城市公共财政支出与收入

城市公共财政支出与收入_现代城市发展与管

第二节　城市公共财政支出与收入

一、城市公共财政支出

城市公共财政支出是以城市为主体、以财政的事权为依据所进行的一种财政资金分配活动，集中反映了城市的职能活动范围及其所造成的耗费。

西方财政学家认为，公共财政支出有两个不同的含义：一是所谓“狭义的公共支出”，即通过政府预算提供的公共产品、公共服务等形式的支出；另一种是所谓的“广义的公共支出”，即由于政府的政策和法规而导致的私有部门增加的支出。本文所提及的财政支出和公共支出，都主要是指狭义的公共支出。

公共财政支出的分类，迄今没有一个为世界各国都能认同的统一标准。有的根据政府职能分类，有的根据支出用途或支出目的分类，有的根据组织单位或政府机构分类，有的根据支出利益分类，如此等等，不一而足。参照国际上常用的方法和我国的实际情况，我们根据公共财政支出的经济性质，以财政支出是否能得到相应的商品和劳务补偿为标准，将公共财政支出分为购买性支出和转移性支出。

（一）购买性支出

所谓政府的购买性支出，就是指政府以购买者的身份，在商品或劳务市场上购进商品或劳务时所发生的支出，又称之为消耗性支出、真实支出或有偿支出。购买性支出的性质和特点，第一是为了满足向全社会提供公共产品和公共服务的需要；第二则是在其购买活动中完全遵循等价交换的原则。正是有鉴于此，这种支出的数额就可以用消耗量乘以单位单价来求得。

政府购买性支出的内容，一般包括用于国防、教育、科学、文化、医疗卫生、行政管理、邮电通讯、环境污染治理、市政公用事业等许多方面的开支。这里重点介绍行政管理、科教文卫、市政公用事业支出。

1.行政管理支出

城市行政管理支出是财政用于城市各级权力机关、行政管理机关和驻外机构行使其职能所需的费用，包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和对外联络支出。其中，行政支出包括党政机关经费、行政业务费、干部培训费及其他行政费等；公安支出包括各级公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部训练学校经费及其他公安经费等；国家安全支出包括安全机关经费、安全业务经费等；司法检察支出包括司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校与司法检察干部训练经费及其他司法检察费等；对外联络支出包括驻外机构经费、招待费和会议费等。

2.科教文卫支出

科教文卫支出是科技、教育、文化、卫生支出的简称。科学、教育、文化、卫生诸项事业的发展在现代城市经济发展中发挥着越来越大的作用，城市政府必须充分考虑科教文卫方面的财政支出，以支持这项事业的蓬勃发展。科技支出主要是科研经费支出，包括企业、研究和发展机构、高校和其他机构的科研经费。教育支出包括义务教育和非义务教育，义务教育是全民普及的公民素质教育，公民接受教育不仅是权利，而且是义务。政府理应责无旁贷地负担全部费用。非义务教育费用则应由政府和享受教育的人共同负担。文化事业支出包括以满足个人及家庭需要为主的文化活动支出和以满足社会公共需要为主的文化活动支出，后者主要由公共财政负担。卫生事业实际上由医疗和卫生两个部分组成，它们的经济性质是有所区别的。医疗服务的利益完全归看病的人私人享用的，医疗服务固然可由政府提供，但也可由私人提供，公共卫生服务则与医疗服务不同。公共卫生服务的利益是由社会公众无差别地享用的，这项服务也不大可能按市场交换办事，私人不可能也不愿意提供这项服务，所以公共卫生服务主要应由政府出资提供。

3.城市市政公用事业支出

城市市政公用事业是城市生产、生活和城市发展的必要物质条件。具体而言，市政公用事业包括：（1）城市给水、排水设施：城市的下水管道以及为此建设的自来水厂、污水处理厂、泵站等设施；（2）城市公共交通设施：城市道路、桥梁及其附属物，如道路照明、交通管理设施，城市内的公共汽车、电车、地铁、出租汽车、轮渡等；（3）城市能源动力供应设施：城市中的供电、供热、供气，为能源动力供应而铺设的管线、管道以及为此建设的电厂、变电站、煤气厂等设施；（4）城市邮电通讯设施：城市内的电话、电报、邮政等设施；（5）城市环卫、环保设施：城市的环境卫生、环境保护、园林绿化等设施；（6）城市各种防灾设施：城市中的防洪、防火、防震、人防等设施。

