评估与展望

改革开放30年来中国社会保障制度改革回顾、评估与展望

◎邓大松

邓大松，广西全州人，1949年10月生。历任武汉大学经济学院金融保险学系副系主任、经济学院副院长、党总支副书记、社会保障与公共管理系系主任、公共管理学院院长，现任国家“985”工程二期建设项目“社会保障研究创新基地”和教育部人文社会科学重点研究基地“武汉大学社会保障研究中心”主任、国家重点学科社会保障专业的学科和学术带头人、国务院学位委员会学科评议组成员、教育部社会科学委员会委员、教育部公共管理类学科教指委副主任委员、教育部经济学学科首届教指委委员、全国MPA教指委委员、湖北省公共管理研究会会长。长期从事经济学、公共经济管理、保险学和社会保障学的教学与研究。

主持和参与完成各级科研项目28项，出版专著、教材、译著、合著共27部，发表学术论文160余篇，获得各种教研奖30余项，其中1993年获国家级优秀教学成果二等奖、湖北省优秀教学成果一等奖，1996年获富邦保险奖最高奖，2005年获国家优秀教学成果二等奖、湖北省优秀教学成果一等奖。专著《中国社会保障若干重大问题研究》，先后获得中国版协城市出版社工作委员会三届一次会议暨第十届全国城市出版社社长年会优秀图书奖一等奖，广东省精神文明建设第四届“五个一工程奖”，教育部人文社会科学优秀科研成果奖一等奖。1993年被评为享受国务院特殊津贴的专家，1995年被授予湖北省有突出贡献的中青年专家称号，2002年成为湖北省新世纪高层次人才工程第一层次人选，2003年获宝钢优秀教师奖，2008年被授予湖北五一劳动奖章，多次被评为武汉大学优秀党员、先进工作者和优秀研究生指导教师。2007年被中国校友会网、《大学》杂志和21世纪人才报等联合评选为中国杰出社会科学家。

各位领导、专家、同学好：

今天我演讲的题目是“改革开放30年中国社会保障制度改革回顾、评估与展望”。1978年，十一届三中全会的召开标志着中国经济社会的伟大历史转折，此后，随着经济体制改革和对外开放，中国社会各个层面发生了深刻变化，其中，中国社会保障制度改革与发展就是这种巨大变化当中的一幕。

正值改革开放30周年之际，回顾30年社会保障领域的改革进程，总结其改革和建设的成就与教训，对于进一步推进中国特色的社会主义社会保障事业，加快以改善民生为主要目的的社会建设具有重大的理论和现实意义。今天准备汇报四个问题：一是传统社会保障制度的特点与不足；二是中国转型期的社会保障制度改革；三是社会保障制度改革与建设评估；四是社会保障制度建设展望：约束条件与目标模式。由于时间关系，只汇报后面两个问题。

一、社会保障制度改革与建设评估

我们国家的社会保障制度改革应该说是从十一届三中全会以后一直到1986年开始的，具有标志性意义的就是中国《国有企业职工待业保险暂行规定》的颁布，标志着中国社会保障制度改革正式开始。然后经过了20世纪90年代的10年，建立起了各种各样的制度，包括失业、养老、医疗、工伤、生育保险等条例的颁布。到了21世纪基本是实施这些条例的时候，现在应该说一边实施，一边还在改革。改革以来所取得的成绩应该是主要的，或者说是巨大的。概括起来主要有八个方面：

(1)社会保障制度去单位化。去单位化是指原来我国传统的社会保障制度是单位保障，特别是“文化大革命”期间，基本上是企业全负保障责任的，所以没有社会化，基本上是由单位负责，单位和企业各自保自己的职工，包括养老问题、医疗问题等。所以改革以后，社会保障的第一个标志就是去单位化，真正建成社会保险。

