转型期中国城市更新的审视和思考

4.3.3　转型期中国城市更新的审视和思考

1）转型期中国城市更新宏观背景分析

自1980年代以来的经济体制转型以及1990年代影响渐深的经济全球化，使当前中国经济社会的整体环境发生着深刻的转变，同时城市发展的动力机制也随之产生巨大变化。总体上，转型期间的中国城市更新处于一个不同于西方国家的内外转型更加复杂的背景之中:

（1）城市中心区高度集聚与郊区化扩张二元并存。与西方国家郊区化扩张而导致城市中心城区衰落的历程不同，我国城市处于一个郊区化拓展与中心城区集聚繁荣发展时空共存的发展阶段。许多研究表明中国已经进入了城市化高速发展时期，但是郊区化趋势在一些大城市特别是沿海经济发达城市中日渐明显。1980年代中后期受土地制度改革中国城市逐步出现产业“退二进三”的现象，产业和人口逐步向城市外围地区转移。而1990年代末我国许多大城市通过行政区划兼并的模式进行大规模的郊区开发，导致了大量以产业与居住为主的城郊新区的生长。为此，某种意义上中国城市郊区化扩张和城市中心区更新处于某种同步发展状态，如上海、北京、深圳、广州和南京等城市，一方面老的城市中心仍然具有巨大的经济活力和综合吸引力，却也存在着一定的机能老化、环境脏乱、历史地段缺乏系统保护的窘境。许多城市开始通过旧城改造更新来实现对城市空间的重组与整合，如上海新天地重建、北京菊儿胡同的更新改造（图4-8）、深圳市罗湖旧城更新等等。另一方面。城市新区则普遍存在着吸引力不足、功能单一等问题。为此，我国城市中心区的更新与郊区化扩张处于同步化、多层次化的复杂而矛盾的发展境地。

图4-8　北京旧城菊儿胡同更新平面图

资料来源:方可.当代北京旧城更新.北京:中国建筑工业出版社，2000

（2）市场化与现代化进程催化了社会分层体系的更迭。1980年代以来的市场化与现代化进程，构成了中国城市社会结构变迁的两股基本动力（王兴中，2001）。改革开放后，市场化与现代化对中国城市社会分层结构和机制的影响是显而易见的。“市场”已成为一种新的资源配置手段，社会各阶层获得了“新的自由流动资源”和“自由活动空间”，改变了整个社会分层的形成机制，也改变了社会各阶层的社会位序和身份建构机制（孙立平，1993）。而伴随着现代化进程的产业结构转型也造成了大规模的结构性社会地位流动，随着社会的加速转型，中国原有的社会分层体系逐渐瓦解，新的社会分层体系逐渐形成，出现了以私营企业主阶层、外资企业“白领”阶层为代表的中产阶层，以及以“城市农民工”、“下岗职工”为代表的新贫困阶层等^[16]。有学者指出，流动人口和高收入群体正在重构城市社会阶层，并且通过社会空间分异影响城市的社会空间结构（顾朝林，1999）。未来中国城市社会发展总体发展趋势将是高、中、低收入的社会阶层分化过程进一步加快，由此形成的阶层性社区是未来一定时期内的主导形态。因此，市场机制的竞争和效率原则使得财富和贫困在社会两端积累，并且随着社会经济转型的深入，市场机制所具有的导致社会不平等和社会分化的性质将会越来越明显。

（3）趋利经营的地方政府与低度发育的市民社会。从西方国家城市更新的起源与发展看，为公众谋取利益和提升城市整体竞争力是更新的基本目标，其更新政策注重向低收入阶层的利益倾斜，并立足于城市更新的长远综合回报。但是在中国当前现实的复杂转型背景下，城市更新还难以实现其作为一个体现公共利益的社会政策的目标。对于当前中国城市更新行动而言，由于旧城更新前必须对原有的城市功能、房屋建筑以及居住人口等作出相应的考虑和安排，与此同时，更新涉及的基础设施建设、历史文物保护等也都将是一个巨额耗资的工程。旧城更新的高投资门槛效应迫使地方政府将市场化的经营理念引入更新实践中，将部分更新任务转嫁给开发商来完成。为此，目前国内的城市更新基本上是政府与开发商合“利”开发，在所谓“城市经营”的旗号下，经济利益成为两者追求的首要目标，许多城市更新项目因而难以顾全公众利益和社会效益。国外许多学者、官员曾评论道:中国的城市政府已经成为世界上最“趋利型”的政府，它首先不是在扮演一个公共服务机构的角色，而是一个“超级的企业”（张京祥，2005），一些地方政府更将城市更新变相地演变为牟取功利的工具。多年来，我国的旧城住区更新大都是“自上而下”，由政府或开发商主导的过程，更新理念以行政性或商业性的开发为主导，重点考虑旧城住区物质空间的再造，极少考虑对当地居民所构成的影响。与西方成熟的市民社会相比，国内的普通市民被排除在更新决策过程之外，以市民社会为主体的“理性选择机制”远远没有达成。相对于政府和开发商，市民不具备任何与之制衡的能力，处于极其弱势的社会地位。

