租界土地管理思想的总体回顾

第五节　租界土地管理思想的总体回顾

1843年在上海设立英租界是上海租界出现之始，1863年与美租界合并为公共租界，与1849年辟立的法租界共同将近代上海分裂为“一市三治”的三种政权并列的形式，直至1943年汪伪政权名义上收回，1945年为民国政府真正收回，在上海的历史上存在100余年，横贯整个上海近代史，不仅深深影响了上海的近代化进程，对于整个中国的近代化发展都产生了巨大影响。而租界作为外国人在中国通商口岸建立的特殊的居留、贸易区域，其开辟的首要条件就是取得当时土地的使用权直至所有权，因此，土地制度是租界最基本的制度。租界当局在取得租界土地的“永租权”，即土地的永久使用权后，在租界内进行大规模的开发建设，在土地管理机构的设置、产权管理、土地征用及规划管理、土地收益管理上都表现出和中国传统土地管理差异很大的土地管理思想，这些管理思想在实施中既有中国传统思想的痕迹，又有西方思想的影响，其中西方思想的影子更为明显。它的实施，不仅为现代房地产业的发展创造了前提条件，使上海成为近代房地产业发展的中心，并成为城市近代化的领头羊，而且直接刺激了华界传统土地管理近代化的转变，为华界土地管理提供了效仿和借鉴的范式，促进了华界土地管理思想的转变和发展。

一、“永租权”的取得和《土地章程》的订立为租界土地管理思想的实施创造了前提条件和提供了依据

永租制是租界土地的根本制度，即租地人具有永远租赁土地的权利，除非租地人退租，原业主不得收回，实际上租地人取得了永久的使用权。这种制度既有当时江南农村普遍流行的土地永佃制的成分，又有英国城市土地管理思想的渊源。就永佃制而言，实质是一种两权分离的土地经营制度，所有者保有田底权，而将田面权租与使用者，在不拖欠地租的条件下，租用者（佃农）有权不限年月，永远耕种。其核心思想是土地使用权的长期化；就英国土地管理思想而言，在英国，实施土地国有（名义上为英女王所有）使用者租赁的土地制度，租赁期限为99年等，实质是保证土地使用权的长期化，这种土地管理思想在其殖民地加拿大、香港等都得以贯彻执行。所以租界土地根本制度永租制既有中国土地管理思想的渊源，又有英国文化的影响，这种思想在租界根本大法《土地章程》中以条例的形式体现出来，并在租界的开发建设中，不断变更，从而成为租界土地管理思想发展的主要体现。所以，租界土地管理思想的实施是在取得土地永久使用权的前提下进行的，这种权利的获得，为租界按照西方模式开发、管理土地提供了前提，也形成了与华界截然不同的土地管理制度，最终形成上海整个近代时期“一市两制”的局面，也为两种土地管理思想的发展和相互影响提供了土壤。

二、租界土地管理机构的设置方式、土地产权管理、土地使用和土地收益管理是租界土地管理思想的集中体现

在土地管理机构设置上，租界的范式完全不同于中国传统的方式。首先，在其总体机构设置上，移植了西方的“三权分立”制度，以租地人会议、工部局、会审公廨分掌租界的立法、行政、司法三权。租界的一些根本制度，如《土地章程》的变更、土地税的征收等都需租地人会议审议通过。其次，基于租界开发建设、财政收支的需求，租界专门设置了相关机构进行管理，如领事馆土地股、道路码头委员会（后发展为工部局）、土地估价委员会、地产委员会、清丈处、工务处等，针对土地开发过程中的土地征用估价、规划、公共设施建设开支等设专职机构予以管理，既体现其西方行政思想，又体现出在土地管理上各司其职、重视土地产权、规划、土地税收的思想，这种管理已不同于中国传统侧重于田籍、田赋的管理，体现出现代城市土地管理思想的光芒。同时，公共租界和法租界在管理上，又体现出英国和法国不同的宪政思想，作为“议会之母”的英国，实施的是重视自由民主的社会优位型法治模式，体现在租界管理中即租地人会议的至高决策权，在土地管理中也体现出其民主观念和契约精神，而法国则强调行政长官的至高权威性，在租界管理中即表现为领事独裁型，这种不同的管理模式也折射出租界的西方思想影响的痕迹。

