容在宪法、劳动法和社会保险费征缴暂行条例中均有体现，但作为社会保障法核心部分的社会保险法，目前仍未出台。社会保障法律和法规体系不配套、不健全及操作性不强，使得相当多的具体工作无章可循，增大了操作中的随意性。

（2）人口老龄化压力。图1-2是未来吴江市劳动年龄人口养老负担系数变化的趋势图。在未来5年里，养老负担系数将增长到40%左右；在未来20年里，养老负担系数将持续增长并接近100%。虽然在未来5年里，吴江市已参保的退休人员增长比较有限，对基金账户的压力不大，但吴江市未来五年^[2]将进入退休年龄的人数共68 703人，占总人口数的8.66%，相当多的人实际上没有进入养老保险体系；从长期来看，人口老龄化对现行的家庭养老方式提出了挑战，人口老龄化所产生的“四二一”家庭模式使得现行的养老保险发生困难，对养老金支付能力提出了挑战。另外，人口老龄化对社会医疗保险也会产生很大的影响，主要表现在以下几个方面：第一，退休人数逐渐增加，医疗总费用增加；第二，在职人员趋于减少，缴费者人数相应减少；第三，退休后平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长；第四，退休人员的平均医疗费用高于在职职工，且高龄老年人口高于低龄老年人口。

图1-2　吴江市劳动年龄人口养老负担系数变化趋势图

（3）农民转市民的压力。据2007年吴江市统计公报显示，目前吴江市城市化率为56.63%，保守预计至2012年，城市化率将达到63%。吴江市2007年末总人口为793 172人，假如总人口规模到2012年增长至90万人，未来五年内将有近12万人由农民转为市民。

（九）构造SWOT矩阵

根据前面的分析可以构造SWOT矩阵，并制订行动计划。制订计划的基本思路是：发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，得出可选择对策。这些对策包括：最大与最大对策（SO对策），即着重考虑优势因素和机会因素，目的在于努力使这两种因素都趋于最大，依靠内部优势去抓住外部机会；最大与最小对策（ST对策），即着重考虑优势因素和挑战因素，目的是努力使优势因素趋于最大，使挑战因素趋于最小，利用优势去避免或减轻外部挑战的打击；最小与最大对策（WO对策），即着重考虑弱点因素和机会因素，目的是努力使弱点趋于最小，使机会趋于最大，利用外部机会来改进内部弱点；最小与最小对策（WT对策），即着重考虑弱点因素和挑战因素，目的是努力使这些因素都趋于最小，直接克服内部弱点和避免外部挑战（见表1-2）。

表1-2　吴江市社会保障SWOT分析矩阵

续　表

二、吴江市社会保障制度进一步发展完善的指导思想和基本原则

（一）指导思想

2008—2012年，吴江市社会保障事业应以科学发展观为核心，围绕经济社会和谐互促，全面建设小康社会这个主题，按照上级部门的统一部署，建立社会保障与经济发展相适应、城镇保障与乡村保障相对接、扩大就业与完善社会保障相协调、整体推进与重点突破相结合、市场导向与政府引导相配套的社会保障体制。具体包括以下几个方面。

1.社会保障与经济、社会协调互动发展

第一，资金筹集与经济发展相协调，社会保险的费率应在单位、职工的可承受范围内，不因发展社会保险而过分加重企业负担，影响经济发展。

第二，社会保障水平应随经济发展而逐步提高，国民共享经济发展成果。

第三，财政应从建设性财政向公共财政转变，社会保障财政资助在可承受范围内应逐步加大。

第四，社会保障发展促进社会和谐，社会和谐为经济发展提供良好的社会环境，实现社会保障与经济、社会的协调互动发展。

2.社会保障自身可持续发展

社会保险基金实现可持续发展，特别是考虑人口老龄化对社会保险基金支付的冲击。由图1-2可知，人口老龄化对养老保险、医疗保险的冲击都是很大的。

3.逐步建立统筹城乡、覆盖全民的社会保障体系

党的十七大报告中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”我国未来社会保障的发展，将实现覆盖城乡—统筹城乡—城乡一体化。

吴江市处于经济发达地区，社会保障事业发展也处于全国前列，已经实现了第一阶段目标，即建立起了覆盖城乡的社会保障制度。吴江市社会保障应该向第二阶段发展，即应逐步建立统筹城乡的社会保障制度。在统筹城乡社会保障发展阶段，要考虑城乡社会保障制度的衔接，逐步缩小待遇差距。吴江市社会保障覆盖面总体水平比较高，特别是农村养老保险、新型合作（居民）医疗保险和被征地农民生活保障基本实现全覆盖，但仍应逐步提高社会保障覆盖面，在全国率先实现社会保障的全覆盖。

