香港住房保障经验

（四）香港住房保障经验

香港的住房保障制度的基本模式是公共租住房屋制度，简称公屋制度。香港经过几十多年的努力，通过公屋制度较好地解决了香港低收入群体的住房问题，成为世界上实现住房分化与社会和谐相统一的又一个成功典范。

1.香港住房保障制度的历史演变

根据香港各个时期住房保障政策目标的不同，香港住房保障制度大体上可以分为四个阶段：消除住房短缺阶段；住房条件改善阶段；推行“长远房屋策略”阶段；房屋政策重新定位阶段。

（1）消除住房短缺阶段（1953—972年）。第二次世界大战后，香港的总人口由原来的60万迅速增加到200多万，住房短缺问题引起了社会的重视，1948年非牟利机构“香港房屋协会”成立，负责提供资助房屋。1954年，香港政府开始实施住房保障计划。为解决住房短缺问题，香港政府成立徙置事务署，系统地展开徙置计划，住房保障制度开始确立。1954年，香港当局还成立了香港屋宇建设委员会（香港房委会的前身），负责建造为中下收入家庭提供设备齐全的公共租住房屋。1961年，香港政府推出廉租屋计划，为月收入400港元以下的家庭解决居住过于挤迫或低于居住环境标准的居住问题。1964年，香港政府推出“临时房屋区计划”，安置不符合入住公屋资格、又没有能力租住私人楼宇的居民。1965年，香港政府成立了房屋科，这标志着香港政府已全面介入房屋问题，积极承担起了兴建公共房屋的责任。^[44]

（2）住房条件改善阶段（1973—1982年）。1972年，为改善早期建设的徙置大厦和廉租屋拥挤的居住空间和简陋的设施，香港政府推行“十年建屋计划”，耗资港币33亿4千万元重建不符合标准的徙置区，改善现有屋村的居住环境。1973年，为推行这个计划，香港政府成立香港房屋委员会即房委会，全面统筹香港的公共房屋建设和发展；并将徙置事务处和市政事务署下的屋宇建设处合并成为房屋署，作为房委会的执行机构对公共房屋进行管理，以配合兴建大规模的公共房屋。

“十年建屋计划”是香港政府第一次系统地提出长远房屋发展政策，包括市区人口扩散计划、“居者有其屋”计划和“私人部门参建”计划。市区人口扩散计划，也就是香港政府发展新市镇计划。20世纪80年代初，政府开发了大埔、粉岭及上水三个新市镇。90年代初，开发了将军澳、马鞍山和天水围等新市镇。1976年，香港政府开始推出“居者有其屋计划”，目的是为了满足市民对住房所有权需求的增长，以及照顾到收入超过租住公屋上限，但同时又不能负担在私人房地产市场购买住屋的低收入家庭。1978年，香港政府推行“私人部门参建”计划。在这个计划下，发展公屋的部分土地转卖给建筑发展商，条件是在该土地上建造的房屋必须售卖给房委会指定的购买者。目的是要充分利用私人建筑发展商的力量进行公屋发展。经过十年的努力，该计划兴建了22万多套公共住宅以较低的价格出售或出租，约有100多万人从中受益。

（3）推行“长远房屋策略”阶段（1987年至2001年）。1987年，香港政府推行由房委会实施的《长远房屋策略(Long Term Housing Strategy)》。1988年香港房委会改组，以强化其独立地位和提高行政效率。长远房屋策略主要由“私营部门优先策略”、“自置居所贷款计划”和中等收入阶层的住屋问题构成。^[45]

“私营部门优先策略”允许私营部门在解决“居者有其屋”单位的需求时率先取用更有效的方法。“自置居所贷款计划”是“私营部门优先策略”中一个不可缺少的组成部分，该计划允许有资格的申请人得到无息贷款购买私人房地产市场的房屋。中等收入阶层的住屋问题是指中等收入阶层的收入超过公屋或居屋的规定限额，但又负担不起住房市场上高昂的房价，无力购买私人发展商楼宇的问题。因此，中等收入阶层也被称为“夹心阶层”。1993年，香港政府拨款33.8亿元，资助7500个家庭购置私人楼宇单位作为居所，正式推行“夹心阶层住屋计划”。该计划推出后，共有5700宗“夹心阶层住屋贷款”申请获得批准，贷款总额达27亿元。

