失地农民社会保障体系构建的路径分析

失地农民社会保障体系构建的路径分析_九星村“政府＋集体经济”双重供给主体模式初探_城市化与小城镇社会管理研究

第十九章　失地农民社会保障体系构建的路径分析——九星村“政府＋集体经济”双重供给主体模式初探

第十九章　失地农民社会保障体系构建的路径分析^[1]——九星村“政府＋集体经济”双重供给主体模式初探

一、引言

改革开放以来，我国经济蓬勃发展，城市化率不断提高，建设用地的需求量迅速增长，在土地总量不变的情况下，农用地的数量大规模减少，导致了失地农民群体的大规模增长。1987—2001年全国非农建设占用耕地3 394.6万亩，按人均耕地不足0.7亩计算，每征收1亩地约会造成1.4人失去土地（张海波、童星，2006）。由此计算，存在一个庞大的失地农民群体。在征地过程中，由于制度等结构性原因，失地农民往往成为弱势群体，其自身利益无法得到维护。^[2]21世纪我国推进现代化的任务之一是必须加速城市化率的增长，将城市人口和农村人口的比例由现在的状况完全“倒转”过来，即从3∶7转换为7∶3。这就意味着在2050年之前，每年要有1 000万以上的农村人口转化为城市人口。^[3]如此快速的城市化发展速度，使得农民离开土体实现向市民身份的转变将成为必然的选择。与此同时，失地农民的社会保障制度成为保障失地农民基本利益，实现其农民身份向居民身份过渡的根本保证。

失地农民的社会保障制度，是一个独立于城镇社会保障体系与农村社会保障体系之外的制度，目前各地还在不断地探索与完善之中，在这个过程中，最关键的一个问题就是失地农民社会保障的资金来源和供给主体问题。在城镇居民社会保障体系中，社保基金由政府、企业、个人三者负担，而在失地农民的社会保障资金来源和供给主体中，除了政府、个人的力量外，谁能成为第三元的力量？本文主要结合上海市闵行区九星村的经验，对这一问题进行回答。

二、上海市失地农民社会保障的典型模式

在上海市，解决失地农民问题的主要着眼点是把失地农民的保障问题，纳入镇保范畴，通过开展镇保，解决失地农民的基本养老和医疗问题。2003年，上海市政府发布《上海市小城镇社会保险暂行办法》［沪府发（2003）65号］，以及《上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》［沪府发（2003）66号］，对失地农民的养老、医疗和就业进行了规定。具体地说，对被征地农民，由征地责任单位一次性为被征地农民缴纳15年基本养老、医疗保险金，即加入镇保，并办理农民户籍“农转非”手续。^[4]小城镇保险的内容被概括为“25＋X”模式，25%为缴纳养老、医疗、失业、生育和工伤保险费率，“X”则是补充养老、补充医疗和征地人员生活补贴等用途，可以起到改善生活的积极作用。而对其就业，则主要采取市场化就业、政府扶持和帮助的办法，即采取“落实保障、户籍转性、市场就业、政府帮助”的办法。《上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》还规定，征地安置补偿费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，被征地人员的安置费应首先用于缴纳规定的社会保险，这样可以保障失地农民年老后的生活和大病医疗，可以享受基本养老保险和医疗保险待遇，免除失地农民的后顾之忧，同时还在《上海市被征地农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中将原来的“谁用地、谁负责安置”的原则按照市场经济的要求，调整为“落实保障、市场就业”的新原则。

总的来看，整个上海市的失地农民的社会保障主要是以镇保为主，在这个过程中的保障主体主要是政府和征地单位，失地农民参加的主要是镇保，但是镇保和城保相比，缴费基数和缴费比例都要比城保低，当然享受到的保障水平也要低于城保。失地农民失去了土地的保障，工作也需要到市场去寻找，而已经变为城市居民身份的失地农民却难以享受到城市居民的保障待遇，最主要的原因就是保障资金的来源短缺和保障主体在保障能力上的不足。为充分保障失地农民的利益，在这一方面，上海市闵行区的九星村进行了积极有益的探索。

三、上海市闵行区九星村社会保障体系构建的调查与思考

（一）失地农民社会保障与集体经济共同发展的历程

对于失地农民来说，闵行区九星村的地理位置比较具有代表性，它位于上海市的城乡结合部。在建立九星建材市场之前，九星村主要还是以传统农业为主，农民的生活水平在当时的上海县属于比较差的，同时村里还背负着巨额的债务，社会保障工作没有得到有效的开展。但是随着农民的土地被征收、九星建材市场的逐步建立、楼宇经济的日渐成熟，集体经济得到了发展壮大，失地农民对于生存条件有了新的要求，社会保障逐步被失地农民所认识与了解。可以说，对于失地农民社会保障的制度安排，是伴随着城市化进程同步建立的。它并不是一个主动的过程，它是在出现大批失地农民后的补救性政策。九星村失地农民社会保障建立的过程，是我国失地农民社会保障制度逐步发展的一个缩影。同时，九星村集体经济的发展与失地农民社会保障的完善有着十分密切的关系。主要分为以下三个阶段：

