周市镇社区管理模式创新基本思路

周市镇社区管理模式创新基本思路_城市化与小城镇社会管理研究

第十三章　周市镇社区管理模式创新基本思路

由于周市镇社区管理中面临的复杂局面及各种难题，迫切需要政府在社区管理模式的理念与机制上加以创新。

一、周市镇社区管理模式创新的目标与定位

（一）社区管理模式创新的指导思想、基本原则与总体目标

1.指导思想

从提高党的执政能力、夯实党的执政基础出发，着眼于增强城市竞争力，树立和落实科学发展观，把构建和谐社区作为构建和谐社会的重要基础，在社区建设中努力体现“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的构建社会主义和谐社会的要求；围绕“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的总体目标，围绕“为民善政、搭建平台、强基固本、促进和谐”的工作要求，以“群众得实惠、管理出实效、基层有活力”为衡量标准，全面推进和深化周市镇社区建设，促进社区政治、经济、文化、环境的全面、协调和可持续发展。

2.基本原则

（1）坚持以人为本、服务群众的基本原则。围绕满足居民群众的生活需求，提高社区管理和服务的水平，为社区群众提供良好的生活环境和便捷、高效的服务。

（2）坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作机制原则。按照政企、政事、政社分开的原则推动政府职能转变，扩大社会参与，整合各类资源，形成社区管理和服务的合力。

（3）坚持立足基层、依靠基层、尊重群众的创造精神的原则。保证基层组织和群众的创造活力，实现社区成员各得其所、各尽其能、各展所长，形成各具特色、充满活力的社区建设格局。

（4）坚持从实际出发、分类指导的原则。因地制宜，找准社区建设的切入口予以重点推进。区别情况，对不同类型、不同经济发展水平的地区加强指导。

3.总体目标

以执政基础坚强巩固、政府管理规范有序、居民自治充满生机、社会化机制发育完善为总要求，通过社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化，来增强社区的服务和保障功能，加强社区综合管理，促进社区协同和公众参与，推进政府的职能转变，努力建设“管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和”的现代化和谐社区。

（二）周市镇社区管理模式创新思维定位

1.转变领导观念，高度重视基层社区工作

随着我国单位体制的松解，越来越多的诸如退休老年人、流动人口、私人企业主、个体经营者等“无单位”的人居住在社区，政府不再像以前“单位制”那样，对社会实行有效的控制，基层城市社区逐渐成为城市社会管理的重心。“单位制”向“社区制”的社会转型，必然要求各级政府，特别是镇、街道加强对基层城市社区的管理。

重视城市基层社区工作，也是落实党中央经济与社会协调发展等科学发展观、重视民生工作、提高百姓生活水平的具体举措。

城市基层社区的和谐与稳定，是整个城市社会稳定发展的基石。因此，城市基层社区矛盾的及时化解，防止产生更大的集体行动和群体事件，考验着城市政府管理者的执政水平和执政能力。

随着私人产权的兴起，业主的维权意识越来越强，房产开发商、业主委员会、物业公司、居民委员会、业主、居民等各种社区利益主体之间形成了错综复杂的关系，政府管理者在认识到现在社区所面临的复杂局面的同时，在处理问题的方式方法上也要与时俱进，改变传统的行政管理理念，吸收“社会治理”理念的合理之处，尊重社区各利益主体的合理要求，充分发挥他们自我管理的积极性，平衡各方面的关系，以达到城市基层社区的“善治”，实现社区的和谐、稳定与发展。