(2)逐步规范统一社会保障行政管理体制。这表现在1998年我们组建了劳动与社会保障部，统一管理全国的社会保障事业。

(3)逐步规范社会保障基金管理。

(4)税费的分担主体逐步发生变化。这就是说，社会保障费由三方负担，即国家、企业和个人。原来都是由企业负担的，所以税费分担主体发生变化，意味着社会保险风险分散，这是个好的变化。

(5)保险制度设计更为科学合理。那就是我们建立了社会统筹和个人账户相结合的社会保障模式。

(6)逐步推进制度改革，就是说我们的社会保障制度改革不是一步到位的而是逐步推进的，尽管出现了一些不利的因素，但仍应该说改革是成功的。

(7)社会保险业务获得了较快发展。现在社会保障的对象，五大险种基本上在一亿人口以上，所以说我国在社会保险方面所做出的成绩是巨大的，特别是养老和医疗保障有两亿多保障对象。

(8)社会保障教学与研究从无到有。社会保障教学原来没有专业，1998年批设这个专业的时候，只有八所高校办劳动与社会保障本科专业，现在发展到110多所。这样为国家社会保障事业的发展培养了一大批有用的专业人才，所以现在活跃在社会保障各条战线上的人员大部分是21世纪培养出来的。再说社会保障研究，以前是没有的，现在我可以说社会保障领域内的基础理论、基本理论应该说初步建立起来了。感到自豪的就是，以武汉大学为首的一批学者从事了几十年的研究以后，一个社会保障理论的框架基本上建立起来了。与此同时，一批咨询报告为有关决策部门决策提供了很好的、丰富的依据。不论是从理论依据还是政策依据，在这些方面都发挥着很大的作用。

在近几十年发展的过程中，成绩是主要的，但也存在一些问题。就是说改革的经验教训概括起来有这么几个方面：

(1)新的社会保障制度还不够完善，主要表现为现在广大农村还没有一个统一的社会保障制度。现在失地农民、农民工的社会保障问题怎么解决?现在农民工有两亿，其中有一亿六千万人在城市打工，创造了三分之一的国民生产总值。但是他们没有一个比较完整的社会保障制度，失地农民在工业化、城镇化的发展中把土地交给了国家。失地以后有一点儿补助费，但补助费现在已经停发了，所以他们不定期地到相关部门门口“乘凉”。他们的保障如何解决呢?这就说明我们新的社会保障制度还是有缺陷的，还不完善。我们现在只能这样说，一个初步的城镇社会保障体系基本建立，还不能说全国性的基本社会保障制度基本建立。

(2)各地社会保障制度发展不平衡。东、中、西部发展极不平衡，现在东部是覆盖全民的问题，即一个覆盖全民的社会保障制度怎么来实施，怎么来操作?而西部连城镇职工的基本养老保险制度还没有真正的建立起来，所以说差距很大。

(3)社会保障法制化。我国的法制基本建立起来，但社会保障领域还没有一部法律。所以这个有待加强，社会保障运行首先是法律先行，我们的法律是没有的，只能摸着石头过河，建立起来的都是一些条例，都是一些办法，没有多少法律强制力，可以执行也可以不执行。这一点我们是落后的。

(4)无法平衡退休与就业的矛盾。就人力资源与社会保障部而言，在本部门内就有矛盾，如果从积累社会基金的角度说，应该延长退休年龄；但要从安排就业的角度说，要提前退休，在一个部门内部就有矛盾，所以这个问题始终没有解决。这段时间正在讨论如何解决就业与社保和退休的问题。

(5)社会保障基金保值、增值压力大。按照目前的规定，社保基金只能存于银行或者购买国债。购买国债稍微有些小小的盈利，但是扣掉管理费也是负值，存在银行肯定是不能增值。所以社会保障要可持续发展首先要保值和增值，特别是先要增值。但是增值的压力很大，按现在的条例，就算去投资增值也不行，因为没有那样的市场环境。所以如果社保基金不增值的话，那社保制度难以维持下去。这些都是改革当中的一些经验教训。

