抗战胜利后国民党政府的“大上海都市计划”所体现的土地管理思想

抗战胜利后国民党政府的“大上海都市计划”所体现的土地管理思想_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第四节　抗战胜利后国民党政府的“大上海都市计划”所体现的土地管理思想

抗战胜利后，百废待兴，重建上海的问题，再次被上海市政府提上日程。这次的上海重建，不仅要解决收复租界后的通盘规划问题，更要考虑上海的长远发展问题，遂于1946年3月组建都市计划小组，后升格为都市计划委员会，聘工商、金融、政法、技术专家，编制了《大上海都市计划总图草案报告书》，并公之于世，供社会人士讨论。该报告书介绍了编制大上海都市计划的方法和程序：第一步对本市历史沿革及开发过程进行回顾总结，寻求经验教训以资借鉴；第二步是调查上海市的地理、人口、经济、交通现状；第三步，是预测将来之发展，全盘设计，确定计划，然后分期实施。整个计划所体现的土地管理思想最突出的特色表现在对大城市可持续发展的考虑上。

一、“大上海都市计划”制定的背景

（一）上海“一市两制”状态的结束。自1843年上海出现租界以来，整个上海一直处于租界、华界并存的割据状态，租界横亘在上海市中部，将华界分为两部分，在城市规划及公用设施的建设上，双方各自为政，给市政府的土地管理带来极大地限制。租界的收回，为整个城市的通盘规划提供了前提条件。

（二）城市化进程中“城市病”的凸现。主要表现在：人口的增长带来的交通、环境等问题。城市市中心区人口过多，工业和交通都很拥挤，人口密度过高，有些地方，竟达每平方公里24万人，300万人口集中在全部土地十分之一的地面上；在城市分区上，全市土地没有按照功能进行分区，工厂、住宅、仓库、交通、商业店铺等混杂，绿地面积几乎等于零，车辆都拥挤在陈旧的道路上，使得目前的上海市既无中国古老城市的风致，又无现代都市所应有的舒适和生活上的便利。

二、注重绿地面积、控制人口密度，向郊区扩散的城市规划思想

（一）工业区向郊区迁移的思想

上海市政府在计划的制订中，根据西方国家发展的经验，认为工业化的过程中，有将工业远离市中心向城市四周发展的趋势，这种工业和人口疏散情形，在以后五十年中，上海也可能遇到。因此计划将新市区分布在现有城市的周围，而用绿地带将之分隔，这些新市区都是工业区，这样，工业区就会远离市区，达到疏散人口的目的。城市分区思想中，除了工业区向郊区迁移的原则外，还强调在降低人口密度的同时，应同时注意有充裕的土地和绿地面积。根据这些原则，按照多功能城市社会各方面需要和土地使用性质，把全市土地区划为工业、商业、农业、港埠、车站、机场、居住等区域，保留充分空地（约占全市面积32%），用于园林绿化，在土地上保持合理的人口密度（每平方公里1万人）。将浦东划为农业副食品生产区和居住区，把以跑马厅（现人民广场）为中心，附近的黄浦、新城、静安、卢湾、徐汇和南市一部分划为商业、政治和文化区。

（二）土地使用管理思想

在土地使用上，该计划制定了严格的标准，这些标准一方面参照英美国家的规定，另一方面结合上海实际，突出地体现出这个时期的政府在土地使用管理思想上已经日趋成熟，对于西方理论在实际分析的基础上加以理性运用的特点。

1.因区制宜，控制人口密度的思想

黄浦西岸总平均人口密度为每平方公里1万人，总面积630平方公里，容纳人口6　300 000人。按照这个人口密度标准，根据规划的相对土地面积使用标准，计算出每区的人口密度。各区的相对土地面积使用标准确定为：住宅百分之四十（包括住宅区的道路、人行道、商店、学校及其他社区生活的设备）；工业百分之二十；绿地面积百分之三十二（包括道路、人行道、运动场医院、学校等）；次干道及主要交通线百分之八。按照这个土地使用比例，用每平方公里1万人的总平均密度，得住宅区的净人口密度为10 000人/平方公里÷0.4平方公里＝25 000人/平方公里，但是若考虑绿地和道路面积，假设绿地和道路面积的分配在住宅区的内外各为一半，为增加这一半绿地和道路的面积，平均密度可以减低到每平方公里16　666人。住宅面积中，如将干道的百分之三面积减去不计，则住宅区的密度为每平方公里17　500人。

