土地使用制度变迁影响下的城市空间演进模式

3.2.3　土地使用制度变迁影响下的城市空间演进模式

土地有偿使用制度的建立，客观上为中国城市提供了一种促进土地合理使用、高效配置且结构合理的手段和机制。但在中国向市场经济体制转型的复杂背景下，仅仅依靠这一制度和机制，还无法完全保证土地使用的高效合理。在土地使用制度变迁所引发的二元模式的影响和作用下，中国城市普遍呈现出外延高速扩张与内部结构优化调整并存的空间发展格局。

1）模式一:行政划拨与协议出让并存的“二元土地供给构造”

中国城市土地使用制度的市场化改革的最大效果即是土地进入市场的程序简单、速度快，政府不必或很少需要在土地上进行投资开发，几乎不存在投资风险，使城市土地利用结构基本趋向合理的发展。同时土地的有偿使用和使用权的出让在很大程度上缓解了城市建设资金短缺的问题，有力地促进了城市空间结构的优化。

但必须看到，转型时期的城市土地供给管理还没有形成完整的制度框架，并存在一定的制度性缺陷，使城市不仅难于解决诸多无偿、无限期使用制度下的历史遗存问题，反而引发出城市土地利用方式和土地市场的诸多新问题。其中，最突出的问题莫过于城市土地行政划拨与协议出让并存的“二元供给构造”局面。实际上，我国城市土地的出让仍主要由政府所控制，“有偿使用”只停留在土地批租上，真正面向所有用地单位和个人有偿使用的份额很少，市场真正能调控的范围和力度均很有限，大量仍归属行政划拨（高中岗，2000）。有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的，拍卖、招标方式仍然只是少数，土地市场流通缺少透明和竞争的机制。据有关研究，一方面80%以上的城市存量土地属行政划拨；另一方面，新增的城市建设用地也有大量属于行政划拨土地，2002年全国以招标、拍卖、挂牌方式出让的土地只占有偿用地总面积的15%，2003年也只达到33%（张传玖，2004）。通过划拨方式取得的土地，由于缺乏市场机制的利益刺激和约束作用，其开发使用往往呈粗放性、平面化，忽视了内涵式的集约开发和利用，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。根据有关部门统计，中国城市建成区正以年均5%～9%的速度扩展，如1985—2000年我国城市建成区用地年均扩展速度为850km²，沿海发达城市的扩张速度则更为明显。进入21世纪后，许多沿海大中城市都面临着用地紧张，甚至是“无地可供开发”的窘境。

以最早开始土地有偿制度改革的试点城市——深圳城市土地扩张与空间结构演化为例，截止2000年12月底，深圳全市的建设用地总量为467.3km²，大大突破了2000年的近期规划指标，而且已经接近了2010年的远期建设规模。其中特区内（罗湖、盐田与南山）为133.4km²，特区外（宝安、龙岗）为333.9km²，特区外几乎是特区内的2倍多（图3－8）。从表3－5也可以看出，深圳城市特区外1994年以来建设用地总量的增长幅度高达68%，高于特区内1倍，特区外处于规模快速扩张的状态。其中宝安区用地总量增幅为90.3%，龙岗区增幅为44.7%，宝安区的增长速度也超过龙岗区1倍以上。从深圳1996年《城市总体规划》中确定的“三条轴线、三个圈层与九个功能组团”的空间格局的发展状况看（图3－9），第三圈层的用地规模增长速度超过第二圈层，这反映出深圳特区外按梯度推进的趋势已经发展到第三圈层高速扩张阶段，第二圈层的增长速度已相对趋缓^[3]。城市“三大发展轴线”和“组团”结构的空间框架亦基本形成并持续强化，而特区外的类型结构和数量却存在某种失衡（主要是工业用地和居住用地偏高，尤其应由政府投资开发的几类用地比例明显偏低），并面临着越来越无法控制的趋向。此外，由于深圳1996《城市总体规划》确定的组团隔离带不断被侵占，特区外组团结构逐渐模糊。这在一定程度上反映了在中国城市空间在高速扩张的情况下，城市建设用地难以控制的境况。

图3－8　深圳城市各区建设用地增长率

表3－5　深圳城市各区建设用地变化状况（单位:hm²）

资料来源:深圳城市总体规划检讨报告.深圳城市规划设计院，2004年

图3－9　深圳1996年版城市总体规划中确定的三大圈层结构

因此，在行政划拨与协议出让并存的二元供给模式下，实际上我国目前的城市土地利用仍主要由政府行为所控制，市场真正能调控的范围和力度均极为有限。同时，由于集经济主体和行政主体双重身份于一身的地方政府常为了获取高额的地方利益和出于政绩考核的目的而进行大规模的圈地^[4]，造成了早期城市中大片出让土地的用途和性质整体脱离城市规划与管理。当前的土地供给是牺牲土地资源的长远利益来满足经济发展的需要，基本未发挥土地这一重要载体对城市发展的先发指引作用，致使城市土地供给、利用以及城市空间的长远发展都潜伏着诸多隐患。

2）模式二:国有土地与集体土地并存的“二元土地市场结构”