2.把握社区工作特性，创新社区整合机制

随着社区利益主体、社区管理主体的多元化，单纯依靠原来的行政管理办法已不可行，因此，社区管理与整合的手段应从“行政命令”的“一只手”变为“三只手”，即政府行政整合、市场契约整合和社会自组织整合三种社区管理与整合机制。政府行政整合，即政府的行政强制方式；市场契约整合，即市场自发调节方式和契约原则；社会自组织整合，即社会自组织的自我约束、规范与监督方式。镇、街道对社区事务应发挥行政领导与监督的职责；居民委员会应在国家与社会之间起着桥梁的中介作用，既要贯彻中央、省、市、镇、街道政府的政策和指示，又要充分反映社区居民的问题与需求；物业公司要严格按照合同约定，依据市场规律行事，充分竞争、优胜劣汰；业主委员会要充分发扬民主，自我约束、规范办事，并接受街道办、居民委员会和房管部门的监督指导。在社区管理中，既要充分尊重各方的权利要求，发扬民主精神，又要集中决策，形成有序管理，不能一盘散沙、无政府主义。也就是说，社区自治不等于不要政府，社区管理要“顶天立地”，既要有民主，有群众基础，又要有集中，有政府领导。

3.转变政府管理职能，探索政府购买服务体制

随着周市镇快速城市化，社会急剧转型，社会问题大量出现，仅仅依靠原来的政府管理显然力不从心，必须要靠政府和社会的两只手一起来管理。这里，牵涉政府向社会组织购买服务的体制创新问题，也就是说，面对新增长的大量社区社会事务，政府应该大量培育扶植公益性的社会组织，将政府不愿意管、管不好或不应该管的社会事务，通过竞标或创投的方式，逐步让渡给社会组织来做，从而承担起部分政府职能。这样，专业性的社会组织不仅很好地为政府做好这些事务，提高办事效率，而且降低了政府的道德风险，缓解了政府与社会的正面直接冲突。

4.寓管理于服务之中，增强社区公共服务能力

中共中央《关于建设和谐社会若干问题的重大决定》文件中明确规定，政府要寓管理于服务之中，管理是通过公共服务来体现的，包括为周市镇的原住民、新移民提供各种各样的社区公共服务。管理一般都是刚性手段，是强制的，服务则是软性的、柔性的管理手段。如果把管理与服务结合起来，一手刚，一手柔，社区管理就比较完善了。因此，必须遵照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的社区公共服务工作要求，依托各类社会专业组织，以政府购买服务为手段，推进社会化服务，构建多层次、多样化的社区公共服务体系。

二、周市镇社区管理模式创新的基本思路

周市镇社区管理模式创新的基本思路是，在总结社区工作前期经验的基础上，分近期、中期和远期，分阶段开展社区管理各项制度创新工作。

（一）总结前期工作经验，发扬优良传统，与时俱进

周市镇社区工作经历近10年的发展，已积累了许多丰富的经验，需要继续发扬传统并与时俱进。这些经验包括：

（1）完善的社区硬件设施为社区工作创新提供了基础。由于昆山市、周市镇和街道办对社区工作的重视，社区硬件设施都配备良好，其中包括居委会办公场所、居民文体活动场所以及活动设施都较为齐全，这些都是日后开展各项工作的重要基础。

（2）社区创建活动成果突出，应继续发扬这些优良传统。近些年来，周市镇各社区在创建绿色社区、民主法制示范社区、文明社区、和谐示范社区等方面取得了良好的成果，不仅获得市级、省级荣誉，有的社区还获得国际级荣誉，在创建活动方面应继续加强，争取更多、更高的荣誉和成绩。

（3）充分利用现有社区骨干，发挥创造才能。经过多年的磨炼，现在这批社区主任普遍年富力强，在基层工作中积累了较为丰富的工作经验，利用好、稳定好这一支社区工作队伍，是今后社区工作的重要内容。

（4）已形成的一些管理制度，需要进一步深入研究。周市镇结合几年来的工作实际，已初步摸索并形成了一套社区管理、督查、考核和服务的工作机制与制度，需要进一步完善这些制度。比如，职能部门进社区工作，已取得了一些初步成效，需要进一步细化和完善这项具有创新意义的管理机制和制度。

（二）按近期、中期和远期规划，分步骤落实创新工作

由于社区工作是一项系统工作，不可能一蹴而就，需要分步骤地制订规划、逐步落实，且不可急功近利、急于求成。

1.近期规划

从近期来讲，周市镇需要做好以下几项重要工作：

一是规范居民委员会建设。鉴于目前社区工作配备偏少、工作经费紧张的状况，镇党委和政府需要规范居民委员会建设，按照规定的户数比例配备居民委员会工作人员，并增加社区活动工作经费，拨出专款用于社区精神文明建设。