图4－2　1946年的上海都市计划

资料来源：庄林德、张京祥：《中国城市发展与建设史》，东南大学出版社，2002，第224页。

上海市政府控制人口密度的思想，既受英美国家相关规定的影响，又将本市的实际情况考虑在内。该计划的制订者已经认识到同英美国家相比，无论在社会因素还是地理因素上，上海都具有不同的特点。（1）英美规定的密度标准是依据英美每户的平均人数，约为3.2—3.5，上海每户平均人数是5.35，故住宅单位相较而言要少，依每英亩74.8人推算，英美每英亩住20—22户，上海则为13.2户，所以在相同面积中，上海的住宅要比英美少；（2）双方住宅单位的标准不同，因为经济水平的差异，上海采取比英美标准较小的单位——弄堂房子或公寓；（3）地理位置的差别。由于双方所处的纬度位置不同，阳光的照射不同。在北回归线以北位置较以南的城市，太阳高度比位置较北的城市为高，从几个城市的比较来看，伦敦为51°，纽约为40°40′，北平为40°，上海为31°5′，广州为23°23′，所以上海在科学规划的情况下，人口密度虽较伦敦纽约高，但仍能受到等量的阳光。从其对具体因素的分析上可以看出，这个时期政府的城市规划思想已经很理性，在运用西方的理论实践参照，进行科学分析的同时，结合本市的实际情况加以灵活运用，这种思想较战前的规划而言，不仅更为详细具体，且更加成熟。

2.各区分布相互协调的思想

在对城市进行功能分区的基础上，如何处理好各区使用上的相互关系，也是进行城市规划时考虑的主要内容。在张謇的吴淞规划中，在住宅区的布局和道路设计上，对居住区的公共设施建设及人们上班路途的远近都予以了考虑，在本次规划中，关于各区布局相互协调，便利人们生活的思想更加完善。

在各区土地使用的相互关系上：（1）由住宅到工作地点的路程减低到半小时的步行距离，以此减少交通量；（2）由住宅到学校的距离控制为步行时间15分钟；（3）邻里单位内离住宅不超过10分钟步行距离内，设立日用品店铺；（4）娱乐地区的设置离住宅区不超过半小时的步行距离；（5）行政机关离住宅区不超过步行45分钟的距离；（6）工业区和住宅区的布置，避免工业区对住宅区的干扰；（7）注意各区间的交通布局不致发生拥塞。

从其规划布局看，始终贯彻着几个基本思想：各区的布局以交通便利为主要原则；住宅区的建设要辅之以生活服务设施的建设，并注意防止工业区对住宅区的噪声等污染；以住宅区为核心，在各区的建设上以便利人们生活为主要原则。至20世纪40年代时，各种城市病的出现，尤其是交通拥挤、人口密度过高等问题的凸现，使得城市管理思想更多地将关注点投向城市规划问题，并在规划中着重解决这些问题。

（三）实施土地重划和土地储备，由法律保障规划实施的思想

实施城市规划的前提是对城市土地进行整理，将全市土地进行重划，以便满足现代的规划要求。因此，如何实行土地重划并防止土地投机问题是土地管理的主要问题。在1946年的这次规划中，实施土地重划和土地储备，运用积极的土地政策对土地予以调控的思想得以充分体现。

