晚清政府市区土地开发及第一次吴淞开埠中所体现的政策思想

第一节　晚清政府市区土地开发及第一次吴淞开埠中所体现的政策思想

晚清上海华界的土地开发主要体现在筑路及吴淞自开商埠上，从士绅、官员的探讨和具体实施中，其关于土地管理的思想已经有了近代化的萌芽。

一、政策思想产生的背景分析

（一）租界大规模的建设和西方式的城市市政管理与华界形成鲜明对照

上海开埠设立租界以后，租界当局就开始大规模地进行租界地区的道路建设，与当时县城内私家园林、官署、医院、仓廪占有相当大面积而道路却十分狭窄的状况，形成了鲜明对照。在管理上，租界把西方城市路政管理方式移植过来，建立了一套路政管理行政体系，并建立了相应的道路维修、养护制度及交通管理制度。这些措施的实施，使租界与华界城市面貌形成强烈对照，使人们感到“行于洋场则履道坦坦，而一过吊桥便觉狭仄兼多秽恶”“殊有天渊之隔”^[1]，希望“如租界之法以治之”，以求“勿贻西人之笑为幸事”^[2]，可见，租界的繁盛伤害到中国人民的自尊心，爱国思想的兴起是促进华界奋起改革，推动市区建设的思想产生的动力之一。

（二）租界大规模的越界筑路，使其范围日益扩大，如何抑制租界的扩张成为人们主要关注的问题

清咸丰十年（1860），美国人华尔得到苏松太道吴煦和候选道杨坊赞助，在上海成立“洋枪队”，帮助清政府镇压太平军。华尔借口军事防御及抵抗太平军和小刀会起义的需要，在租界强筑“军路”，这就是越界筑路之始，但规模都不是太大。从最初到1925年基本结束越界筑路的60多年间，租界外国人始终积极推行越界筑路。“以之为先声，继之以扩界，相辅而行”^[3]。越界筑路所开辟的范围后来经过“合法”的租界扩张，又成了上海外国人的合法属地。1899年公共租界、法租界大规模地“合法”扩张，前者总计“扩大了22　800多亩，后者扩大了100多亩”^[4]。这样就把以往越界所筑之路几乎完全纳入新扩张后的租界范围之内，租界的扩张，使得民族存亡危机感已成切肤之痛，因此在19世纪90年代一些士绅和有识之士才奋起要求自治维新，马路的修筑、市区的开发只是其中的一个环节，“分租界之势！”“夺租界之利！”^[5]竭尽全力制止租界殖民当局越俎代庖趁机扩张，已成为迫在眉睫的问题。1895年上海道黄祖络在向张之洞再提修筑十六铺至南码头道路时，指出：“法租界与该路毗连，无可扩充，垂涎已久。日本通商，欲辟租界，亦恐注意于此。若不事先举办，将恐多棘手。”^[6]事实上，就在黄祖络会商张之洞不久，即有日人在该处丈量作筑路准备，令黄大为紧张，再次向张之洞重申“该处华商荟萃，而面江负郭，紧邻法界”，应当“深防法、倭辟界，争索该地”^[7]。由此可见，制止租界扩张，是晚清进行土地开发的根本缘由，也是其土地开发思想产生的外界因素。

（三）发展经济，振兴华界市面的需要

随着近代上海经济的迅速发展，一方面租界日渐兴旺，而华界发展滞后，形成上海经济发展的“二元结构”，从而形成两种经济结构某种程度的相互比较、竞争甚至模仿，振兴化解市面成为大众的呼声；另一方面，华界公众设施落后的局面已经成为阻碍华界经济发展的障碍。故而如何创造条件促进华界经济的发展，也是晚清上海政府和士绅思索的主要问题，才有了旧城区筑路、拆除城墙、自开吴淞商埠之举。在南市首辟马路时，上海道黄祖络指出修筑马路“接连租界，马车手车均可通行。自来水火逐渐兴设；参议租界章程，从宽酌定；商民称便，生意招徕；华界市面为之一兴，挽回权利不少”。而且“该地内达制造局及龙华、闵行等处，延至松江一带，马路告成，小车即可往来，土货出入尤便”^[8]。显然，黄祖络的表述中已经表明其认识到交通对经济发展的重要性，修筑马路，兴建公共设施（自来水火）乃是华界经济发展的关键。拆除旧城墙时，士绅姚文楠等人则称：“租界日盛，南市日衰。推其缘故，租界扼淞沪咽喉，地势宽而展交易。南市则外濒黄浦内逼城垣，地窄人稠，行栈无从广设”。即使是“稍挟资本之商，皆舍而弗顾”^[9]。综上讨论可看出，发展经济是进行城市土地开发的内部推动力，也是晚清城市土地管理思想变革的背景之一。