在土地产权管理上，中国传统的管理是造鱼鳞图册，并据以征收田赋，而对土地产权取得、交易虽要求到官府备案，但多为民间私下进行，受习惯法和超经济因素的干扰，个人产权也会因官府对土地的无偿征用而受到侵害。租界对土地产权的管理思想主要体现在土地产权登记和交易管理中，租地人通过在领事馆登记，由上海道台签章备案后，领取租界土地产权凭证——道契，这种契约格式统一、简明，并蕴含了政府信用在内，对于加速土地产权流转创造了条件，更为重要的是，英国的重视契约的传统在租界土地产权管理中得以重要体现，使租界内产权的流转摆脱了中国习惯法和超经济因素干扰的限制，促进了租界内现代房地产业的发展，也正是租界当局对产权的重视，在土地开发中有偿征用的思想得以贯彻执行，并在后来的《土地章程》中予以了明文规定，而且对征用土地的估价、补偿也规定了具体办法，相对于中国政府对土地的无偿征用，其产权管理思想受西方思想影响之大一目了然。

在土地使用管理上，租界当局的管理思想主要体现在土地的使用规划上。租界内的棋盘式街道的建设、门牌的编制、道路的命名，娱乐区、商业区的建设都体现出租界的土地规划思想，在《土地章程》中对于街道的宽度、码头的建设都予以了规定，而且，随着租界内经济的发展，其土地规划思想也在相应改变，如对于筑路时人行道的预留及宽度的规定，并且对于房屋建筑也制定专门的条例加以管理。相较中国传统的贯彻伦理思想的土地规划，租界的土地规划思想更侧重于适应经济的发展需求及环境的改善上，这与英国国内当时要求加强规划管理，改善工人居住条件的背景是有一定联系的。

租界土地管理思想中最为突出的当属其对于地价税的征收。中国传统的土地税收向来侧重于农村土地的田赋的征收，而对于城市土地的课税，历史上则为空白，租界当局对城市土地的征税在中国土地上是第一次出现，对于华界的思想影响也是不言而喻的。在租界开发中，一方面租界当局对于因道路等公共设施的修筑而引起的土地增值，在费用分摊中加以考虑；另一方面通过对土地估计据以征税，使土地开发利益归公，形成开发建设，土地价值上涨，征收地税，投资于公共建设的良性循环，其地利归公的思想得以彻底贯彻。而对土地估价中，租界当局还考虑到级差地租的存在，认识到级差地租对土地价格的影响，从而规定将交通等因素考虑在内作为估价的一条原则，这条原则在土地估价委员会的报告中一直得以体现。英国的土地估价采用专门的协会估价的方法，曾作为其殖民地的香港也采用类似的方法，故而其土地估价思想深受其本国思想的影响。

三、租界土地管理思想对于与其并存的华界产生了重大影响

租界的开发、管理的开展，使租界与华界形成鲜明的对比，从其市政建设模式至土地规划，从产权的管理至土地的有偿征用，从管理机构的设置至地价税的开征，无不对华界形成巨大的冲击，而使华界土地管理思想发生了变革，晚清上海地方自治运动的展开，吴淞开埠的建设，土地税的开征等，上海都领全国之先，形成了“上海模式”，并对内陆其他地区形成冲击，使其起而效仿，是与上海租界的影响密不可分的。

四、租界土地管理思想中具有明显的殖民意识

既具有比较先进的、较为科学的色彩，同时又体现出殖民特点，是租界土地管理思想双重性的体现。不仅在行政管理机构设置中，按照西方的“三权分立”，拥有了立法、行政、司法之权，并在最初一段时间内，剥夺租界内的华人参与管理之权，并凭借所谓“治外法权”，为道契确立了权威，“挂号道契”的存在一方面是道契信用的证明，另一方面也是殖民主义的反映，持有这种契据的所有人发生买卖转移，只要双方向挂号洋商申请所有人过户，双方银契两交，买卖即告完成。不需经过中国地政管理机关核准，这样既逃避了应向中国政府缴纳的税收费用，又造成契证上的户名和实际权利人不一致，扰乱了地政管理，侵犯了中国主权。殖民当局向上海租界移植母国制度，根本目的是想在契约基础上建立社会秩序，以更好确保自身利益。对于其殖民性质，近代的学者在城市土地管理的探讨中，也表露了通过实施改革方案加以遏制的思想。

【注释】

[1]袁夔铭：《工部局与上海路政（1854—1911）》，洪泽主编：《上海研究论丛》第二辑，上海社会科学院出版社，1989，第172页。

[2]上海史资料丛刊：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980，第147—148页。

[3]费唐是法律专家，原在南非联邦供职。1929年受上海公共租界工部局聘请来沪，研究有关放弃领事裁判权后上海公共租界的地位和政策。著有《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》，为公共租界制度辩护。