（二）基本原则

1.公平和效率相结合

社会保障作为一种分散风险，保障社会成员基本生活的制度安排首先应做到公平，即社会保险应实现机会平等和规则平等。这是社会保险最基本的要求，即任何社会成员均可纳入社会保险的范围，每个人都同等地享有社会保险的权利。社会保险的社会化程度愈高，权利平等就表现得愈充分。同时，每个社会成员参保的条件、缴费规则、待遇享受、政府财政资助、税收优惠等都应根据同样的规则，不能因身份、职业等制定有差别的规则。

其次，社会保险并不追求经济效益，但制度运行系统是需要成本的，所以制度运行应该是有效率的。社会保险费的征缴、管理、投资和支付等都涉及效率问题，有关职能机构应当在保证资金安全运行的前提下高效运作。

2.基本加补充的原则

这个原则要求在设计和实施各类社会保障制度和政策时，根据社会经济发展条件、政府的财政能力以及参保对象的需求，设计出基本的保障标准，在此基础上，考虑城乡各类社会群体的相应需求，在基本制度上附加各类补充条款，注重各类社会群体利益关系的协调平衡。

3.历史、现实和未来相结合的原则

在制订和实施各项改革措施时，要正确处理好历史欠债、当前需求以及未来发展趋势之间的关系。积极探索建立劳动保障工作的新机制，在工作目标的确定上，要立足当前，着眼未来，实现劳动保障事业的可持续发展；在工作重心的把握上，要在解决当前突出矛盾的同时，更加注重探索建立长效机制。特别是养老保险，既要偿还体制转轨过程中历史债务的问题，又要保证已退休人员的切身利益，缩小待遇差别，同时要为未来人口老龄化做准备。

4.政府主导和社会参与相结合的原则

社会保险是由政府主导的强制性保险，在制度设计、基金管理以及社会发放方面都是由政府主持，由政府负责整个社会保障体系的运行。除此之外，还应考虑社会各类群体对于社会保障制度的补充作用，如社会群体对社会保障工作的监督、企业自行设计实施的企业年金制度、社会各界对社会保障的捐助等等。

5.高效能原则

现阶段，吴江市社保资金并不十分宽裕，因此，在制定和实施社保政策时，一方面，要保障现有资金发挥尽可能大的效果；另一方面，要结合现实情况，保障政策的可行性。在扩大社会保障覆盖面的同时，要更加注重完善制度体系；在推进各项制度改革的同时，要更加注重法制、规划统计、信息网络、监督、管理和服务体系等基础建设，促进劳动保障事业全面、协调、可持续发展。在各项制度改革完善的过程中，要注重创新工作机制。

（三）2008—2012年吴江市社会保障总体发展目标

按照社会主义市场经济体制建设的要求，结合吴江市自身的社会经济发展现状，确定吴江市未来五年社会保障事业发展的总体目标是：①统筹城乡就业，缓解结构性就业矛盾，促进城乡、区域间协调发展；完善市场化的就业机制和对困难就业群体的帮扶机制，健全促进就业政策体系，大力开发就业岗位，重点做好城镇困难群体就业工作，促进本市农村劳动力转移就业。城镇登记失业率控制在4%以内，促进城乡劳动者较为充分地就业。②建立广覆盖、多层次的社会保障体系，进一步提高社会保障的覆盖率，保障社保资金的充足，提高管理效率和管理水平。③结合城市化水平持续提高的需要，完善被征地农民的社会保障制度，并进一步建立和健全农村社会保障体制。④建立与经济社会发展水平相适应的社会救助和优抚福利体系，努力实现社会的稳定和谐。

（四）吴江市社会保障发展规划研究总体思路

本课题的最终研究成果共9个报告，可分为4大板块。第一板块即总报告部分，对过去吴江市社会保障发展的成就进行概括，详细分析目前吴江市社会保障发展所面临的社会经济形势，提出吴江市社会保障发展的指导思想和基本原则，并在此基础上提出未来五年吴江市社会保障发展的目标及保障措施，指导其他分报告的写作。第二板块是本课题研究的重点部分，即吴江市五大保险的发展规划以及被征地农民的社会保障规划，是本课题研究的落脚点。其中，吴江市养老保险发展规划又是重点中的重点，分为城镇职工养老保险发展规划、农村养老保险发展规划、外来从业人员养老保险发展规划以及机关事业单位养老保险发展规划四大部分。第三板块是吴江社会保障能力建设发展规划，为第二板块的研究提供支撑。第四板块是国内外社会保障制度建设的经验和总结，见附录部分，为第二板块和第三板块的研究提供借鉴基础。

【注释】

[1]发达国家的社会保障属于广义的社会保障，其外延除了包含我们常用的社会保障概念外，往往还包含教育、住房补贴等内容。

[2]未来5年是吴江市人口进入退休年龄的一个小高峰。