施政报告中所体现的土地管理思想

第五节　抗战胜利后上海市的一些法规、施政报告中所体现的土地管理思想

抗战胜利后，上海市政府在制定“上海市都市计划”的同时，对土地进行全面清理，制定了相应的土地法规，与此同时，民国第二部《土地法》（1946）颁布，上海市政府在公布实施此项法规的同时，对相应的实施法则进行完善，体现出日趋完善的土地管理思想。

一、清理地权，办理土地登记，重视土地地籍管理的思想

地籍管理是完善土地产权管理、征收地税的重要前提，城市土地调查与检测、城市土地产权确认与登记、城市土地估价等都是地籍管理不可或缺的组成部分。中国传统的土地管理思想中，对地籍的管理偏重于农村土地的管理，编制鱼鳞图册便于征收田赋。当然，由于明清以来，城市土地市场已经有大量的房地买卖，有关当事人为了取得合法承认与保护，就去官府登记注册，并缴纳契税，一些人在签约时，还直接采用官定的契纸，各地政府也明文告谕百姓契约的重要性，这在一定程度上体现出政府对土地产权的管理，但由于习惯法等的影响，仍有大量民间契约的存在，致使土地产权凭证多样，管理混乱。租界引入了近代化的地籍管理制度，其土地登记、土地丈量、估价等近代管理思想促进了华界土地管理思想的近代变革，在抗战前上海特别市的成立，即引入近代管理组织制度，标志着土地管理思想近代转型的初步制度化，抗战后在前面的基础上，在地籍管理等方面已经日趋完善。

（一）实施土地测量的思想

上海华界土地测量始于1923年上海县清丈局的设立，1927年由土地局（后改称地政局）接办，1937年因战事停顿，至1946年上海市地政局重新开始办理。针对因产权分割合并经界不清及前租界间测制图幅尺度不一的问题，上海市地政局提出从以下几个方面进行着手办理，这些方面就其所反映的土地管理思想而言已经基本涉及现代土地测量的基本方面。

补测地籍。对于前租界区黄浦区地籍进行补测，在实施程序上先由边线测量着手，然后根据边线点测量点户地。

整理及绘制图幅。由于公共租界与法租界在绘制图幅时，所用尺度有英尺有公尺，标准不同，加以战争期间原存图册的丢失，绘制图幅，清理经界是辨别产权的当务之急。地政局在整理绘制图幅之时，采用编列清册号码的办法，以便查找。这种编制方法在租界土地产权管理思想中可以找到相似之处^[45]。

（二）注重土地登记，明示产权的思想

土地登记是对土地的权属关系、坐落、面积、用途、使用条件、等级、价格、权利等项登记造册、核发证书的一项土地管理制度。租界的土地产权管理中，无论是产权的获得还是产权的流转中都贯彻着登记公示的思想。公共租界土地登记思想中体现着英国所采用的托伦斯登记制度，1930年的民国《土地法》对于土地登记的效力、程序、费用都进行了相关规定，不谋而合的是采用的也是托伦斯制度，由此也可看出西方土地管理思想对中国的影响。1946年地政局的施政报告中，其思想的体现仍贯彻在土地总登记及土地产权的转让登记的规划上。在进行总登记即第一次土地所有权登记时，须先进行审查公示，再予以发证。在土地产权转移时须于权利变更一个月内声请登记^[46]。

二、重视公有土地管理的思想

地政局在其1946年的施政报告中特意强调要重视公有土地的管理，制定管理公地的具体举措，指出上海市的公地包括有原有公地及接管公共租界工部局和法租界公董局的全部公地。该报告中指出清查公地是对公地进行合理利用的前提条件，计划搜集所有资料以期整理后编制一有系统而完整之公地册；调查现有公地使用状况并举办公地登记；根据各方报告实地调查卷册未列之公地；调查伪政府时期及租界盗卖的公地；调查被人民私行侵占之公地；拟定专门条例进行管理^[47]。这体现出市政府对公有土地管理的重视。在其管理举措中至少体现出以下管理思想：实施公有土地登记、编制公有土地图册、制定专门法规进行管理。在这些管理思想的指导下，逐步实现管理的科学化、有序化。政府对公有土地实施有效管理既是满足公共目的的需要，也是实现土地效益的需要。租界通过土地征购等方式取得公有土地，进行一系列的公共设施的建设，并通过招标、拍卖等方式转让公地所有权，取得一定的财政收入用于公共设施的建设，并为土地规划提供了实施条件。上海市政府设计的两次城市规划，都涉及公有土地的取得与开发，因此，重视公有土地管理的思想由租界引入，而在华界一直得以延续。

