如何完善上海保障性住房制度

如何完善上海保障性住房制度

徐　姣

（上海师范大学　马克思主义学院）

一、前　言

2010年9月29日，为进一步贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知精神，国家有关部门近日分别出台措施，巩固房地产市场调控成果，促进房地产市场健康发展。内容主要有：暂停发放第三套及以上房贷；首套房首付比例不低于30%；房价过高上涨过快城市将限定家庭购房套数。房价过高上涨过快城市要限定居民购房套数，调整住房交易环节的契税和个人所得税优惠政策。［1］

上海2010年10月7日出台楼市调控细则，在一定时期内限定居民家庭购房套数，暂定上海及外省市居民只能在上海新购一套商品住房（含二手存量住房），积极做好房产税改革试点的各项准备工作，并按不同的住房销售价格确定土地增值税预征率。上海的这一措施意味着各地房产调控的开始，紧接着北京、广东等地会陆续出台相关措施。但是笔者认为这一措施对于抑制房价快速增长作用不大，很可能导致房价报复性增长。抑制房价快速增长需要着力推进住房保障工作，建立完善的保障性住房制度，增加保障性住房的供应，促进房地产事业稳健持续的发展。

二、保障性住房的含义与住房供应制度

（一）保障性住房的含义

保障性住房，是与商品性住房（简称商品房）相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。目前，要抑制房价快速增长的根本办法就是继续加大保障性住房建设。［2］

与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，致使有人开始怀疑这项举措的推行。保障性住房成为“鸡肋”的现象，主要是由于保障性住房无法像商品房那样有高额的“卖地”款可得，反而要政府倒贴配套资金。因此，一些地方政府在建设保障性住房的过程中，将保障性住房建在了位置偏远房源不好的地方。要从根本上解决保障性住房的建设问题，一是要从财政层面解决多年以来地方政府依赖的“卖地财政”，二是要看保障性住房的供应是否落到实处，将那些依然是画在墙上的“大饼”，真正转化为老百姓嘴里的食物。［3］

（二）美国和新加坡的住房供应制度

据了解，实行住房分类供应制度比较成功的国家中，发达国家的代表是美国，发展中国家的代表是新加坡。现把美、新和我国的基本办法简介如下：

1.美国模式：在美国，通常年收入低于2万美元（1美元约合6. 83元人民币）的家庭被视为低收入或者是贫困家庭，来自这样家庭的人口目前约有3 900万人，占美国总人口的12.1%。现已形成了一整套比较完善的住房保障制度。一是公共住房，指政府房屋署拨款建设并直接管理的房屋。这种房屋主要用于出租，其租金标准根据家庭收入而定，一般为家庭收入的1/3。二是廉租公屋，指政府为低收入偏上家庭提供租住的公有住房。其家庭年收入限制标准相对较高，如一家一口为28 150美元，两口为32 150美元，一般租金标准要超过家庭收入的1/3。一旦家庭收入超过以上标准，便要搬出去，否则，将大幅提高租金，最高租金可达基准租金的5倍以上。但是，低收入者租住符合政府规定的住房，只需支付其家庭收入25%的租金，超过部分的房租由政府代为支付。

2.新加坡模式：按照1964年推出的“居者有其屋”组屋计划，新加坡政府成立专门的法定机构，对占住户80%的中低收入者，统一供应组屋，并实行严格的限房价、限户型政策，保证大多数居民买得起组屋。政府规定，每户中低收入家庭可以购买一套组屋，购买组屋居住不满5年出售要纳较高的税。同时，还对少数低收入困难家庭实行更加优惠的住房保障政策。一是对占居民家庭总数8.5%的困难户供应由政府补贴的小户型组屋。政府补贴标准为：两室一套的，政府补贴购房总价的1/3；三室一套的，政府只补贴5%；四室以上大户型的不补贴。二是对占居民家庭总数8.5%、月收入不超过800新元（1新元约合4.98元人民币）的特困户，政府租给面积更小的旧组屋（一般为40平方米左右），月租金仅为十几新元。

3.中国模式：1998年，我国国务院发出的深化住房制度改革的文件（即23号文）中，明确规定在我国推行住房分类供应制度。即对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。［4］

