城中村改造中存在的问题

第三节　城中村改造中存在的问题

在全国城市城中村改造中，虽然出现许多成功的模式和经验，但也有不少地区城中村改造存在着诸多问题，其中最主要的有以下两个方面：

一、安置责任主体不明确，安置方式单一，难以解决失地农民的长远生计

在对失地农民安置责任主体方面，《中华人民共和国土地管理法》只规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”对于征地过程中征地工作约束机制，失地农民安置办法、征后社区管理、失地农民社会保障和就业安置等方面规定不全面，不明确，这种规定过于简化，没有明确安置失地农民的责任主体是用地单位、各级政府，还是农村集体经济组织或农民自己；没有规定调解裁处安置纠纷的责任主体和办法以及对未负责任者的处罚；更没有随着失地农民的身份转变而凸显社会保障安置的必要性。失地农民安置责任不清，也是采取“一脚踢”的货币安置的一个重要原因。由于中国大部分地区农民缺乏养老保障和失业保障，不管是专业农民还是兼业农民，土地都是农民最基本的就业岗位和最主要的生活来源。但是，征地安置标准的确定没有体现土地对农民的社会保障功能。目前主要采用的是以下两种安置方法：一是实施工作安置。在计划经济体制背景下，这一方式容易操作。实施工作安置虽然是一种比较好而且又比较能让失地农民接受的办法，它解决了失地农民的就业问题，使失去土地的农民拥有了相应的其他形态的生产资料。但随着市场经济体制的完善，企业所有制结构、产业结构的调整，一些企业关停、转制后，使不少安置农民工被迫离厂，失去工作；一部分已安置的人员在一次拿了几千元的安置费后离岗，这些人员离岗后回到原村所在地，就等于已没有生产资料而无法就业。也有些农民由于文化水平和各种技能比较差，行政性安置后不久又被解聘，失业后难以重新就业。以杭州为例，1997—2001年杭州市共有城中村失地农民5.2万人，其中计划内安置仅3888人，只占7.5%。计划内安置岗位大多为一般管理人员、工人和勤杂工，当企业进行改制时，他们常常被列为首批精简对象。从全国情况看，失地农民就业安置率低，就业回流率高是普遍现象。二是实施货币安置。近几年90%以上建设用地项目采用这种办法，用资金作为补偿，就业问题自行解决，这种方式在土地未大量征收或当地经济较为发达的情况下，有其可行性；但对第二、第三产业尚在起步阶段的内地欠发达地区城市，农民脱离土地而谋生的各种条件和潜在机会较少。货币安置等于没有安置，被征地农民面临着失地又失业的困境。从调查的情况分析，目前有81.5%的失地农民把一次性现金补偿用作消费基金，使部分难以找到非农产业工作岗位的老龄农民缺乏养老保险或最低生活保障。城中村农民失去土地以后，当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民。农民失地以后，家里没有了承包地，如果找不到工作或失去工作，就成了种田无地，工作无岗，低保无门的“三无游民”。因土地大量征收而使相当部分的失地农民无法就业，又缺乏社会保障，将会对当地社会产生很大压力，影响社会稳定。随着工业化和城市化的推进，许多地区的城乡结合部和广大城镇出现了大量土地被征用后，农民无法就业或就业后很快失业的问题，这既与农民的素质较低有关，也与安置方法不尽合理有关。

二、安置标准低，随意性大，难以保障失地农民的生活水平不降低

土地是农民的命根子，而土地补偿安置费用就是农民的“保命钱”。农民的征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等。《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年农业平均产值的6～10倍，安置费为4～6倍。虽然新的《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿安置标准比原有标准在总倍数上由原来20倍提高到30倍，征地补偿安置标准有了一定程度的提高，一些地方在征地实践中甚至超过了法定标准，但是由于近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低。从征地安置的实施效果看，要确保达到法律规定的“使需要安置的农民保持原有的生活水平”的要求还有很大的差距。如昆明市白德邑村每亩农田或者菜地年产值平均可达到0.8万元，土地补偿费应该是0.8万元乘以8倍（规定6～10倍的中间值）为6.4万元；安置补助费应为0.8万元乘以5倍（规定4～6倍的中间值）为4万元。合计1亩地总共补偿费应该为10.4万元。按照人均占有农田0.44亩来计算，每人应得征地补偿费为4.726万元。而村民实际上只得到2万元的征地补偿费。成都市嗣子口乡和金牛乡的土地先后被全部征用，农民反映如果执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，他们每人可获得的土地补偿费和安置补助费将不少于7万元，但是当地政府在给农民办理“农转非”后，农民得到的土地补偿和安置补助费，成年人每人l.8万元，18岁以下的每人6000元。一些沿海经济相对发达省市对失地农民的补偿标准也并不高，据统计，江苏省无锡市2000年以来国家征用和集体使用了20.83万亩农业用地，共支付各类补偿金35.43亿元，亩均l.7万元；其中国家征用土地199万亩，亩均补偿2.01万元；集体使用土地8.83万亩，亩均补偿l.27万元。1998年以来，浙江省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费平均每亩只有7958元，安置补助费平均每人只有2078元，青苗补偿费平均每亩只有498元。农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着物及其宴施补偿费）人均8828元。

土地征用补偿标准太低，很多失地农民表示不满意。据浙江省农调队的调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。尤其是国家基础设施建设征地中的低价补偿安置更加突出。在很多地区，基础设施建设征地补偿费（含土地补偿费和安置补偿费）一般只有5000～8000元/亩，有的甚至低于法定的最低标准，据国土资源部调查，襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是500元/亩，仅为法定最低标准4800元/亩的10.42%，严重侵害了农民的利益。从上述分析可以看出，现行征地补偿标准未能真实反映土地本身的价格水平，安置补助费标准较低，特别是各地在确定补偿标准时，由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一致而相差悬殊，导致有些地区根据当地经济发展水平随意确定年产值，实际操作中年产值成了可变量，有的地方先确定补偿安置标准，土地部门只能采取倒推法，压低年产值标准以达到法定补偿倍数。由于补偿标准制定过低，难以保持失地农民的生活水平不下降，许多失地农民感到不满意。