1.土地现金补偿阶段，失地农民缺乏社会保障意识

自1985年起，九星村就开始了征地工作，对于失地农民的补偿主要采取的还是现金形式，以户为单位，一户补偿12万元人民币，在当时万元户都很难见到，能一次补偿12万元现金，对于从事传统农业的农民而言是十分可观的收入，所以，当时失地农民还是很接受这个方案的。在这个阶段，我国城镇社会保障制度刚刚建立，农村的社会保障制度还是一片空白，在这个时期，由于受传统农业生产模式的影响，还是家庭化的生产，集体经济此时还没有建立，失地农民只能接受政府或征地单位的现金补偿。

2.“土地换就业”、“房屋补偿”阶段，社会保障初见端倪

进入20世纪90年代，随着九星村征地现象的增多，农民开始考虑征地后的保障问题，他们不仅关心现金的补偿，同时开始重视自己今后的住所、就业等问题，按照当时的补偿机制，按照每户家庭的人口数进行住宅面积补偿，起初按照40平方米/人计算，随后逐步增加到一户人家4口以上补偿208平方米住宅面积，或一户人家4口以下补偿188平方米住宅面积。不仅在住宅面积上有所补偿，同时国家还出台相关的规定，征地单位需要签订《国家建设包干协议》安置失地农民的就业问题，体现了征地过程中“谁征收，谁安置”原则。这一阶段，失地农民的社会保障意识有了进一步的提高，对于自己被征收的土地也有了新的定义，不再是以货币形式“出卖”土地，开始关注征地补偿机制对于自己今后生活保障的可持续性，此时，农民有了初步的社会保障需求。

九星村也在这一刻，开始筹办九星建材市场，建立起了集体经济，市场开始提供失地农民的就业机会，同时也开始对于失地农民提供部分社会福利，集体经济社会福利供给的意识得到了进一步强化，失地农民开始享受政府或征地单位、集体经济多元主体的支持。

3.失地农民社会保障制度化阶段

进入21世纪以后，随着城市化进程的加快，各地的征地运动开始全面铺开，农民对于土地的征收有了新的考虑，以往传统的补偿已经不能满足他们的需求，此时则需要制定制度才能保证征地工作的有序推进。随着国家对于失地农民社会保障政策的陆续推出，上海也出台了《上海市小城镇社会保险暂行办法》（沪府发［2003］65号）和《上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》（沪府发［2003］66号）等文件，建立了针对失地农民的“25＋X”社会保障模式，也就在同一时期，闵行区失地农民参加小城镇保险的人数得到急剧的增长。九星村的失地农民开始有了参加城镇社会保障、小城镇社会保障、农保三种不同社会保障模式的选择。

集体经济开始越来越多的参与到社会福利供给中来，并在其中发挥着日益重要的角色。原先零散的社会福利供给，演变了制度化的规范，形成了长效机制，保证了失地农民的社会福利供给能得以有效的运行。

（二）集体经济在失地农民社会保障构建中所凸显的作用

2003年，在上海市出台小城镇社会保险政策的同一时期，九星村所创建的九星市场也开始初具规模，集体经济更是得到了进一步的壮大，在这样的背景下，九星村的社会保障变得更为多元化。

1.对于失地农民所采用的“政府＋集体经济”社会保障供给模式

中国的社会保障体系分为社会福利、社会救助、社会保险三大块（郑功成，2005），政府在社会保障的供给上是全方位的，三者都会有所涵盖，但是由于失地农民的数量迅速扩大，政府在资金、人力、执行上都出现了滞后，此时，集体经济开始承担起社会福利、社会救助供给的责任，对于政府的社会福利供给不足进行了有效的补充，实现了社会保障供给主体的多元化（见图19-1）。

2.社会福利内容的多样化

九星村的集体经济组织与村委之间相互配合，针对失地农民制定了多项社会福利方面的政策，失地农民不仅能享受到国家给予的社会保障，同时还能享受到村级层面的社会福利，涉及村民的教育、养老保障、就业等多方面。现列举九星村部分福利政策如下：

（1）教育支持。制定了《九星村成才青年学生奖励实施办法》，对于学生的奖励分为三挡：对于就读专科的学生奖励3 000元/年；对于就读本科的学生奖励6 000元/年；对于就读研究生的学生奖励10 000元/年。该办法调动了村民子女学习的积极性，对于他们的学习起到了支持与保障作用，从中也可以看出九星村重视教育、注重人才的态度，对于村民起到了很好的引导作用。