该计划提出，目前国家只有铁路和公路等对于土地征用的办法，市政府纵使有权获得全部道路所需的土地，大部分土地的段分现状，仍不能改变，非但不足以适应都市的使用计划，而且可能引致高昂的费用。如果能在适当的时机，实行土地重划，整理段分，方可避免此类浪费。实施土地重划的办法是上海市政府在抗战前就采取的办法，并在实际应用中取得积极的效果，但只是用于市内的土地重划。在此次规划中，城市规划的思想和前者是一脉相承并在此基础上发展的，将土地重划的范围扩展到农地，指出“根据其他各国施行的经验，经重划后地主所得到的土地，虽然比原有的少，但土地却因此大大增值，故对于地主的权益实在是有利而无弊的。目前情形，本市土地大部分是私有的，市政府仅在建成区内有小部分的土地，郊区的市有土地更少”。“所以本会建议可由市政府申请中央，颁布一新法律，以实行农业土地之段分，凡农业土地用为城市发展者，在其时机成熟时，由市长或参议会加以决定施行重划”^[37]。关于土地重划的思想在当时的民国已经得以推广并在法规上予以认可，1946年的民国《土地法》第六章对土地重划问题予以了专项规定，从法律层面上对因实施都市计划的目的实行土地重划的行为予以了法律保障，规定“土地重划应依各宗土地原来之面积或地价，仍分配于原所有权人，但限于实际情形不能依原来之面积或地价妥为分配者，得变通补偿”^[38]，所以，这里的土地重划思想仍是原有思想的因袭，但却明确指出了对农地也有必要实施土地重划，这与当时出现的工业区向郊外扩散和建设卫星城镇的思想是紧密相连的。

图4－3　上海市土地使用总图初稿

资料来源：马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第318页。

除了实行土地重划的办法以外，计划制订者更进一步认识到土地私有的存在是实施城市规划的阻碍，“私有土地和私人利益对于新地区的发展，往往成为无法克制的阻碍，我们要预防这种障碍，必须实行积极的土地政策，最好由市政府获得现有城市四郊20%至25%的土地所有权。这样，市府就可以控制地价而抵制土地投机者的操纵，然后由法律赋予市政府执行土地重划和规定土地使用人口密度的权力。都市计划方易于实现”^[39]。实际上就是由政府对土地市场进行调控，以防止地价的大幅波动，方式就是获得土地的所有权以备土地开发，在这里虽然没有明确提出“土地储备”的概念，只是提出“积极的土地政策”，但从其实施内容看，已经折射出土地储备思想的影子。土地储备思想在租界进行城市建设时，就已经萌现过，当时工部局就建议在欲开发地区预购土地以备筑路，以便减少费用^[40]。孙中山在其平均地权思想中也提出为防止土地投机而对开发土地实施国有的思想，其根本目的都是为了防止土地投机而引起地价暴涨，以减少费用。通过国家对土地的收购实现土地国有，再通过政府开发实施城市规划，体现出实施土地储备、有序进行土地开发的思想。

（四）土地分区思想

关于土地功能分区的思想是历次规划和学者的探讨中都涉及的问题，在租界的土地管理中，也对土地规划实施了初步的娱乐区、商业区、住宅区的划分，并以其新式管理和华界形成鲜明对比。租界收回后，大上海市的规划是针对已经产生的城市化进程中的问题和在对欧美近几十年研究进展了解的基础上制定的城市发展的长远规划，在这个规划中，土地分区的思想已经有了以社区为单位进行区域建设思想的初步体现。关于城市分区问题，在划定工业、商业、娱乐、居住等地带的基础上，以邻里单位为基础，由邻里单位、中级单位、市镇单位分级组合而成各区，各区有组织地分布达到城市疏散的目的。

1.以邻里单位为基层组织，层层规划的思想

在力求疏散的基础上，该计划将未来的城市分为12个市区单位。现有的杨树浦和江湾为将来各该地区的中心。其余的地区现在大部为农业地，但是北新泾、蕰藻、浦东三地区，有决定性的工业发展趋势来代替现在的农村经济。各区的土地面积、相对使用数和人口数如表4－2所示。

表4－2　各计划区的面积人口^[41]