以上情况表明，我国与美国、新加坡的住房制度原则上是一致的，美、新两国的制度很成功，只要大力发展保障性住房，我国的住房制度也会得到进一步的发展与完善。

三、保障性住房的代表模式

目前来说，各地区做得比较好的保障性住房有两种模式：淮安共有产权模式和苏州优租房模式。这两种模式值得上海借鉴学习。

（一）淮安共有产权模式

2007年8月，淮安市首创了与市场接轨的共有产权经济适用房模式。即中低收入住房困难家庭购房时，可按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权。其用地由划拨改为出让，将出让土地与划拨土地之间的价差和政府给予经济适用住房的优惠政策，显化为政府出资，形成政府产权。［5］

目前，其房屋产权可以按照两种比例实现共有：当个人与政府的产权比例为7∶3时，个人承担的价格相当于同期经济适用住房的价格；对仍无力购买的特殊困难家庭，可按5∶5的产权比例进行购买，个人承担的价格则相当于同期经济适用住房的70%。对于政府“出资”（所占产权比例）30%或50%资金，淮安市政府采取了三种途径。一是针对拆迁安置房的被动购房群体，把政府资金投入部分先期列入拆迁项目预算，提前解决问题；第二种是针对主动消费人群，由当地国企采用“反哺”模式，国有开发企业把商品房的盈余作为启动资金，当地建成的新新家园、洪福小区和在建的福星花园等项目就是这样上马的；第三种则是把“暗补”改为“明补”，把集中建设保障房的划拨土地改为出让土地，然后把土地出让收入作为产权投入。土地出让金、规费优惠产生的收益和淮安市政府的直接投入，构成了淮安市政府共有产权的保障资金。淮安市房管局从下属两家房地产公司的盈利中，剥离1.5亿元，用作了共有产权经济适用房的周转资金。

（二）苏州优租房模式

借鉴新加坡“居者有其屋”经验，苏州工业园区于2007年11月成立了优租房管理中心，通过推行优租房制度来解决到园区工作的大专以上人才的居住需求。“锦程之星”公寓是园区新建的公共租赁住房。该项目于2008年3月开工，总建筑面积9.4万平方米，共有864套房。到2010年7月，该项目所有房源已全部出租。［6］

目前，苏州工业园区已形成了可以满足高、中、低不同层次人才的多种不同的优租房形式。比如：整体收购并改造的打工楼项目“明日之星”于2008年完成改造，共有819套房，可安置1 638人，目前已全部交付使用；新建的“锦程之星”优租房主要满足大学及以上人才居住；新建的“菁英公寓”项目，总用地面积12.6万平方米，规划建筑面积28.15万平方米，共计2 559套房，该项目分二期完成，一期1 625套房今年年底前交付使用，二期934套房已于今年6月份开工，预计到2012年下半年交付；充分利用社会资源创造优租房房源，与市工业联合发展有限公司合作，将其533套房屋作为优租房房源出租，将工业园区重建公司群星苑近2万平方米、158套房源用为优租房源。随着苏州工业园区进入以转型升级引领二次创业的新阶段，苏州工业园区还将按照“新产业、新城市、新人才”的要求，通过大力建设优租房等举措，进一步优化园区的人才环境，加速人才集聚，构建人才高地。

（三）淮安共有产权模式与苏州优租房模式的优点与缺点

在经济适用房采用淮安模式的产权共享创新后，经济适用房建设对地方政府不再完全是“包袱”，而有实质性“收益”可获，这样，经济适用房建设就由过去的“单轮的政治驱动”转变为“政治+利益”的“双轮驱动”。淮安模式使政府也获得适当的利润，政府的积极性大大提高。目前，该模式已经悄悄作了三年尝试，而在江苏省内，同样位于苏北的姜堰、如皋两市，也在安排“淮安模式”的试点。

对于不少低下收入家庭来说，淮安模式对他们来说依然可望不可及。付款30%或者50%，对于一套30万的房子来说，付款要9万或者15万，很多低收入家庭依然付不起，更不要提5年内的回购了。所以，对于绝大多数低收入家庭来说，降低房价比产权共有更为迫切。