1998年，长远房屋策略白皮书《建屋安民迈向二十一世纪：香港长远房屋策略白皮书》指出，香港当局承诺1999—2000年度每年兴建不少于85000个公营和私营房屋单位；使本港市民拥有居所的比率在2007年达到70%；2005年底前将轮候公屋的平均时间缩短至3年。^[46]

（4）房屋政策重新定位阶段（2002年以来）。2002年11月，房屋及规划地政局指出，政府的资助房屋政策，应着重帮助没有能力租住私人楼宇的低收入家庭；应尽量减少干预私人物业市场；应确保土地供应充足和提供配套优良的基建设施，从而维持公平和稳定的环境，让物业市场持续健康发展。^[47]2003年，香港政府宣布无限期停建及停售居屋，终止私人机构参建居屋，停止推行混合发展计划，以及停止租者置其屋计划等新政策。2004年，房屋委员会终止置业资助贷款计划减少市场干预，这表明香港政府的住房政策已经重新定位，主要集中资源为有需要家庭提供租住公屋，退出发展商角色，停止兴建和出售政府资助的各种公屋，大幅减少在房地产市场所占的供应比例，将干预市场的程度减至最低。香港政府由此回归到低收入群体的庇护者及健康房屋市场的监督者角色。

2.香港住房保障制度的主要内容：公共房屋（公屋）政策

（1）公屋管理机构

香港政府主要通过市场供应和保障性供应这两个最基本的途径保持房地产市场的正常发展和更加公平和高效地建设和管理公屋（见图VI-1-2）。^[48]保障性住房供应体系主要提供居屋和公屋，公屋供符合条件的申请者租住，居屋供符合条件的申请者购买。

图VI-1-2　香港住房供应体系结构示意图

香港负责公共房屋的整体运行的机构主要有房屋局、房屋委员会和房屋协会。房屋局负责制定提供公营及私营房屋的策略政策。香港房屋委员会负责制定及推行香港的大部分公营房屋计划，策划及兴建公营房屋，把公屋出租或出售给低收入人士，以及管理公共屋村、中转房屋、临时收容中心、分层工厂大厦，及附属商业设施和非住宅设施。房屋署是房委会的执行机构，负责公营房屋的经营、建造、房地产管理及实施等具体工作，还协助房委会主席制定房屋政策，并致力为有需要的市民提供租住公屋、审核各类公营房屋资助计划的资格准则（见图VI-1-3）。香港房屋协会是一个独立的非营利性机构，主要负责策划和兴建一些特定类别的公营房屋，特别是介于政府和私人住房市场之间的公营房屋，以住户可以负担的租金或价格，把房屋出租或出售给予特定类别的人士。

图VI-1-3　香港房屋委会组织架构^[49]

（2）公屋管理政策

二战后，为解决“房荒”问题，香港政府成立房委会，实施公屋发展计划。香港房委会把家庭收入、家庭结构等条件作为公屋申请的主要标准。不同收入和家庭结构的居民参与不同的公房发展计划，并在申请、入住、租赁、购买等方面形成严格的层级化，以保证公共住房分配的公平性（见表VI-1-3）。

表VI-1-3　租住公屋的申请资格标准

香港公屋政策规定，申请人只能享受一次福利政策，申请租住公屋的家庭需要在公屋轮候册上登记，房委会每年检讨轮候册收入及资产限额（见表VI-1-4），以确保确保真正有需要的居民申请并获得公屋。1996年，房委会通过实施“维护公屋资源合理分配政策”，规定凡在“公屋住户资助政策”必须缴付额外租金的住户，仍需两年一次申报财产，公屋住户净资产限额约为2006/2007年度轮候公屋登记册收入限额的84倍。如公屋住户家庭收入及拥有的净资产均超逾所定上限，或选择不申报资产，须缴交市值租金并于1年内迁出所住的公屋单位。^[50]若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并可根据法律规定予以检控。一经定罪，可判罚款20000港元及监禁6个月。