中国土地市场主要由以所有权属于集体的农村集体土地市场和所有权属于国家的城市国有土地市场构成，具有典型的二元结构特征。中国的《宪法》规定，城市国有土地可以进行使用权的出让、转让，而农民集体土地不可直接进入市场，必须经过国家征用程序，在相关土地规划指导下才能将土地从农业用地转变为建设用地性质。根据上述法律规定，城市建成区的土地单一地属于国家所有，农村地域的土地基本属于集体所有，而唯有在城市边缘地区（城乡结合部或城市近郊地区）两种所有制形式的土地在时空上相互混杂交错，这使得城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带（张慧芳，2004），土地权属关系不断发生着复杂、频繁的变化，直接表现为这一地域内国有产权和集体产权土地的混杂，对城市边缘地区的空间演化产生极其强烈而急速的干扰或冲击。总体上可以体现为:①大规模城市新区、工业开发区的开辟；②近郊的区位作用和级差地租开始影响城市边缘区空间的演化，一些较为发达的城市出现大型商品化住宅区开发，与①共同导致边缘用地结构质的改变；③加剧了大中城市圈层式的扩张趋势。如南京市1985—1994年的10年之间城郊建设用地年均增长3.4km²，到1997年南京城市建设用地已激增至144km²（1978年南京城镇建设用地为102km²，19年之内增加了42km²）（图3－10）。

图3－10　南京城市空间扩展图

从图3－10来看，南京城市空间拓展方向以向东、向北为主，先向东、后向北，向东为新辟文教区，向北为新辟工业区，而城市功能空间的新拓展则是通过大量的城郊土地征用而实现的。从表3－6也可看出，以内城为核心，南京城市在四个方向上都有很大的扩展，但各个方向的力度不同。1984—1994年，城建用地扩张速度由大到小依次为南、北、西、东。1994—1999年，依次为西、南、东、北。相对于前一个阶段，这期间南京的主要用地量变化都集中在城郊各类用地（尤其是居住用地和工业用地），说明内城主要是集中于内部结构的调整与优化，城镇用地的增长主要是通过城郊集体土地向城市建设用地的流转而实现的。

表3－6　1984—1999年南京城郊建设用地扩展

资料来源:《南京市总体规划（1996—2010）》专题研究.南京市规划局，2000年

在实际的土地市场经济运行中，由于中国城市国有土地一级市场远远没有成熟，以及农村集体土地向建设用地转变所存在的巨大土地升值空间与租金收益的诱惑，一系列土地权益“寻租”以及“灰色交易”的现象开始滋生并愈演愈烈，一些开发商、地方政府或农民自身等利益主体，以各种形式进行集体非农建设用地的非法或隐形交易以牟取暴利。在以上种种因素的影响下，城市边缘地区的土地利用往往趋向于经济利益最大化的方向转变，土地用途置换处于剧烈的变化中，甚至一度处于某种失控的状态。此外，由于早期城乡土地二元结构市场征地范围和目的模糊化，往往造就土地开发利用的效益低下、浪费严重、质量退化。这种症状反映在城市空间上则致使原本截然分明的城市和乡村地域景观差异逐渐模糊，城市边缘空间的演化愈加混杂无序，大多表现为离散连绵、紊乱不清的异质空间景观。更为严重的是，中国二元的土地市场结构除了导致城市土地利用结构与社会空间景观的剧变外，还因此引发不同阶层、集团之间尖锐的利益冲突与矛盾^[5]，人为地扩大了城乡社会的鸿沟，导致城市社会本身的断层，形成新的边缘群体。其中最为明显的是，农用地征用后土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾日益凸现，造成相当一部分城郊失地农民生活水平下降、就业无着落等问题，已成为影响社会长治久安的重要因素之一（图3－11）。

图3－11　失地农民的困惑

资料来源:韩思胜/新华社发

从土地使用制度上看，中国渐进性的土地有偿使用制度改革打破了原有单纯行政方式的土地管理体制和土地供应方式，引入了市场经济运行机制，使城市土地的区位优势真正得到了体现。土地级差地租迅速导致城市土地使用功能的空间置换，不能承受城市中心区高地价的工业、仓库，或在城市中心区已经没有发展空间的企业纷纷外迁，在促进城市空间优化的同时也促使城市边缘空间的外延扩展加速。因此，城市土地有偿使用制度改革带来的种种市场化因素，是一系列中国城市空间扩展与内部结构演化的重要推动力。

但由于我国当前的城市土地使用制度改革尚处于初级阶段，与城市土地有偿使用相对应的土地管理政策和手段也不完善，土地市场还处于初级阶段，距离规范、成熟的市场还有较大距离，市场机制对土地资源配置的作用范围和程度极为有限。某种程度上，城市土地出让市场形成行政划拨与协议出让、国有土地与集体土地在时空上并存的二元格局，其共同作用的后果是引发了传统计划管理体制与市场机制之间激烈的冲突，最终对城市空间结构演化带来巨大不利的影响。因此，出自中国国情的渐进式的城市土地制度改革，无疑在一定历史条件和时代背景下缓解了不少社会经济发展中的难点，但这种短期性的权宜之计有悖于土地市场的良性发育，它有可能会破坏长期性的经济发展和城市规划（朱介鸣，1994）。这种二元构造体制所导致的土地不合理的现象，必然要求进行土地所有产权界定和更为深化的制度创新。至此，对于中国城市未来发展而言，唯一可行的选择必然是在充分认识和遵循市场机制的同时，加强政府的宏观调控能力，用法规和政策对城市土地利用扩展模式进行理性的、精明的增长管理，使之符合城市发展的长远目标和社会公众的利益，促进城市的可持续发展。