（邻里单位为市内最小的社会单位）

续　表

注：未包括农业地。

从上表中也可以看出，该计划对于各区内各种土地的使用面积与人口都予以了精确规划，并将绿地面积作为主要一项。尤为值得注意的是，这个时期的城市规划思想已经注意到基层社区的建设，在整个区域划分上，将上海市按照邻里单位、中级单位、市镇单位、市区单位的社会组织结构予以组合，邻里单位为基层单位，约4 000人，每个邻里单位设一个初级小学，并设绿地、运动场和幼稚园以及商店，均设于邻里单位内最便利的中心点；中级单位的发展视交通及道路的设计而定，由次干道环绕而成井行地区中，包括有好几个邻里单位，合成为一中级单位，人口在14 000—18 000之间，一个中级单位所应有的商店和教育卫生设施应较基层单位为多，以避免过多地穿越马路，并在中央设初级中学和电影院医院各一所；市镇单位则由十个至十二个中级单位组成，人口在160 000—180 000左右，应有银行、邮局、汽车公司、警察局、消防处、戏院、旅馆和餐馆等，还应有皮货店、家具店和眼镜店等，最为重要的是工业区和住宅区要以宽度200—250米的绿地隔开；市区单位则由市镇单位组织而成，人口约500 000—1 000 000，计划的十二个分区即为市区单位，各个市区单位均由宽大林区隔离，同时也可作耕作之用。

从这个具体计划看，已经初步具有社区建设的思想。社区是指聚集在相对独立的区域内，通过社会交往而形成的人口共同体，是一个社会实体，通常包括以下基本要素：（1）以一定生产关系与社会关系为基础组成的人口集体；（2）人口赖以进行生产、生活和社会活动的地域；（3）能维持该社区人们生活的物质基础和社会性服务设施；（4）有一套适应社区的管理机构和相应的制度；（5）与共同生活方式相联系的行为规范和社会心理。美国都市计划专家凯勒（S.Keller）在《都市邻里》（The Urban Neighborhood）一书中认为：“一个标准的社区以人口二万至四万人为准，所占面积以一千英亩为宜。社区之内，至少还有一所中等学校，附设运动场，一个商店中心，并有警察、消防、卫生、娱乐等服务机构。而一个标准的邻里，则以人口四千人至八千人为准，所占面积以四百至八百英亩为佳。”^[42]台湾市政学家李先良关于都市社区的设计图里，均含有数个邻里，一所中学与运动场，一所公园，一个商店中心及社区中心。社区计划是伴随着近代都市计划理念与理论的发展成熟而逐步演进的，在19世纪末，英国学者霍华德提出“田园城市”的构想之际，便已有了社区计划的雏形，20世纪30年代的《雅典宪章》，将都市计划推进到一个现代性阶段，社区计划的理论与实践更贴近现实，进入到人群社区与建筑空间的有机组合阶段；战后，社区发展运动兴起，社区计划真正揭开了有组织、有计划地整体推行和作为一项社会工程的建设时期，其主要促成因素有：（1）20世纪中叶都市计划理论有较快发展，其计划内容不断深化、细化，在分区细部计划中出现了大量的城市中心区规划、社区居住区规划以及城市土地分区规划，这些都是现代社区计划案的先驱；（2）联合国组织推进的社区发展运动，指导不少发展中国家拟定了“社区发展计划”。战后的上海市也面临着整个城市的重建问题，尤其是租界的收回，更要求市政府进行新的统一的规划，以解决100年来“一市两制”状态下出现的各种城市问题。另外，战前的上海市中心区计划的制订与建设，也为城市分区、建设社区思想的发展奠定了一定基础。按照凯勒的标准分析大上海的规划，其最基层的组织也为邻里单位，人口4 000人，而中级单位则有社区的影子，虽然并没有一些社区管理的制度，但已经初步具备社区思想的萌芽，和战前的市中心区计划相比，这次规划的土地分区思想已经不仅仅停留在住宅区、工业区等的简单划分上，而是以一定的社会单位为基础层层架构，对每一层社会单位具体分析的基础上规划土地利用，突出地体现出都市计划思想的进展，并在一定程度上与世界都市计划理论的进展相吻合，一方面是因为城市化进程中城市问题的凸现，另一方面也和制订计划的专家们对西方都市计划理论的引进与运用是密不可分的。