（二）投资性支出

上述购买性支出，主要指政府的消费性支出。除此之外，它还包括一个十分重要的部分，这就是政府的投资性支出，所谓政府投资或财政投资，就是以国家为主体的投资活动，是政府购买支出中有别于消费性支出的部分。投资性支出和消费性支出的不同，就在于投资性支出的使用结果将形成有形资产。按支出用途分类，投资性支出包括基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用、支农生产支出、流动资金支出等，前几项属于固定资产投资，后一项属于流动资产投资。本书只重点介绍固定资产投资中的基本建设投资、基础设施投资和技术改造投资。

固定资产投资分为生产性固定资产投资和非生产性固定资产投资。生产性固定资产投资最终形成参加生产过程和直接为生产服务的固定资产，如厂房、机器设备、铁路、桥梁、电站等；非生产固定资产投资形成非生产性固定资产，如办公用房、学校、医院、图书馆、住宅等。

1.城市基本建设投资

城市基本建设投资是指城市利用国家预算内基本建设拨款、自筹资金、国内外基本建设贷款以及其他专项资金所进行的以扩大生产能力为主要目的新建、扩建、改建和恢复工程及其有关工作的固定资产的经济活动。搞好基本建设投资主要是解决好适当控制规模，正确引导投资方向，确定合理投资结构。

2.城市基础设施投资

城市基础设施是为城市生产和生活正常运转服务的基本物质保证。一个现代化的城市，必须具有现代化的物质基础，投资于它的建设和维护活动，就是城市基础设施投资。它是现代化城市赖以生存和发展的基础条件。它大体划分为三类：生产和流通需要设施；生活服务设施；生产生活共同需要设施。具体内容包括二次能源（热、电、气）的生产与供应，水资源和供排水，城市内外交通、邮政、电讯、城市环境、城市安全等基础设施的建设和维护投资。研究和搞好城市基础设施投资目的，在于提高适应城市化和城市现代化的保证程度，以发挥城市的活力和最大功能。

3.城市企业技术改造投资

城市企业技术改造投资是指用新技术、新设备、新工艺武装和改造城市工业企业各部门的投资。它包括采用先进的机器设备和生产工艺代替陈旧的机器设备和生产工艺，以提高劳动生产率，节约原材料和能源消耗；改造老产品机构，开发新产品，提高产品性能与质量；合理利用资源，提高资源和综合利用水平。它是改变城市各部门和企业的技术装备落后面貌而采取的重大措施，以实现大幅度提高城市现有生产能力和生产技术水平。

（三）转移性支出

转移性支出，是指政府按一定方式将一部分财政收入无偿地转移给居民或企业而形成的财政支出，政府既不能获得任何商品和劳务，也不索取任何补偿。它主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。由于转移性支出内容很多，在此不可能一一述及。我们主要集中讨论两个最重要的转移支出项目：社会保障支出和财政补贴支出。

1.社会保障支出

社会保障支出，是政府向丧失劳动能力和缺乏生活来源的社会成员所提供的基本生活保障支出和按规定享受公费医疗待遇人员的医疗保健费及其他有关费用。

社会保障支出的内容主要包括：（1）社会保障，是城市居民的基本保障，即保障劳动者在其失去劳动能力，从而失去工资收入后仍能享有基本的生活保障。从世界各国的情况看，较为完整的社会保险体系，大致应包括7个方面的内容，即失业保险、老年保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、疾病残障保险和遗嘱保险。我国城市社会保险主要由上述前五项内容构成。（2）社会福利，是指城市用于优抚事业、社会福利生产及社会福利事业等方面的资金支出。（3）社会救助，指城市财政用于解决城乡人民生活困难以及救灾的经费支出。这是我国社会保障的一项重要内容。财政预算用于社会救济事业的拨款，分为：①城市社会救济费，包括城市困难户救济和收容遣送安置费用。②农村社会救济。主要解决贫困户救济以及“五保户”供养。③自然灾害救济。指财政用于解决灾区群众的吃、穿、住困难救济费和发生特大自然灾害后灾民的抢救、转移、安置、医疗等费用。