二是加强楼组长、志愿者建设。楼组长、志愿者是居民委员会工作的重要抓手，社区工作必须要有群众基础，光靠居民委员会几个工作人员是不行的。因此，必须大力加强楼组长和志愿者建设，使得楼组长和志愿者工作形成常态化、制度化、规范化，成为社区与居民沟通的桥梁。

三是加强社区党建。社区党建是社区和谐稳定的重要抓手，社区党总支或党支部是一个社区的领导核心，通过社区党建，可以带领生活在社区中的党员们参与社区公共事务，引领社区发展的正确方向，化解各种矛盾，形成和谐氛围。

四是解决社区突出矛盾。当前社区中的突出矛盾是业主委员会与居民委员会、物业公司的冲突，镇、街道办相关领导要联合社区召开多方座谈会、协调会，合力化解矛盾。在首届业主委员会成立与换届工作中，街道办要全力协助社区把好人选关，对社区主任、业主委员会主任经常开展物业管理知识方面的培训工作，严格按照程序、制度开展各项物业管理工作。

2.中期规划

从中期来说，需要抓好以下几项工作：

一是增强街道办工作职能。鉴于目前街道办事处功能单一、不足的情况，需要进一步提高街道办级别，加强其工作部门和职能，以便更好地直接领导和开展社区工作。比如可以考虑成立街道党工委。

二是逐步理顺条块关系。条块关系一直是社区管理中存在的难点，应根据周市镇的具体镇情，制定条与块的各自职能，相互配合的机制，以及考核工作成效、工作职责的制度。

三是推进社区民主。目前居民委员会主任还没有实行属地化选举，在条件成熟时，可以实行居民委员会属地化直选，完善基层社区民主。

四是创新政府购买服务机制。可以在街道层面成立社区工作事务中心、社区工作站、社区调解中心等，这些机构为民办非企业单位，按照项目化操作、政府向其购买专业性社会服务的方式进行，能够提高工作效率，避免官僚主义作风。

3.远期规划

从远期规划来说，需要做好下面几项工作：

一是完善社区公共设施和服务。社区卫生站、社区学校、社区食堂、邮局、商场、幼儿园、中小学校等社区公共配套设施和公共服务，是周市镇长远规划的重要组成部分。

二是社区工作重点要转到精神文明建设。街道办、社区今后的工作重点，应从计生等工作逐渐转到精神文明建设和社区文化建设上来。社区文化、道德建设等精神文明建设是一个城市人居环境提升的重要标志和归宿，是社区和谐的重要基础。因此，社区工作应从计生等基础性的工作转到层次更高的精神文明建设方面。

三是要建立社区人口信息库。针对周市镇社区人口结构复杂、流动性大等特点，应建立社区常住人口、出租户的人口信息库，准确把握居住在社区中的每一位居民的人口信息状况，建立社区人口信息库，以便于社区管理。

四是完善相关社区管理政策和法规。根据周市镇的具体实际，进一步完善社区的各项管理制度和工作制度、考核制度，提出改进当前社区物业管理法规的建议。比如，颁布关于社区党建、联建的相关规定，理顺社区三驾马车的关系，制定关于规范发展业主委员会的若干实施意见，提出充分利用、合理使用物业维修基金的相关建议，并为相关建设部门提供参考，等等。

（三）社区管理模式创新的组织架构

周市镇社区管理模式应在组织架构上有所突破，在镇级层面增设一委一科，即建议成立社区管理委员会，增设社区发展科；街道层面进行“一委一办两站”建设，即成立街道党工委和办事处，设置社工站和社区服务站；社区层面实施“1＋3”模式，“1”是指社区党组织（党总支或党支部），“3”是指居民委员会、业主委员会和物业公司三个组织，其中，社区党组织（党总支或党支部）是一个社区的领导核心，其他三个组织应服从社区党组织的领导。其示意图如图13-1所示。

图13-1　社区管理模式创新组织架构