三、开辟整理道路，征收工程受益费的思想

租界在道路开辟中，实施受益者分摊的原则，华界在1930年公布《都市筑路收用土地征费法》将“谁受益，谁分摊”的思想引入土地开发中，按照因土地被征用多少及因而收益的多寡开征受益费，并在实践中得以成功。这一思想在战后的土地管理中得以体现，1946年上海市政府公布《上海市开辟整理道路征收工程受益费实施细则》^[48]，关于受益者征费的规定更为详细，这里的工程受益费包括有工程费和基地费，及因工程而支付的补偿费、迁移费及清理土地之必要费用，实施受益征费的思想在原来的基础上更加细化。

（一）对“受益土地”以法规的形式界定的思想

在该细则中对于“受益土地”明确界定了范畴：（1）受益面：自开辟或整理后之道路边线起向两旁深入各为该路宽度二倍以内所包括土地之面积；（2）受益线：沿开辟或整理后道路两旁土地所临道路边线之长度；（3）凡临近道路同时开辟或整理时所有转角处之土地收益面，以两旁中线交点与受益面外围边线交点之对角线为界，其受益线并以道路边线与对角线之交点为界；（4）凡前后道路距离过小至收益面发生重叠时以重叠部分之等分线为界^[49]。

（二）按受益程度多寡分摊费用的思想

实施细则规定征收工程受益费按照以下办法分摊：受益面摊费，以全部工程受益费之半数按照受益面平均分摊；受益线分摊，以全部工程受益费之半数按照受益线平均分摊；凡兼有受益面与受益线之土地应同时征收其分摊费。该分摊费得以被征收土地之地价及其附着物之补偿费迁移费等抵缴。

具体而言，受益面的分摊以受益地价总数按照以下成数征收：路宽二十公尺或不足二十公尺者征收百分之十六；路宽二十公尺以上至三十公尺者征收百分之十三；路宽三十公尺以上者征收百分之十。受益线分摊以受益线所临规定道路面积之地价总数按照下列成数征收：路宽二十公尺或不足二十公尺者征收百分之二十六；路宽二十公尺以上至三十公尺者征收百分之二十一；路宽三十公尺以上者征收百分之十六。其中地价由道路整理前地政局估定^[50]。

（三）编制预算，进行公示的思想

该细则规定：凡一次开辟或整理道路，由市政府分别造具工程受益费预算（分列工程费及基地费）及受益土地分户明细摊费表（分裂收益面及受益线摊费），规定缴款期限、拆迁期限，于工前公告并于完工后造具决算表再行公告。

从以上的分析可以看出，无论是战前的筑路收用土地征费还是战后的征收工程受益费，都是土地开发财政资金的一种解决方式，按照谁受益、谁负担的原则，以受益的多寡按地价征收一定的费用，同时这些费用还可抵冲一部分土地补偿及拆迁费等，而土地所有者亦可享受因道路的开辟而引起的地价上涨之利，不同的是前者按照割用土地的成数征，后者详细划分受益面积的大小，在思想上更为细化。

由于战后整个上海地籍混乱，租界的长期存在而导致的统计不统一，规划零散性等问题，使上海市政府面临的首要问题就是整理地籍，清理产权，在此基础上进行城市整体规划，在城市建设中克服已有的城市病问题和根据欧美的发展预防可能会出现的问题，上海市地政局在其施政报告中也进行了具体的地政管理工作的部署，并通过一些实施细则的规定，从法规方面对土地管理予以指导和保障，同时，民国政府于1946年公布新的《土地法》，上海市在此基础上制定实施细则，管理措施更加完善。和前期的土地管理思想相比，这个时期土地管理思想突出的特点是根据欧美城市管理的经验，结合上海市的实际，对上海市土地利用进行的长远的规划。