2.各区具体土地使用管理思想

土地分区计划中不仅体现出初步的社区计划思想，在对于住宅区、工业区的具体土地管理上，该计划也贯彻着在参考欧美实践的基础上结合本市实际，对住宅区标准和工业区段分制定原则进行使用管理的思想。

就住宅区而言，该计划认为鉴于目前国民生活之标准与欧美各国不同，故住宅区之标准，亦因之而异，所取标准系按下列原则而定：家庭收入；家庭之人口房屋及地产之大小；土地使用限制社会集团生长及其他因素。但是同时还应考虑到在中国工业化过程中，人民生活水准必因而提高，故总图计划富有相当弹性，而其设计不但顾及目前亦且考虑将来之需要，土地使用段分，应绝对在开始时即遵照执行，尤以工业区与住宅区应绝对严格划分。所以，该计划的制订体现出以发展的观点进行规划的思想，坚持工业和住宅的严格分开，防止工业区的噪声等对住宅区的污染，这一坚持可持续发展的思想在战前的规划和学者的讨论中都已有所涉及，这里再次体现出这一思想。

就工业地区而言，认为工业地区之段分，应顾及本市原有各种工业之特性，在每区及每镇中之工业，应尽量使其多类化，以避免紧急时期中，有全区失业之虑。在每区工业设计，应本着经济平衡原则，使能在住宅区间，造成各个平衡之社会集团。在这里，虽然提及工业区的建设根据工业的特色而选择，但也体现出要求各区工业种类全面发展的思想，这实际上是和全市统筹规划，进行专业化分工相悖的，这种思想产生的原因和整个近代时局动荡不定有关。

（五）注重绿地建设的思想

自租界开辟，在租界建设中注重对公园、绿地等城市公共空间的建设，对华界产生直观的刺激，而近代学者对西方城市规划理论的引进，对中国传统规划思想产生影响，使得公共空间的建设成为近代城市规划思想的重要组成部分，在近代的几次城市规划中，绿地的开辟与建设已经成为重要内容。在本次规划中，关于绿地建设的思想更为突出，对于绿地所应占的比例也进行了具体规划。

在绿地分布上，该计划认为应符合每千人占地42.49市亩的标准，全市绿地面积，须维持40%（含农业地带）比例。故将各市镇单位间所保留之农业地带合并计算在内，公园及公有绿地面积占20%，农业地带占20%，在商业区应尽量利用道路交叉之中心点，或征购交换若干余地开作广场。整个规划应为：

三、利用高架及环形广场缓解交通压力，进行城市交通道路规划的思想

城市交通道路的规划是城市规划的主要环节。租界的道路建设采用棋盘式的格局，战前的上海市规划采用棋盘式与蛛网式结合的办法，在本次规划中，关于交通问题从水、陆路方面都予以了详细考虑。在陆上交通规划思想中，在既有思想的基础上，针对突出的交通问题又引入了新的方法。

六条干道贯穿市内，并在经过闹市区的地方采用修筑高架的办法，而与辅助干道交叉则采用环形式广场。这六条干道为：“（1）吴淞港—虬江码头—杨树浦—北站—虹桥区（将中区主要工业区与港口及铁路货运站联系）；（2）吴淞港—江湾区—虹口—外滩—南站—龙华区—塘湾区—新桥区—闵行区（将南面工业区与吴淞港相连）；（3）蕰藻区—普陀区—常熟陆—肇嘉浜—黄浦江边（将南面煤港与蕰藻区及普陀工业地联系）；（4）北站—中山路—龙华机场—塘湾区—闵行区；（5）前法租界外滩（延安东路中山二路口）—南市—环龙路—复兴路—虹桥路—往青浦（联络上海至太湖区域的运输）；（6）南翔区—北站—西藏路—南站—过浦江—往南汇。”^[43]这些道路规划在保持上海的“港口经济”的同时，重要的是在道路设计上对于缓解交通压力的设计，在今天的上海我们也依然可以看到该规划思想的现实意义。