表V I-1-4　租住公屋轮候登记册的收入限额（1996年4月1日生效）

续表

资料来源：香港房屋委员会资源库www.housingauthority.gov.hk

公共房屋（公屋）的租金是依据不同公屋之间的比对价值（即房屋坐落的地区，直接影响其租金水平）和租户的负担能力而确定的（见表VI-1-5）。同时，房委会在确定租金时，也会考虑楼宇设备、住房环境及交通设施等因素，力求确保租金维持在合理的水平。

表V I-1-5　香港住房单位租金

资料来源：香港房屋委员会2006年房屋数字统计资料www.housingauthority.gov.hk

1992年，房委会实施租金援助（租援）计划，以宽减租金的方式，援助有暂时经济困难的租住房屋及中转房屋住户。2001年，试行推出“长者租金津贴计划”，为符合资格的老年人提供租金津贴，以租住私房，改善老年人生活环境，解决老年人的住房问题。2002年，修订租援计划，放宽长者及重建户申请租援的资格。2006年，进一步放宽非长者住户的申请资格。对于有严重疾病、残疾、痴呆等特困户，房委会审查合格后，将免费入住公屋。

3.香港住房保障制度的特点

（1）住房保障政府主导

二战后，香港人口急速增加，住房短缺现象日益严重，居民的居住需求急待改善，鉴于此，政府承担了住房保障的主要责任。1953年，香港当局“徙置事务处”兴建的“徙置屋”以及“屋宇建设委员会”为月收入400港元至900港元的家庭建造公屋。之后，香港政府通过推行居者有其屋计划和私人机构参与居屋发展计划以及多元化的自置居所计划，鼓励居民买房，将公共住房出售给广大居民，切实有效地满足了广大居民不同时期的住房需求。同时，香港政府制定了相当健全的住房法律体系，主要法规有《房屋条例》、《建筑条例》、《业主与租客条例》等，从而保证政府实现长远的房屋政策目标。可以说，在过去几十年时间内香港政府在住房保障中始终处于主导地位，有效地解决了广大居民的住房问题。

（2）住房保障社会参与

香港政府除在住房保障中承担主导作用外，还充分调动民间机构、私人发展商等社会力量共同致力于向社会提供住房保障。

1973年，香港政府成立了房屋委员会，负责推行香港的公共房屋计划。房屋署是房委会的执行机构，负责政策制定、协调，策划、统筹并监察策略性房屋政策的推行，以贯彻政府的房屋施政方针。香港房屋协会是一个独立的非营利性机构，是一个非官方公共房屋发展机构，负责提供质优和市民可负担的居所，在香港解决居民房屋需求方面发挥着重要作用。1977年，房委会提出私人机构参建居屋计划，以借助私人发展商的经验、资源及专业知识，辅助政府兴建居屋计划，提高建屋量，缓解市民对居屋的不断需求，为更多家庭提供自置居所机会。

（3）住房保障资金多元化

香港住房保障资金来源途径主要有两个：一是经常性收入；二是政府资助。在经常性收入方面，房委会通过出售自置居所收入、公屋租金收入，以及公共房屋附商业楼宇的租金收入。在政府资助方面，香港住房保障初期，政府通过直接注资或提供土地的方式，资助公屋的发展。1973年，房委会成立后，政府以免费拨地及贷款的形式提供资助。1988年，房委会成为自负盈亏的财政独立机构，政府对房委会之前的部分投资135亿港元，成为无息永久资本，而政府于1988年与1993年期间注资的100亿港元，转换为有息借贷资本，房委会分14年以5%年息逐季向政府偿还上述的借贷资本。政府与房委会平均分配房委会经营公屋及居者有其屋屋苑内的商业设施所获得的净营运盈余，作为对政府该项投资的回报。^[51]另外，房委会通过各项自置居所计划出售房屋，是其最重要的盈利来源。这些资助自置居所计划，在协助中等及低收入家庭，以远低于市值的价格置业的同时，也使房委会从中获得大量的盈余。2003年起，房委会停止各项出售自置居所计划，致使2003—2004年度房委会整体运作赤字达5.89亿港元。为此，房委会成立领汇房地产投资信托基金，并于2005年在香港联交所成功上市，弥补了房屋委员会的预算财政赤字。