二、晚清市区土地开发中城市土地管理思想的体现

（一）开辟道路、建设市政设施的思想

清朝上海地方政府在上海城厢作了两件开发性工作，一为浦滩筑路，一为辟门筑路。1894年上海道就令上海县知县黄承暄在大关码头与集水街口一带修筑马路，以便行人与救灾。同年，上海县知县黄祖络上任后，再向两江总督张之洞重提修路事宜，指出修筑马路有四利，其一，“接连租界，马车手车均可通行。自来水火逐渐兴设；参议租界章程，从宽酌定；商民称便，生意招徕；华界市面为之一兴，挽回权利不少”；其二，“该处为江浙漕艘停泊之所，两省漕务攸关。而江面窄狭，江岸愈涨愈广，若任其侵占，必至停船拥挤，窒碍多端。既建马路，路外固筑坝岸，排定坝桩，使其无从再占，保全水利甚大”；其三，“南洋防务自创办以来，迄今沪上并无兵轮官轮码头……若与此处建立兵轮官轮码头，便益甚多”；其四，“土货出入尤便”^[10]。从黄所陈述的诸多利端可以看出，黄祖络将道路的修筑作为带动南市经济发展的关键，而且，与传统管理思想不同的是，在道路的建设上，已经注意到辅助基础设施的建设，明确指出逐渐兴设“自来水火”，很显然，这种思想深受租界开发思想的影响，以基础设施的先行开发带动整个地区的经济发展，使该地区发展成为工业、商业、航运业相结合的华界的新市区。在具体的道路修筑上，技术问题也仿照租界，张之洞给光绪帝的奏折中指出：“该路自十六铺桥起，趋南至先农坛止，共计公长九百八十三丈。一律仿照西法，用碎石片铺厚八寸，盖沙一寸。路阶用石磨筑路，……造桥三座。……一切杂用统共估计约需银八万两。”^[11]明确表明了在道路的修筑上，技术问题采用西法的思想，但在筑路费用上，仍主要是由政府拨给，这点与租界的资金筹措方式是不同的。

（二）设立专门机构负责道路修筑事宜的思想

在进行十六铺筑路工程时，专门设立上海县知县主办的上海南市马路工程局，负责实施“外马路”造路计划。此局以职任和组织来说，只能算是现代型的市政机关中工程处的一小部分。二年后工程竣工，改为马路工程善后局，其职责范围有了扩大，涉及工程以外的一些市政问题。该局除继续清丈浦滩、开筑里马路以及办理附近居民领用马路两旁隙地印发执照管业事宜外，还于1898年开办南市的电灯以及创办中国巡捕房，由该局分派巡捕到各马路巡逻。从该机构的职责来看，负有清丈土地、修筑马路、办理马路两旁土地租用事宜等，是进行土地开发管理的专门机构，与传统的一切事宜由上海县衙统一办理的思想相比已经有了转变，从其后来职能的变化来看，其职责已经扩大到马路的治安管理。租界的土地管理也是从道路码头委员会的设立开始，后来发展成为工部局，其对道路开发的管理，不仅涉及设计、修筑、财政等问题，还涉及路政警务管理，华界在道路建设中，模仿租界设立“巡捕”房，是华界治安与军警分家之始。

三、第一次自开吴淞商埠中所体现的土地管理思想

吴淞口是外海进入长江的冲要，扼黄浦之咽喉，地理位置十分重要。为杜绝列强对吴淞的窥伺和适应经济的发展，19世纪末，吴淞宣布自行开埠，20世纪20年代初又再行开埠，均以失败告终。但在其开埠过程中，首先面临的便是土地的买卖和管理问题，在此问题上，晚清士绅、官员进行了可贵的探索，留下了较为丰富的土地管理思想。

