传统计划经济体制规约下的土地无偿使用制度

3.2.1　传统计划经济体制规约下的土地无偿使用制度

土地是城市发展最重要的生产要素之一。一般而言，土地使用制度是对土地使用程序、条件和形式的制度化规定，在整个土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。每一个社会形态都存在着与土地所有制相适应的土地使用制及其具体形式。土地使用制度是在土地利用中引起的人与人之间经济关系的另一重要方面（伊利·莫尔豪斯，1992）。土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现，同时也作为实现和巩固土地所有制的一种形式和措施。一般情况下，土地所有者和土地使用者之间的经济行为要受到国家政权的干预、调节和必要的限制（柴强，1993）。不同的国家政策与体制背景决定了城市的土地资源的配置方式（表3－1），并形成不同的土地利用空间结构。

表3－1　不同土地使用制度背景下的城市土地配置模式

早期高度集权的计划经济体制与政治环境背景，使得中国城市在建国后相当长的时期内实行的是土地无偿使用制度。1954—1984年间，中国城市土地是被排除在市场经济交易之外，任何形式的土地交易都是违法的。国家将土地无偿调拨给使用者，实行的是一种绝对性质的行政划拨政策，城市土地利用配置只不过是基建投资计划过程中的附属品，完全忽视城市的地租规律、价值规律和市场机制。某种意义上，城市土地只是一种“无偿使用的物品”，而非经济资产。在计划经济体制背景下，中国城市土地使用制度总体上呈现出划拨配置的行政性、使用的无限期性、土地使用的无偿性以及土地使用权的无流动性4个主要的特性。因此，在传统计划经济体制环境的规约下，土地无偿使用制度对城市空间结构演变的作用多体现为消极的、低效的、负面性的效应:

1）城市中心区土地利用结构极端不合理，效益低下，功能混杂无序

城市中心城区工业用地比例严重偏高，如1980年代上海的黄浦、卢湾、静安三大中心城区工业用地占30%左右（刘薰词，2000），挤占了大量的商业及其他第三产业的用地。此外，计划经济体制下不允许房地产商品化经营，住房采取实物分配，最终导致了各种功能分区形成以工业区为中心，就近形成各单位的居住区及商业区，并在其间交杂大量的街区商业区，各种功能区高度混合，完全背离了土地区位利用的价值规律。

2）土地闲置与土地资产流失现象严重

在征地方面全国各类城市都不同程度地存在先征后用、多征少用、征而不用的现象，导致一方面城市用地紧张，另一方面土地闲置现象严重的后果。据广州市1982年对用地情况的调查，市内闲置空地占用地的19%（刘薰词，2000），此外，还造成耕地大量被征用的恶劣后果。1957年全国耕地面积17.6亿亩，1958年至1986年28年间各项建设用地增加6.11亿亩，平均每年耕地减少2 107万亩。扣除开荒造田新增加的耕地，每年净减807万亩（黄小虎，1994）。此外，长期以来的无偿使用也导致城市土地所形成的超额利润逆向流入到使用者手中，据统计，国家每年流失的国有土地收益约在200亿元。

3）土地利用缺乏效率，城市经济低效运行

传统土地使用制度下不存在地租或地价，使得地租或地价与利润、利息、税收混为一体，从而使国家与企业之间的收入分配关系和渠道相脱离，城市建设资金无法实现良性循环，最终造成城市基础设施长期短缺。计划配置生产关系使城市不存在土地市场，也没有一个促进土地流动和调整土地用途的有效机制，土地难以由最佳经营者来使用，土地经济效益极为低下。

总而言之，传统土地无偿使用制度的弊端在于其几乎杜绝了土地市场经济调节功能发挥的可能性，导致土地使用效率与土地实际的使用价值相背离^[2]。就城市空间的发展而言，既无法利用经济杠杆——地租的级差效应来调控城市空间的发展方向，同时又缺乏足够的土地使用费用以提升城市空间结构发展的效益。因此，这种僵化的使用制度造成了严重的低效利用、土地分配的不公平性、城市基础服务设施和城市开发熟地严重短缺等问题。传统土地无偿使用制度已经极不适应城市发展的规律，严重地阻滞了中国城市的发展步伐。1978年的改革开放揭开了中国以市场为取向进行大规模政策和法律建设的整体经济体制改革的序幕。更重要的是，实行对外开放政策后，对外来资本以何种方式使用国有土地的问题必须加以回答，土地有偿化的使用制度改革迅速被提上议事日程。在这一浪潮的大力冲击下，中国土地使用制度的改革以向外资企业征收土地使用费为开端而全面展开。