2.财政补贴

财政补贴是指在一定时期内，国家为了某种特定的目的，将一部分资金无偿地拨给企业或居民，从而影响相对价格的一种特殊的财政分配形式。财政补贴可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的转移性支出。在我国政府的财政统计中，财政补贴主要有物价补贴和企业亏损补贴两大项。

（1）价格补贴。价格补贴主要是为安定城乡居民生活，由财政向企业或居民支付的、与居民生活必需品和农业生产资料价格政策有关的转移性支出。具体内容包括：农副产品价格补贴、农业生产资料价格补贴、日用工业品价格补贴、工矿产品价格补贴，国家储备粮油价格补贴等。

（2）企业亏损补贴。企业亏损补贴是对国有的亏损企业或产品进行的补贴。它分为两类：一种是政策性亏损补贴，是指国家为保证社会公共需要，对某些企业在其生产经营过程中由于客观因素所造成的计划内亏损所进行的补贴。如公交、供水、供电、供气等提供“公共物品”的部门，由于它们提供产品和服务的价格受政府公共定价的限制，由此而带来的亏损。凡是由于企业本身经营管理不善而形成的亏损，原则上政府不给予补贴；除非经政府批准或受政府委托生产某些具有特殊意义的产品，可以纳入政策亏损范围。

二、城市公共财政收入

城市公共财政收入是指政府为提供公共物品而通过财政集中的财力。公共财政收入作为财政运行的一个阶段或一个环节，首先应理解为一个经济过程，并在其中形成特定的经济关系。在商品货币经济条件下，财政收入是以货币来度量的，从这个意义上来理解，财政收入又是一定量的货币收入。公共财政收入可以分为税收和其他收入两大类。

（一）税收收入

税收是政府行使其行政权力所进行的一种强制性征收，也是城市公共财政收入的最主要来源。以征税对象的性质为标准划分税类，我国目前有五大类20个左右税种，在城市征收的主要有14种。

1.流转税

流转税是以商品销售收入额和服务性业务收入额征收的一个类别的税。

流转税是我国城市税收体系中的主体税种，征税范围广、税源大，在集聚财政资金、调节经济、发挥税收杠杆作用等方面意义重大。我国流转税法具有以下特点：一是只要有商品销售经营收入或劳务服务收入，就要依法纳税，一般不考虑纳税主体的盈利状况；二是计税依据与商品价格及劳务收费标准密不可分，税额是商品价格或服务收费的组成部分；三是税目设计具体、细密，且只对税法列明的项目加以征税，未具体列明的不征税；四是税率一般采用比例税率。

（1）增值税。增值税是指以商品生产和流通中各个环节新增加的增值额为征税对象的一种税。所谓增值额就是纳税人当期销售收入额，扣除当期外购原材料、燃料、动力、包装物金额后的数额，亦即一个生产环节中取得的收入大于购进商品或取得劳务时所支付的金额的差额。增值税克服了传统流转税制对已纳税销售额重复征税、税上加税的弊端，利于专业化协作生产的社会化大生产。为此，国务院1993年12月15日发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》，12月25日财政部公布了该条例的《实施细则》。增值税的全面推行对鼓励公平竞争、促进对外贸易和稳定财政收入起了积极作用。

（2）消费税。消费税是对特定的消费品和消费行为征收的一种税。消费税的开征是流转税制改革的组成部分，在对商品的生产、批发、零售和进口普遍征收增值税的基础上，有选择地对部分消费品再征一次消费税，既可为国家集聚财政收入，又可调节分配引导消费，且对特殊消费品生产加以限制。国务院于1993年12月13日发布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，同年12月25日财政部颁布了《实施细则》，自1994年1月1日起开征消费税。

（3）营业税。营业税是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人就其营业收入额征收的一种税。营业税在我国税制中一直占有重要地位，它征税范围广、税负均衡合理，征收手续简便，是财政收入的可靠来源。1984年9月国务院发布了《营业税条例（草案）》，开始征收营业税。1993年12月13日国务院再次颁布《中华人民共和国营业暂行条例》，12月25日财政部发布《实施细则》。