（一）仿效租界工部局，设立土地管理专门机构的思想

吴淞开埠专设“开埠工程总局”（或称“通商工程总局”）负责市政规划与建设、警政等，除由中国官员任总办、会办之外，还延订熟谙工程局务的英人为帮办，并雇佣测绘师一名、英捕头一名，并设立“清查滩地局”，负责埠内土地清丈、会丈事宜。吴淞商埠的设立，是在各个租界已经发展兴旺并向外扩张的形势下设立的，租界对华界的刺激和影响很大，即使自开商埠也是受到租界发展的启迪。改良主义者陈炽在其《续富国策》的《大兴商埠说》一文中就对英人所辟商埠与中国市镇的市政建设与管理作了一番比较，并倡议说：“唯有仿恰克图买卖城及江海各埠租界之式，凡轮舟铁路电报所通之地……一律由官提款，购买民田，自辟商埠，开渠建屋，而岁课其租金。一切详细章程，均仿西人工务局成法。现在各埠租界之侧，亦（应）一律清厘隙地，兴造楼房……即可改征落地税银而尽撤天下厘金……”^[12]这表明其仿照租界范式，自开商埠，并以工务局章程为例进行土地开发的思想。而清政府自开商埠，从组织机构上即仿租界之法可以看出当时租界对华界的示范作用。

（二）征地补偿的思想

中国官府征地的传统做法向来是无偿征地，而租界开发则采用有偿征地的做法。至吴淞开埠，始开中国官府有偿征地的先河。吴淞开埠专设《吴淞开埠买地章程》共计十三款，对于买地事宜作了规定。其中关于通商场界内民田的征用问题，规定征用时按三等给价：自黄浦江边起，西至一里进深止，列为上等，每亩给银一百六十两；自浦边一里进深处起，西至距浦边二里进深处止，列为中等，每亩给价银一百二十两；自距浦边二里进深处起，西至三里深处通商场极西边界止，列为下等，每亩给价银八十两^[13]。从这款规定可看出，首先，包含着有偿征地的思想。对于民田的占用，清政府规定了补偿价格，实质是对农民私人产权的认可。中国传统的土地产权思想虽然经历了土地所有权和使用权逐渐分离，土地使用权长期化的变迁，但土地国有思想，即“普天之下，莫非王土”的思想一直是主导思想，在名义上的土地国有和实际上的土地私人所有发生冲突，即政府需要占用私人土地时，常会发生前者对后者的侵占，即国家对私人土地的无偿剥夺，这实际上仍是土地国有思想的体现。租界辟立后，实施有偿征地的办法，征地前预先宣示，并由地产委员会对土地进行估价，按市场价格予以补偿。根据资料记载，1903年公共租界土地估价平均每亩4　603两，而法租界在1881年时土地平均估价已达4　500两^[14]。吴淞宣布开埠是在光绪二十四年（1898），从价格相比自然相距甚远，但吴淞当时尚未开发，实施有偿征用已是中国传统土地管理思想的巨大转变，这种思想的转变从前文所述开埠的原因与仿租界工部局而设专门机构可知，租界对其思想的影响是功不可没的。其次，从征地补偿价格分等级给付的规定可知，在土地估价中已经有对土地级差地租的认识。地理位置是影响城市地价的重要区位因素，作为商埠城市开发的吴淞，以距江边的远近为依据进行给价补偿。

（三）征收地租进行公共建设的思想

《吴淞开埠买地章程》规定：一年租上海每亩定钱一千五百文，苏州定四千文。现在淞埠年租，酌中定议，每亩每年二千文。以一千五百文发给宝山县代抵粮赋及一切洋务办公之用，其余五百文拨充马路公费。每年中商于阴历正月、西商于西历正月预缴官设银号收解办理。这里的年租是参照租界的《土地章程》，该章程规定外商租地时，一次性支付给原业主押手，每年支付年租以备原业主完粮纳税，缴纳方式则为每年定期缴存官府。从这点而言，吴淞自开商埠对外商的征收地租方式相同，外商租用民地，向政府每年缴纳年租，用于抵粮赋，实际上政府已经代替原业主成为土地的所有者，该地租已经具有地税的性质。从地租的用途来看，除了完抵粮赋外，明确注明用于修筑马路，表明公共设施的建设资金来源于租地人的地租，就这点而言，与租借的建设有所不同。租界在公共建设资金的筹措上，采用了按额分配、开征地税和房捐、鼓励私人筑路和自建人行道的办法，即将受益者分摊的原则和商业经营模式引入，有效地解决了市政建设的资金问题。中国传统的公共设施建设的资金主要来源于政府拨给，租界运用财政手段处理市政建设资金问题的做法，与华界有很大不同，但从华界的思想发展中可以看出，华界筹募市政建设资金的思想也是逐渐吸取租界的思想而变革的。变革之初，虽然由政府拨给市政建设资金的模式仍为主要方式，但在晚清地方自治运动中，南市马路工程局已经借鉴租界的模式，向商铺和居民收税募捐，并编制预算。从吴淞开埠的章程规定中可以看出，由政府投资（地租为政府收入的一种）仍为开发资金筹措的一种主要方式。