总体而言，改革开放后的中国城市更新由于受转型期复杂国情的影响，面临着规模、速度与社会人文内涵的多重挑战，处于一个举步维艰的发展境地。此外，由于本身缺乏相关实践经验以及成熟的政策手段，中国当前的城市更新类似于西方以经济增长、物质空间重建为主的早期城市更新阶段。尽管大规模的改造与重建能够在短期内迅速刺激城市经济增长，完善城市功能，但这种模式所引发长期的社会不公平、阶层隔离、心理落差等社会成本却是有待商榷的。

2）当前中国城市更新中存在的社会矛盾与冲突

（1）过度趋利性更新导致社会空间的分异加剧。经济增长仍是当前我国城市发展的第一要务。对于当前我国一些强烈的经营导向型的城市更新而言，当前市场转型所带来的新的开发原则使开发商在旧城更新中开始发挥着很大的作用，政府与开发商在各自政治和经济利益上也存在众多合作的可能性:政府在节约大量公共投资的同时，也迅速促进了城市的再开发。一方面，政府为吸引投资，在政策方面通常向开发商有所倾斜；另一方面，开发商作为以盈利为唯一目的的市场微观主体，其投资开发行为必然是在整个过程中尽可能争取一切可以获利的价值。出于经济利益的诱惑，旧城更新地区的土地迅速地被购物中心、办公建筑、文化娱乐中心以及高档住宅所取代。此种模式虽然能极大地推进工程项目的整体进程，但也极其容易导致更新过程中政府和企业寻租或者权力越位的行为不断出现，甚至干扰了政府为低收入阶层争取一部分应有的利益。旧城住区更新过程中的住房安置问题最能体现这一矛盾。在政府与市场两股力量的作用下，改造后的旧城住区往往演化成为“富人区”，住区原有的普通居民不得不向外迁移。因此，完全市场化或由市场主导的城市旧城更新逐渐导致了中高档住宅区的连续入侵，而城市贫困阶层被市场力量迁移到外围低廉住宅区的过程。由此，这种由功利性理念主导的城市更新所引发的社会空间分异、极化等问题，容易激化社会上下层的矛盾与冲突，不利于社会的安定和融合。

（2）过快的更新速度导致传统文脉肌理的断裂。早期西方大规模的旧城更新运动遭到社会广泛批评，其中很重要的一个原因是由于其严重破坏了传统邻里结构。然而，目前的中国旧城改建却似乎有重蹈西方历史覆辙的倾向，尤其是市场机制的引进，更是加速了我国地方城市整体、大规模改建的工作力度。西方1970年代旧城改造破坏的文物建筑比“二战”炮火摧毁的还要多；中国改革开放初期以更新的名义对旧城的破坏超过以往任何一个时期，旧城的破坏成为20世纪中国城市建设最常见的城市行为。有事实为例^[17]，1992年济南标志性建筑——具有日耳曼风格的济南老火车站被拆除；1998年北京唯一的传统过街楼被拆除；1999年国家历史文化名城襄樊千年古城墙一夜惨遭摧毁；北京维系城市文明的明清四合院遭遇现代和后现代主义建筑的侵袭；2000年广州清拆违章建筑480万m²，破历史纪录……城市更新在大量拆除城市具有历史价值的建筑的同时，还建造了大量浮夸的、奢华的、“国际化范式”的“标志性景观”，更新行动陷入一种大拆大建的恶性循环。以曾经非常流行的“景观大道”建设为例，这种尺度过大的、轴线式大道往往破坏了城市原有的肌理，割裂了城市文脉，造成功能性的混乱。其建设过程拆迁大量居民，耗资巨大，却只是带来一些实际意义不大的标志物与观赏物。

