国外区域规划评估一瞥

国外区域规划评估一瞥

盛　蓉

［摘　要］　本文从区域规划评估的目标和进程、基本步骤、范式与方法三个方面做一综述。国外区域规划评估活动的发展历程反映出，一是规划活动的特点随着时代不断演变，模式和方法都不断改进，以适应当下的真实需要，也从一个侧面反映出城市和区域发展的特点，以及规划人员和学者主要进行了哪些工作；二是规划评估日益发展为具有社会和文化属性的活动，最初聚焦规划文本，而后以经济效应作为主要的衡量标准，而当代的评估活动更多关注各类群体的诉求，实现和谐的社会发展和文化传承。西方尽管重视规划，在方法和细节上考虑得很周全，但并没有专门性的规划实施中期评估指标体系和系统的政策法规。这既与中西方的国家和政府体制不同，也与其区域与城市发展的背景、形势和任务不同相关。但其中一些政策、指标与方法，对我国开展区域规划评估仍有借鉴和参考价值。

［关键词］　国外　区域规划　评估

目前世界上大多数国家都存在相应的区域规划活动，有些地区还有更大范围的跨国境区域规划。然而，对于这些区域规划的评估起步较晚，普遍还在探索之中。本文从区域规划评估的目标和进程、基本步骤、范式与方法三个方面做一综述，为中国区域规划评估提供经验。

一、国外区域规划评估的目标和进程

目前，国外区域规划评估涉及多个学科，包括经济学、数理统计、公共政策、管理学、社会学和心理学等，在多样化背景下实现对区域规划活动的合理评估。

区域规划评估的目标主要包括：帮助决策、帮助资源分配和提高可信性。首先，评估帮助决策，是指评估结果有助于政府判断区域规划的真正价值和实际影响，因此直接关系到政府的下一步决策；其次，评估帮助资源分配，是指在财政和预算压力下，评估可以帮助政府更好地分配资源并更好地使用现有资金，通过评估方案的效用和效率，判断优先发展某些地区和领域；再次，是指评估可以提高政府及区域规划的信誉，通过提高透明度和公布评估结果，使公众更了解区域规划的效果并增加信任感。总体而言，评估是对区域规划实施效率和效用的直接反馈，有利于政策的完善和创新。^[5]明确规划评估的目标具有十分重要的意义，有利于在评估活动中找准方向。

规划和规划评估是相互关联的活动，随着规划理念和实践过程的演变，国外对区域规划的评估也从单纯考虑经济效用，发展为纳入更多的社会、环境标准。20世纪前半叶，规划学者和实践者已开始就区域规划进行评估，这时主要集中在规划文本本身，以格迪斯为代表的城市研究者，采用调查—分析方法分析规划文本，对规划文本个体要素进行分析，包括对现有框架的分析、规划方案的一致性分析、规划方案的相关性分析等；20世纪下半叶开始，进入综合理性评估的时代，主要是基于对规划方案的描述和目标阐述，运用严格的经济学和数理方法评估规划方案，在计算衡量规划成本和收益后作出所谓的“理性选择”；20世纪80年代后，进入沟通型规划时期，重在规划过程中评估各方利益如何达成一致，规划各方是否共同参与、相互沟通及相互博弈等情况；20世纪90年代后，环境和能源问题受到公众关注，这一时期规划者关注城市形式、可持续发展等议题，规划评估主要以环境和社会影响评估为主。^[6]以上的发展历程反映出，一是规划活动的特点随着时代不断演变，模式和方法都不断改进，以适应当下的真实需要，也从一个侧面反映出城市和区域发展的特点，以及规划人员和学者主要进行了哪些工作；二是规划评估日益发展为具有社会和文化属性的活动，最初聚焦规划文本，而后以经济效应作为主要的衡量标准，而当代的评估活动更多关注各类群体的诉求，实现和谐的社会发展和文化传承。

二、国外区域规划评估的基本步骤

从总体上来讲，评估活动起初具有明显的随意性。

然而，经过几十年的发展，国外区域规划评估领域已经提出基本的九个步骤：首先，对区域规划进行界定，并明确评估的目标；其次，明确评估的主要参与者，包括政府机构、评估机构、评估结果的使用者（如政策制定者、政策实施或者项目管理者）及其他相关方；第三，选择适合的评估机构，包括自我评估、政府机构评估、外部评估（如研究结构和管理咨询机构）等；第四，选择适当的评估方法对区域规划进行评估，计算成本投入和收益；第五，营造较好的评估文化；第六，策略性地管理评估活动，在政府机构的统筹和管理下，实际的评估活动可能会分散到不同层级和职能处，这有利于从不同的角度、使用不同的方法进行评估；第七，提高评估结果的信誉；第八，将评估结果与决策过程紧密联系；第九，积极向外公布评估结果。^[7]这九个步骤有利于最大化评估活动的效用，当然也可根据评估对象的特点进行增减。

三、国外区域规划评估的范式与方法

评估的方法是具体评估工作中最重要的一环，方法是否合理直接影响到评估的结果。

目前，有西方学者总结了区域规划的中后期评估的几种范式和方法。

第一种范式是PPIP，是由Alexander和Faludi于1989年提出的规划和政策评估的框架。该框架综合性和互补性较强，整合了各个发展阶段的特点，其评估标准包括一致性、理性的成本效用比例、事前最优性、事后最优性、效用性，这些标准被具体化为一系列的问题，直接运用于政策或规划方案的评估，根据调查中对这一系列问题的回答，评估结果被分为正面、中立、负面三种。

第二种范式是MEANS。20世纪90年代末期，欧洲委员会为了便于分配结构性基金，提出了MEANS的评价框架。它包括四个主要标准，即相关性、效果、效率、效用。此外，还有三个互补性的标准，即目标是否清晰、各个目标的内在联系性、各规划之间目标的外在联系性。

第三种被称为Norton范式。共涉及六个标准，其中三个与实施过程相关，包括当地官员对于规划是否重视和投入、规划的总体质量、规划的使用。另外三个与规划内容相关，包括当地官员的政策偏好、规划政策的重点、规划应用的重点。在20世纪90年代，该范式曾用于评估美国南卡罗莱纳州沿海地区的众多地方性规划。

第四种可以称为Brody/Highfield/Thornton范式。曾运用于美国佛罗里达州湿地开发许可项目的空间模式评估。Brody，Highfield和Thornton的评估主要关注区域规划的三个问题：一是湿地在十年中如何开发、开发的范围怎样划定；二是湿地许可是否集中在高密度开发许可地带或者是否严重偏离了规划的原定空间范围；三是规划的实施在多大程度上符合规划原文的质量和内容。在以上框架范围内，通过GIS技术测量实施前和实施后的用地变化作出评估。这一方法还曾运用于评估当地的城市扩张限制政策。^[8]

此外，还有研究者将评估方法分为四类，即分析型方法、参与型方法、专家型方法和主观型方法，方法操作所需的信息简介如表1所示。

表1　评估方法简介^[9]

综上可知，西方尽管重视规划，在方法和细节上考虑得很周全，但并没有专门性的规划实施中期评估指标体系和系统的政策法规。这既与中西方的国家和政府体制不同，也与其区域与城市发展的背景、形势和任务不同相关。但其中一些政策、指标与方法，对我国开展区域规划评估仍有借鉴和参考价值。

作者简介：盛蓉，上海交通大学媒体与设计学院博士研究生。