（四）对租地人发给专用契据进行土地产权管理的思想

关于土地凭证，章程分别就华商买地、外商租地予以了专门规定。对外商而言，只拥有租地权，规定：通商场界内洋商所租官地、民地，悉按时值缴价，照章换给华洋文合壁印契执业，将田单内丈实亩分四至，分别载入，一切酌仿上海租界章程办理；界内原有洋商租地，须注销换定新契，以清界限。而对于华商而言，则规定：华商在通商场内置买田地，准援杂居之例，将单缴呈苏淞太道，换给华英文专契。一切管业事宜，悉照章程办理，以归一律。这些条款对于洋商、华商获取产权凭证作了详细规定，外商事宜仿租界办理，而华商则可买地，但均需以原产权凭证换取专契，由苏淞太道统一管理。

（五）成立官办地产公司，控制土地交易的思想

关于界内官地的租让权问题，按照两江总督刘坤一与淞沪铁路公司承办人盛宣怀的协议，应由淞沪铁路公司优先将官有海滩要地圈占，以建造车站、码头。但在地价问题上，地方与铁路公司在是否按每亩给银五十两结算上争执不下，这个价格比之征用民田给价标准要便宜很多，外商知晓后均“亦耸领事属其驻京使臣，向总理衙门援案抑勒，评价给领”^[15]。故刘坤一上书光绪帝：“……密托公正商人，出名认领。设立‘兴利’、‘恒源’两公司挂牌注册，陆续将地变价。酌提酬劳外，余利悉以归公。并派该员就近监管”^[16]。也就是成立两个地产公司，名为商办，实则官办，将所有官地买下，再转手出售，以避开外商通过政治势力逼压官府压抑地价。然而在实际操作中，由于出于政治目的考虑，防止列强独占，控制过死，而从另一个角度限制了资金的涌入。如“英商、俄商许以重价，预将商场官地全数领购，该公司恐其独擅利益，密电上陈，峻拒其请”^[17]。这样，虽然达到了控制交易的目的，但却抑制了以投机为目的的中、外商的投资，从而限制了资金来源，使得清政府以地价收入开发界内工程及其他洋务企业的计划落空，成为第一次自开商埠失败的主要原因。然而，这种做法却是政府控制地产交易，调控市场价格的尝试手段，通过国有地产公司进行土地交易的运作的思想却是有其深远意义的。

第一次自开商埠，虽然以失败而告终，但其蕴含的成立地产公司，对土地进行招租，再用地价进行界内开发的土地管理思想以及对民地征用补偿的措施，却是传统土地管理思想的重要转变，也是对土地开发进行近代化运作的体现，而其很多做法都是租界模式的再现，可见租界对其思想之影响。

综观晚清上海官员和士绅进行经济开发所采取的土地管理方面的举措，其思想具备以下特色：（1）在土地开发中对道路等基础设施的重视，以筑路先行，辅之以相应的市政设施，作为经济开发的先行条件；（2）土地机构的设立、相应规章的制定均系仿照租界而定；（3）第一次在征用民地时实行了补偿；（4）成立国有地产公司控制土地交易；（5）实行土地招租，利用地价进行界内经济开发的运作方式。这些措施的实施，对于遏制列强的租界扩张，促进华界经济发展起到一定作用，然而由于对土地交易的控制上过于僵硬，阻碍了资金的流入，而当时千疮百孔的清政府又无力予以强有力的支持，使得近代在江海要冲吴淞建立码头，开辟以外贸为主业的国际性商埠，并将之置于政府控制之下的尝试以失败告终，但在近代上海开发史上留下了浓重的一笔，也是土地管理思想向近代化转变的萌芽。