（4）关税。关税是海关按照国家规定，对进出国境的物品和货物征收的一种税。它是国际通行的税种。征收关税的法律依据是1987年1月人大常委会通过了《中华人民共和国海关法》，国务院1985年3月公布，1987年、1992年两次修订，1992年4月施行的《中华人民共和国进出口关税条例》。

（5）土地增值税。土地增值税是对我国境内转让房地产并取得收入的单位和个人，就其转让房地产的增值额所征收的一种税。1993年11月国务院通过《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，自1994年1月起施行。这一税种的开征，对于抑制房地产的投机、炒卖活动，防止国有土地收益的流失具有重要意义。其最大特点是：增值多的多征，增值少的少征，无增值的不征。

2.所得税法

所得税即收益税，是以纳税人的纯收益为征税对象征收的一类税。

（1）企业所得税

企业所得税是指对实行独立经济核算的内资企业或组织，就其生产、经营所得额和其他所得额征收的税。它是由原国营企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税合并而来的一种统一内资企业所得税。

我国原有企业所得税制，是依照不同所有制性质分别进行立法，税率不一，税负不公平，优惠政策参差不齐，随意性的减免税等弊病已不适应市场经济要求。1993年底，国家对企业所得税进行改革，1993年12月13日颁布了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，1994年1月1日起施行。至此，统一了企业所得税法规、计税所得标准、税率，充分体现了“公平税负”的原则。

（2）外商投资企业和外国企业所得税

外商投资企业和外国企业所得税，又称外商企业所得税，是指对在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业生产、经营所得和其他所得，及对在中国境内外国企业生产、经营所得征收的一种税。

（3）个人所得税

个人所得税是对个人的工资、薪金所得和其他所得所征收的一种税。个人所得税是世界各国普遍征收的一个税种，它对增加国家财政收入、缓解个人收入差距悬殊的矛盾起了积极作用。规范个人所得税的法规是1980年通过，1993年10月31日八届全国人大常会修改的《中华人民共和国个人所得税法》，它是由原个人所得税、个人收入调节税、个体工商户所得税合并而成，自1994年1月1日起施行。

3.财产税

财产税是指对拥有应纳税财产的纳税人所征收的一种地方税。它对限制财产占有、奖励公民自建房屋和保护房产主的合法权益起到一定的作用。财产税包括：房产税、契税、遗产税、赠予税，但遗产税、赠予税尚未开征，现行的财产税法主要指房产税和契税。

（1）房产税。房产税是以城市、县城、建制镇、工矿区的房屋为征税对象，按房价或出租租金收入征收的一种税。依照1986年10月实施的《城市房地产税暂行条例》规定，房产税的纳税人为产权所有人，产权属全民所有的，经营者是纳税人；产权出典的，承典人是纳税人。

（2）契税。契税是国家对房屋所有权转移登记时，向不动产取得人征收的一种税。契税的计税依据是房屋的价值，税率均为比例税率。

4.行为税

行为税又叫特定目的行为税，是国家对某些特定行为实施征收的税。行为税的特点是具有明显的政策性，国家通过税收对某些行为进行规范、引导、控制和管理，从而达到贯彻经济政策的目的。

（1）印花税。印花税是对书立、领受税法列举凭证的行为征收的税。规范印花税的法律是1988年8月6日国务院发布，同年10月1日起施行的《中华人民共和国印花税暂行条例》。

（2）固定资产投资方向调节税。固定资产投资方向调节税是对中国境内进行固定资产投资行为的单位和个人，就其固定资产投资项目实际完成的投资额征收的一种税。

（3）车船使用税。车船使用税是指在中国境内拥有并使用车船的单位和个人，就其使用车船的行为征收的一种税。车船使用税依照国务院1986年9月15日发布，自同年10月1日施行的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》征收。

5.资源税

资源税是指对在我国境内从事应税资源开发、利用单位和个人，就其级差收入额征收的税。现行资源税类的税种主要有资源税、耕地占用税、城镇土地使用税。在城市主要是城镇土地使用税。

城镇土地使用税。城镇土地使用税是对在城市、县城、建制镇和工矿区使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，实行从量定额征收的一种税。关于征收城镇土地使用税的法律依据是国务院1988年9月27日发布，1988年11月1日起施行的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。