四、大上海都市计划的特点与蕴含的土地管理思想分析

（一）大上海都市计划的特点

大上海都市计划与抗战前的大上海建设计划相比，具有以下特点：

图4－4　上海市干路系统总图

资料来源：马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第319页。

第一，大上海都市计划制定的前提是对租界的收回，都市计划的地理范围包括上海疆界以内的市区和卫星城镇。

第二，具有突出的长远规划和重视可持续发展的思想。这次计划制定时，经过一个世纪的近代城市化进程，上海已从一个小县城发展为国际大都市，同时人口密度过大，城市布局零乱，交通压力凸现的问题也日益尖锐，直接要求政府在土地管理上采取有效措施予以解决，所以，这次规划中，工业向郊外转移，以邻里单位为基础对土地分区进行详细规划，控制人口密度，注重绿地的人均占有比率并在道路规划上注重缓解交通压力就成为突出的重点，并于1947年、1948年、1949年先后修改，力图满足未来几十年内上海市发展的需求。

第三，这次规划考虑到闸北地区在抗战中破坏最为严重，计划把改建上海的重点和起点放在闸北西区，即西藏北路以西，铁路以南，使闸北西区成为实施大上海都市计划的示范区域，放弃了战前在江湾一带重点建设市中心区域的计划。

（二）土地管理思想分析

西方都市计划理论与本市的实际情况相结合，不盲目照搬西方理论是这个规划所体现出来的突出的思想，反映这个时期在城市土地管理方面政府思想的日趋成熟。20世纪以来，西方城市规划理论迅速发展，出现了社区建设及城市郊区化的浪潮。在本次规划中，无论是人口密度的控制、工业区向郊区的转移还是绿地的适当比例，无一不参照欧美的标准，但又都不照搬，而以本市实际情况为规划的基础。关于控制人口密度的思想在以前的规划中并无提及，只对地上建筑物加以具体限制，易造成土地及房屋的投机性，该计划已认识到仅限于对地权的规定所易产生的弊端，从邻里单位的总人口密度、住宅区的净人口密度和日光照度都予以具体建议，结合本市的具体地理纬度以及统计口径的不同，制定本市标准。在工业区的转移上，认识到欧美国家工业化进程中的趋势，从而加以预先规划。这些考虑都是该时期政府土地管理思想理性化的反映。

要求城市规划政策化、法制化以保证规划的实施的思想。该计划认为没有适合本市实际的关于土地使用方面的法律规章的规定是造成城市问题的主要原因，“以前上海建筑规则，皆参照英、美、法各国旧法规而订定，实未顾到本市的实际情形，结果产生陋巷及拥挤交通不便等种种恶果”^[44]。所以，根据西欧各国近三十年来的研究，为促使都市计划的实现，必须采取新的计划、新的建筑法规，以及实施方法，并在法律上予以明文规定，来保证计划的实施。

土地管理思想侧重于土地使用管理及分区规划。租界在土地管理方面，无论是在土地管理机构的设置，还是在土地产权管理、使用管理等方面都有其不同于中国传统土地管理思想的方面，这些差异带来了19世纪末20世纪初学者的探讨和政府的实践，从晚清地方自治运动开始，至南京国民政府成立，近代化的土地管理机构和相关的一些近代土地法规逐步建立，并在一些大的都市计划的实施中逐步完善这些法规，如战前的大上海计划的实施中颁布的如“土地招领”等土地管理办法，从这些办法中都可以看到与租界管理思想相通的西方理论影响的影子，在管理机构与基础法规逐步建立的基础上，如何从整体的、长远的角度出发对布局散乱的城市进行规划成为政府面临的主要问题，所以，城市土地管理思想的发展、延伸突出地表现为一次次的城市规划的制定上，并在计划的实施中又对相关法规加以完善，即政策思想不断得以完善，但从计划的制订上仍然可以看出西方理论具体运用的日益灵活与成熟。