[4]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第154页。

[5]The　Constitutional　History　of　Modern　Britain　since　1485.p42.转引自马长林主编：《租界里的上海》，上海社会科学院出版社，2003，第263页。

[6]梅朋：《上海法租界史》，上海译文出版社，1983，第396、410页。

[7]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第165页。

[8]Morse卷一，第352页，转引自《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980，第108页。

[9]嘉庆《上海县志》。

[10]兰宁、柯林：《上海史》，1921年上海版，第427页。

[11]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第476页。

[12]《费唐法官研究上海公共租界情形报告》第一卷，1931，第66—67页。

[13]上海史资料丛刊：《上海公共租界史稿》，上海人民出版社，1980，第107页。

[14]同上，第142页。

[15]同上。

[16]〔英〕W.IVOR.詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店，1997，第34页。

[17]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[18]马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2003，第178页。

[19]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志附录·英租界1854年〈土地章程〉》，上海社会科学院出版社，2001，第685页。

[20]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[21]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第10—11页。

[22]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志附录·英租界1854年〈土地章程〉》，上海社会科学院出版社，2001，第685页。

[23]转引自马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2003，第206页。

[24]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[25]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第11页。

[26]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第10页。

[27]转引自马学强：《从传统到近代：江南城镇土地产权制度研究》，上海社会科学院出版社，2003，第206页。

[28]杨国桢：《明清土地契约文书研究》，人民出版社，1988，第249页，记载浙江布政使司于乾隆三十八年（1773）贴出相关文告：“民间执业，全以契券为凭。其契载银数或百十两，或数千两，皆与现银无异。是以民间议价立契之时，必一手交银，始一手交契，从无将契券脱手付与他人收价之事。……盖有契斯有业，失契即失业也。”

[29]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第685页。

[30]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第11页。

[31]治外法权，一般指特定身份的外国人所享有的不受所在国法律管辖。如外交官、国家元首、政府首脑……（见《辞海》）这是国与国之间对等的待遇。领事裁判权是帝国主义强加于中国的特权，由1843年和1844年通过中英《虎门条约》和中美《望厦条约》规定，外国侨民不受中国法律管辖。此处《费唐报告》将二者混淆。

[32]《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》第1卷，第661页。

[33]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第682页。

[34]同上，第685页。

[35]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第11页。

[36]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第13页。

[37]同上，第12—13页。

[38]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第27页。

[39]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第686页。

[40]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第13—14页。

[41]转引自李轩：《中法土地征用制度比较研究》，《行政法学研究》1999年第2期。

[42]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第12—13页。

[43]转引自赵世义：《财产征用及其宪法约束理论阐释与制度比较》，珞珈理论法学网。

[44]《上海洋场竹枝词》，第18页。

[45]〔日〕峰源藏：《清国上海见闻录》。转引自《上海公共租界史稿》，上海人民出版社1984年版，第623页。

[46]王韬：《漫游随录》，第51页。转引自袁夔铭：《工部局与上海路政（1854—1911）》，《上海研究论丛》第二辑，第170页。

[47]中国近代人物日记丛书：《王韬日记》，中华书局，1987，第140页。

[48]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第474页。

[49]1870年度《工部局年报》，工务委员会报告。

[50]1863年工部局半年度报告，见1863年度《工部局年报》。

[51]1865年度《工部局年报》。

[52]英国国家档案馆收藏《上海土地章程》之中文本。见《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志·附录三》，上海社会科学院出版社，1999，第476页。

[53]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第434页。

[54]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第611页。

[55]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第12页。

[56]《工部局年报》第4册，第693页。

[57]同上，第711页。

[58]转引自周干峙：《中国传统城市规划理念》，《城市发展研究》1997年第4期。

[59]赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》，中国城市出版社，1996，第34—35页。

[60]《申报》1881年4月5日。

[61]《申报》1879年4月7日。

[62]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第14页。

[63]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第685页。

[64]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第16页。

[65]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第322页。

[66]同上，第338—348页。

[67]张辉：《上海市地价研究》正中书局刊行，1935年，第91页。

[68]同上，第23页。

[69]《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第341页。

[70]陈炎林：《上海地产大全》，华丰铸字印刷所民国二十二年，第13、16页。

[71]《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社，2001，第686页。

[72]杨正礼：《上海市办理地价税之研究》，中国地政研究所专刊，1977，第412—419页。

[73]《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第343页。

[74]同上，第344页。