图19-1　“政府＋集体经济“双重供给主体社会保障模式

（2）养老保障。制定有《退休人员补贴实施办法》，针对养老金的补贴，60～69岁老人，每人每月补贴600元；70～79岁老人，每人每月补贴800元；80岁以上老人，每人每月补贴1 000元。在村内老人享受国家基本养老保障的基础上，进一步提高了他们的养老保障水平，实现了农民的“老有所养”。

（3）关注儿童的成长。制定《儿童节慰问金实施办法》，每年儿童节发放慰问金500元/人。九星村不仅对于老年人有所关心，而且对于年幼的儿童也有所关怀，在社会福利供给的对象上呈现出广覆盖特征。

（4）吸纳失地农民为市场工作人员，解决了失地农民的就业问题。自从九星村征地开始至2002年，九星市场总共安置失地农民就业人数为1 903人，保证了失地农民日常生活的收入来源。

（5）其他多形式的社会福利。主要覆盖了村民的日常生活，如由于“农改居”，农民的住宅物业费增加，九星村给予每户居民提供每年2 000元的物业补贴，同时，还补贴每户居民每年156元的有线电视费用；每年夏天还提供每人每月200元的高温费用；对于村民丧葬，给予2 000元的丧葬费；村民的大病实施救助政策；同时还有其他包括老年人每年的旅游、各种节日的礼品发放等诸多不定期、不定形式的福利发放。

综观上述社会福利，从内容上更贴近村民的日常生活；从形式上体现货币、实物、服务^[5]（毕云天，2009）三种不同供给形式。九星村的社会福利依靠丰富的内容、灵活的形式，覆盖了村民的大部分社会福利需求。

3.失地农民出让土地换取社会保障的路径分析

图19-2　九星村失地农民“土地换保障”的行动路径

从图19-2提供的路径可以看到，失地农民获取保障的途径是出让土地，九星村的土地补偿模式还是以“土地换保障”为主。从社会保障供给主体来分析，九星村失地农民获得了两个层面的社会保障：首先，是政府的社会统筹层面，政府所提供的保障是全方位、多形式的保障，包括了社会保障构成的社会保险、社会救助、社会福利三大块；其次是村级层面，失地农民获得了社会福利方面的保障。

4.九星村集体经济与失地农民社会福利的同步发展

自从九星市场建立以来，市场得到了长足的发展，成为华东地区首屈一指的建材批发中心，带动了周边地区经济的快速发展。九星公司（九星市场）的收入和给予村民社会福利支出我们做了一个统计，具体如表19-1所示。

表19-1　九星公司收入、利润、社会福利支出表　（单位：元）

*数据来源：闵行区九星村村委村志办公室。

基于以上数据，分析集体经济的发展与福利供给之间的相关性，以此来论证集体经济同时承担经济责任与社会责任之间是否会有冲突。选取集体经济收入总额与社会福利支出两组数据，利用SPSS进行相关性分析（见表19-2）。

表19-2　收入与社会福利支出之间的相关性分析

**Correlation is significant at the 0.01level（2-tailed）.

Pearson相关系数为0.982，同时p值为0.003，通过了显著性水平α＝0.01的检验，这表明收入总额与福利支出相关性很强。从分析中可以看到，九星市场每年的收入、利润都有大幅度的提高，从对于失地农民社会福利支出来看，也同样得到了较大的增长，说明两者之间有着正向强相关关系。这意味着集体经济在寻求发展、追求企业利润的同时，依然能兼顾失地农民的利益，没有减少对于这部分群体的关注。集体经济并没有因为承担了部分社会责任、公共管理、服务职能而影响其自身的发展，这是集体经济组织所承担的经济发展责任与社会责任的综合体现，由此证明建立与发展集体经济，以此来保证村级社会福利资金来源，是切实可行的办法，在平衡经济责任与社会责任两者的利益时，不存在根本上的矛盾。

四、经验与启示

（一）“政府＋集体经济”双重供给主体的社会保障模式

九星村的“政府＋集体经济”社会保障模式是结合本村的实际情况，详细分析了国家对于集体经济的相关政策，明确了失地农民的现实需求之后逐步建立起来的，其本身也是一个摸索的过程，起初也只停留在现金的补偿上，随后逐步转变到对于失地农民的社会保障方面。这种制度的建立，打破了以往政府大包大揽的局面，是对当前政府社会保障供给的一种补充。社会保障有三个不同的层级，即最低保障、基本保障、补充保障，^[6]为了最终实现补充保障的目标，故而引入了集体经济，福利主体逐步走向多元的支撑，作为市场力量代表的营利部门，成为了社会福利社会化的主要载体，在经费资助上提供了支持。^[7]这种政府、集体经济双重保障的模式，体现了不同社会保障供给主体的优势，即政府在社会保险上的统筹优势，集体经济则更能满足失地农民在社会福利方面的现实需求。政府统筹整体，集体经济补充部分，双重保障机制的建立，确保了失地农民社会保障的长效运行。