苏州优租房模式可以解决一部分高学历、高素质的人才来苏州工作的住房问题，同时对稳定苏州市场的租房价格起到重要的作用。但是，很多人认为该模式只是权宜之计，毕竟一个人不可能一辈子租房，总要购买一套属于自己的住房。特别是年轻人在考虑结婚的时候，房子几乎是首要问题，没有一个丈母娘愿意把女儿嫁给一个无房的穷小子。“丈母娘推高了中国房价”，这样的说法也有一点道理。毕竟拥有自己的房子意味着稳定，无需到处搬家、看房东脸色。

四、完善上海保障性住房制度的措施

（一）提高金融业对保障性住房建设的支持力度。

一是对保障房项目的直接融资和间接融资规模，单独设立统计科目进行统计，不与商业房地产开发、商品住宅开发项目混同，并根据保障房项目的建设经营特点，配置专项融资规模，进行专项管理，实施“定向宽松”政策，分类制定监管考核指标。二是制定保障房项目贷款利率的优惠政策，同时对于银行提取此类贷款拨备给予一定的优惠政策，调动商业银行的积极性。三是放宽对保障性住房类贷款的期限，在风险可控的基础上，根据公租房（含廉租房）经营周期，由借贷双方协商确定，贷款期限可适当延长，允许此类贷款在项目建设期内可以只还利息不还本金，待项目进入运营期再制定逐年偿还本金计划。四是批准扩大经济适用住房试点贷款项目，并将公共租赁住房纳入试点范围，在确保保障房项目开发建设单位自有资本金已按国家相关最低资本金比例投入到项目中的情况下，允许信贷资金用于缴纳剩余的土地前期补偿款。五是允许在政府作为投资主体的公租房建设中发行房地产投资信托基金，吸引公众参与，为公租房建设获得长期、稳定、低成本的运营资金。

（二）政府建立完善的保障性住房发展模式。

一是政府可加大力度吸引社会力量参与公共租赁房。政府可通过强制性政策或容积率奖励措施，使得开发商在商品房开发项目中搭配建设公共租赁房，将公共租赁房的供应纳入准市场化范畴。二是建立公共租赁房的市场化租金补贴机制。政府采用市场化的租金水平，保证公共租赁房的租金标准与市场化租金水平一致，同时建立与收入挂钩的公共租赁房租金补贴方式，给予保障对象部分补贴。三是应注重培育住房租赁市场和转变政府职能。基于当前上海市房地产市场供需矛盾突出，培育租房租赁市场，尤其是中低收入家庭住房租赁市场是当前上海公共租赁房的主要目标，政府在建设公共租赁房的同时，应逐步将重点放在引导社会力量参与提供公共租赁房。［7］

（三）借鉴淮安模式和苏州模式，建立上海特有的保障房制度。

一是低收入家庭在没钱的时候可以先租下政府提供的保障性住房，等过几年有钱后可以购买部分产权，再过几年后购买余下产权。二是低收入家庭入住保障性住房后，每年以付房租的形式购买该房的产权，若干年后产权归居住者所有。笔者认为这两种办法都是切实可行的。大力建设保障性住房对于建筑业、装饰业等行业的拉动也是巨大的，而且没有任何的泡沫存在，可以说是没有任何风险的。这样也可以解决绝大部分低收入家庭的住房问题，对于抑制房价快速增长起到不可估量的作用。

参考文献：

［1］梁为.房贷新政出台：首套房首付三成第三套房贷停发［N］.南国早报，2010.9.30.

［2］包宗华.解决好我国住房问题的核心和关键［N］.中国房地产报，2005. 8.30.

［3］陈琳，潘蜀健.房地产项目投资（第二版）［M］.中国建筑工业出版社，2004.

［4］张立群，田焱.加快建立城市基本住房保障制度［J］.经济要参，2008.（13）.

［5］付灿华.淮安探索“共有产权房”［N］.人民日报，2009.7.13.

［6］王英.优租房，让人才居无忧［N］.苏州日报，2010.8.24.

［7］庞宏威.上海市公共租赁房发展模式研究.http：//wenku.baidu.com/ view/0c32dd17cc7931b765ce1554.html.