二、社会保障制度建设展望：约束条件与目标模式

中国基本国情与制度发展的约束条件主要有五个，就是说要设计未来的社会保障制度，必须要考虑这五个问题。

(1)经济体制的转变。不断完善市场经济体制，所建立的社会保障制度要与市场经济体制相吻合。那就是说，公平和效率要很好地统一起来，党的十七大报告里纠正了原来的一个观点，即初次分配可以讲效率，再次分配讲公平。现在十七大更正了，无论哪次分配都要讲效率，都要讲公平。所以我们的制度设计要考虑到十七大的精神。

(2)城市化、工业化不断推进。失地农民、农民工要考虑，制度要有利于覆盖这样一些人群。

(3)庞大的人口数量和人口老龄化。现在我国65岁以上的人很多，农村已经有一个亿了，年龄化趋势正在加快。这些老人的养老问题怎么解决?

(4)地区之间、城乡之间经济社会发展失衡。东部地区的社会保障制度建立起来了，或者建立起来的制度有利于东部不利于西部，或者说只利于西部不利于东部，所以在这方面要统筹兼顾。

(5)要构建社会主义和谐社会。这个在党的十七大报告中说得很清楚，要做到五有：“老有所养、老有所得、住有所居、病有所愈、学有所教。”这就是和谐社会在民生方面的五大主要内容。

所以设计未来的社会保障制度，要符合十七大的这五项原则。从这里看，中国未来社会保障制度面临三大挑战：从长期看要解决人口老龄化引发的一系列社会经济问题；从中期看要减轻计划经济向社会主义市场经济转轨带来的巨大社会震动；从近期看则要考虑根据宏观经济形势波动适时调整社会保障项目的收支水平以促进经济稳定的增长。

中国社会保障制度目标模式应该是怎么样的?所以根据我们的研究，根据有关部门的意见，我把它概括为九个方面。

(1)未来的目标模式首先是要社会化，不论是保障对象、保障筹资的方式，还是保障水平、待遇，它的规定等都要社会化，不能只顾一部分人。

(2)广覆盖，城乡统筹。现在对于城乡能不能统筹有不同的看法。这个一定要统筹，不统筹怎么能广覆盖呢?

(3)低水平。我们现在由于受经济水平的制约，保障水平不能够太高了，太高了以后再下来就很难了。保障水平和保障的工资标准是一样的，它具有单一性，只能上不能下，一旦上去了下来就难了。所以我们的广覆盖，城乡统筹是低水平的统筹、低水平的覆盖，这一点是一定要把握的。

(4)多层次。意思就是说社会保障要有多种层次来办，比如说，国家办、企业办可以办企业年金，学校可以办职业年金；在医疗方面，有国家的医疗、社会的医疗、保险公司办的商业医疗等。总之，多层次办社会保障，为什么要强调多层次呢?因为多层次社会保障是由多层次的生产力水平决定的。

(5)可持续。就是说社会保障要增值，不增值就持续不了。

(6)管理统一。现在我们的管理还不统一，比如农村合作医疗是卫生部管的，城镇职工的医疗由人力资源和社会保障部管，生育保险由中国妇联管，农村的低保由民政部管。所以现在我们基本上是多个部门来管社会保障，现在还没有做到最终统一。管理部门肯定要统一，不统一办事规则不一样，互相是有矛盾的，也管不好。

(7)促进发展，即经济发展。所以社会保障制度的设计要有利于经济发展。

(8)公平正义，改善民生。

(9)法制化，没有建立社会保障法制，或者说法制不健全，那么一个健康的社会保障制度很难建立起来。

所以我们坚信，认真地总结30年或者说20多年来社会保障制度建设的经验与教训，在十七大有关社会建设的理论的指导下，一个覆盖城乡居民的公平正义的具有中国特色的社会保障体系一定能够在中国建立起来。谢谢各位!