（二）集体经济是失地农民社会保障构建的重要动力源

目前，对于失地农民的各类社会保障制度，是城市化推进过程中的特殊安排，失地农民社会保障制度的发展方向应该是城乡一体化，而不是碎片化的存在。农民离开土地之后，造成了生活保障上的缺失、就业上的困难、资金的缺乏等诸多问题，在这种情况下，农民很难在短期内实现农民向市民身份的转变，他们需要一个强有力的主体来保障他们生活、工作的继续，这个主体需要能够提供资金、福利、就业等多方面的资源。面对庞大的失地农民群体，国家很难直接承担起这个主体责任，此时，发展与壮大集体经济则成为了失地农民寻求新的责任主体的必然选择。集体经济主体承担着资金支持、社会福利的供给、经济发展等多重责任。正是集体经济组织的存在，成为保证村级社会保障供给正常运转的基础。

（三）村级集体经济对于失地农民的凝聚性作用

城市化的过程，对于失地农民的冲击不仅仅体现在生活保障、就业、养老等问题上，还体现在由于身份的改变而造成的生活习惯、意识上的改变。传统“熟人”社会的结构被打破，失地农民分散开来变成了居民，呈现出了“原子化”的特征，使得原本凝集力较强的传统社区，随着交往的减少，凝聚力逐步被削弱。

传统的农村社区建立在地缘、血缘的基础上，现今地缘的基础被打破了，那么必然需要有一种替代的新基础来保证社区凝聚力的维系。失地农民离开土地后，社会活动能力有所下降，随之造成了生活、工作上的困难，单靠个人、家庭的力量是很难应对的，此时，原社区中的成员成为了他们的主要依靠，这种依靠的实现，取决于社区凝聚力的强弱，发展集体经济则有利于这种凝聚力的强化，集体经济所能提供的社会福利功能则成为了原社区得以维系的新基础。集体经济不仅能够直接提供社会福利，同时还起到了强化社区凝聚力的作用，间接地促进了失地农民间的互助，这是失地农民实现自我保障的基本形式。

五、结语

城市化的推进必将使失地农民大军日益壮大，其就业、养老、医疗等方面的保障仅仅依靠政府解决，难以取得较圆满的效果，面对越来越复杂的失地农民社会保障问题，不仅需要政府在政策制度上加以支持，同时还需要失地农民依靠自身力量共同来解决，传统的政府在社会保障方面承担兜底责任的观念应当有所改变。借鉴九星村对于失地农民的社会保障模式与体系的重构，凸显出现阶段发展集体经济来弥补政府保障不足的必要性和可行性。“政府＋集体经济”的社会保障供给模式，更是为保证失地农民社会保障制度得以持续提供了思路，失地农民社会保障的发展过程是一个渐进的过程，借助于发展集体经济来补充社会保障不足的方法，是当前时期下暂时的制度安排，旨在为农民向市民的转变做好充分的准备。要解决好农民市民化的社会保障问题，关键还在于城乡社会保障制度间的衔接，要处理好失地农民的社会保障问题，最终还是要依靠城乡社会保障一体化的实现。

参考文献

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［14］朱劲松.土地征收制度与失地农民市民化——文献综述与制度构想.农村经济.2009（9）.

［15］郑功成.社会保障学.北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

［16］郑秉文，于环，高庆波.新中国60年社会保障制度回顾.当代中国史研究.2010（2）.

【注释】

[1]朱逸，纪晓岚，李文静：发表于《河南社会科学》，2010年9月。

[2]莫佩华：《试论社区对失地农民市民化的影响》，载《消费导刊》2009年第9期。

[3]谷继建，傅巧玲，宋小琴，唐康斌：《失地农民农转非的社会保障制度建设研究》载《湖南农业科学》2009年第9期。

[4]干经天，吴建英：《创新上海失地农民制度安排的基本思路》，载《上海农业学报》2006年第4期。

[5]毕天云：《社会福利供给系统的要素分析》，载《云南师范大学学报》2009第41卷第5期。

[6]王国军：《社会保障：从二元到三维》，对外经济贸易大学出版社2009版。

[7]田北海，钟涨宝：《社会福利社会化的价值理念——福利多元主义的一个四维分析框架》，载《探索与争鸣》2009年第8期。