（二）其他收入

1.国有资产收入

国有资产收入是指政府凭借其所拥有的财产取得租金、利息或变卖价款，可分为国有动产和不动产两类。国有动产收入是政府基金或资金通过存款、贷款及购买有价证券等方式取得的利息或股息收入。国有不动产包括两种：一种是作为公共用途的行政财产，如道路、路灯等公共基础设施、机关事业单位办公用房、博物馆等；另一种是以取得财政收入为目的的国有财产，如土地、森林、水利资源等。由以上两类获取的收入为国有不动产收入。

2.事业收入

事业收入指中央和地方各部门所属事业单位的业务收入。按规定上缴财政的带来收入同财政的事业收入是财政收入的来源之一。根据现行财务管理办法，实行全额预算管理的事业单位，其业务收入需全额上缴财政；实行差额预算管理的事业单位，其业务收入，则按以收抵支后的净额或规定的包干额度上缴财政。

事业收入的内容，取决于各事业单位所属部门的性质与业务范围。中央和地方政府各部门的性质和业务范围不同，纳入财政预算管理的事业收入也是多种多样的。它包括工业部门所属勘察设计机构上缴的业务收入，科教文卫等部门所属事业单位上缴的业务收入，农、林、水、气等部门所属事业单位上缴的业务收入；交通部门上缴的养路收入等。

3.规费收入

规费收入指国家机关为居民个人和企事业单位提供某种特殊服务时，所收取的工本费和手续费，国家征收规费主要是为了对征收规费的行为进行管理和统计，同时也可以取得一定数量的财政收入。

规费收入的内容，取决于收取规费的国家机关的性质。我国收取规费的机关主要有公安、司法、民政、工商行政管理等部门，这些部门，一般都在向居民个人或企事业单位颁发各种证、照、簿、册时收取。具体项目有：公安部门收取的护照费、户口证书费等；司法部门收取的公证费、商标注册费等；民政部门收取的结婚证书费及工商行政管理部门收取的工商营业执照费、商品检查费等等。

4.公产收入

公产收入是指经营公产的收入和公共财产出租变卖的收入。经营公产的收入，如国有山林、芦苇、水库等产品收入；公共财政出租变卖的收入，如财政部门主管的公产和其他公产的租赁收入，变卖收入等。

5.罚没收入

罚没收入，指国家机关按照国家有关法律法令及法规的规定处理的罚款收入、没收收入及追回赃款赃物的变价收入。

（1）海关罚没收入。海关罚没收入，指违反工商管理规定的行为和案件，由海关处理或移送司法机关审理结案后，由海关系统负责上缴国家预算的罚没收入。

（2）工商罚没收入。工商罚没收入，指投机倒把案件，由工商行政管理机关处理或移送司法机关审理结案后，由工商行政管理机关负责上缴国家预算的罚没收入。

（3）司法罚没收入。司法罚没收入，指由公安司法机关直接处理并负责上缴国家预算的罚没收入。

（4）其他罚没收入。其他罚没收入如国家经济管理部门处理的违反国家外汇管理、物价管理等案件的罚没收入。

6.国家资源管理收入

国家资源管理收入是指非全民所有制单位和居民个人，经国家批准、开采国家矿藏等资源，按规定向国家缴纳的管理费。如矿山管理费、砂石管理费，涉外企业交纳的矿区使用费等。

7.排污费收入

由环保部门按照国家规定征收、上缴预算以后，由地方政府用于实施环境污染的综合治理及加强排污单位对污染源的治理。

8.基本建设其他收入

基本建设其他收入是反映在基本建设过程中发生的各种临时性收入。如①基本建设、地质勘探过程中发生的各项副产品收入、矿产品收入；②油田钻井建设中的原油收入；③电站移交生产前的电费收入；④铁路监管期间的运营纯收入；⑤为检验设备安装质量负责进行负荷试车的纯收入等。

9.外事服务收入

外事服务收入是指外交部、文化部和地方涉外部门所属的服务性企事业机构的外事服务收入以及出国人员和接待自费外国人、华侨、港澳同胞所取得的各项收入。

10.国际组织援助捐赠收入

国际组织援助捐赠收入是指联合国系统及其他国际组织向我国提供的无偿援助及捐赠项目的收入。