如此快的城市更新改建速度不仅对城市历史风貌造成永难修复的破坏，也割裂了城市历史文脉的延续性，造成当前的城市地域文化和城市风貌特色渐趋衰微的危机。一些强制性的、大规模的“国际化范式”更新改造粗暴地取代了传统个性风貌，使人们对所居住的城市丧失了认同感和归属感，甚至迫使大量外迁原住民彻底改变其原有的生活方式，放弃其传统的职业，极大地损害了旧城原有的、非正式的社会网络以及原住民的行为心理。

（3）失衡的利益倾向诱发社会不稳定因素增加。一直以来，由于我国大规模旧城更新牵涉到多重利益格局，更新过程中社会问题与冲突层出不穷。城市更新所引发的社会矛盾主要源于出自居民反映拆迁补偿过低，因房屋拆迁补偿问题导致的民事纠纷一直都未平息过，且有愈演愈烈的趋势。据有关部门表示，目前我国因拆迁补偿及安置不当引发的居民上访案件已经成为民事矛盾的焦点内容^[18]。有研究指出，我国的旧城改建就是成本的“转移支付”，即政府利用行政力量，不平等地将原住居民拥有的资源转移给开发商利益集团和自己（行政“管理”利益集团）。我国2001年11月国务院新颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定，“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”，考虑到货币补偿具有过渡期短、有利于开发商操作的优点，目前我国城市较普遍采用这一操作办法，即利用房地产市场评估对原有住户进行等量的货币补偿，然而据大多城市的拆迁居民的普遍反应，采用这种方式存在着补偿标准过低和再次购房困难的问题。总之，由于现行土地使用制度以及相关法规存在种种缺陷，以及由于市场化所带来的不可避免的商业性的投机行为，使更新过程中很容易出现漠视和损害原住居民合法权益的行为。这种建立在不平等关系基础上的利益主体格局，最终导致了我国旧城更新中的不稳定因素频繁出现。

可以说，中国的城市更新已经成为一个十分棘手的经济与社会问题，但是目前许多城市的更新依然将工作重点停留在空间景观型的规划设计上，经济活力仍是城市更新发展的代表性目标，并主宰着城市更新的发展与演变。然而，经济利益并不总和其他利益相对立，强调经济活动也不等于忽视其他方面的发展。城市更新实际上不可能决定城市的经济发展，恰恰相反，是经济发展从根本上推动了城市更新。资金是启动城市更新的“刺激”资本，而社会和文化因素则是维系城市更新稳步、健康发展的“可持续”资本。随着中国城市更新进程的推进，两者应逐渐由相互制约关系向相互促进关系演化。

3）对中国城市更新目标与策略重构的思考

城市更新不论在西方国家还是在城市化高速发展时期的中国都存在一定的共性，然而由于处于不同时期不同背景，更新的动力机制和方式也呈现出一定的差异性。在资本、信息技术和文化在全球范围内高速流动的今天，不同国家在社会、经济与政治的发展环境上具备诸多相似性，这使得我国在进行城市更新时存在借鉴与学习的可能。自1970年代以来，西方城市更新的重点已从早期单纯大规模的物质建造形式的更新，转向了城市社会形态、经济形态的综合更新，主要着手于社区小规模的改造和复兴城市中心的任务，并与系统的城市、环境与公共政策研究相结合，大大拓展了更新的内涵深度。如今的西方城市更新已经普遍具有一套较完备的政策和法规，规划的手段和技术相对完善，使城市更新的效果能够达到相当高的水准。下面将城市更新主要分解成为目标、合作模式以及政策法规3个方面，分别探求促进中国城市更新价值内涵的深层次挖掘以及社会意义提升的有效途径。

（1）目标平衡:效益与公平。客观看来，城市更新绝对不是一个单纯的技术判断，任何城市的更新行动都具备其特定的目标，而更新目标必然是建立在特定环境中的行动主体的价值取向的基础之上的。在当前中国城市矛盾的和多元利益集团的市场经济体制环境中，城市更新的目标应包含2方面内容:一种是整体的、导引性的最优效益性目标，能够把握经济、社会、物质和文化等目标之间的联系和矛盾，为各利益主体所认同的系统目标；另一种是具备协调与平衡功能的公平性目标，能够解决各利益主体之间的冲突与矛盾，并在各利益主体的共同努力下实现对前一目标的深化与完善。

将这个目标具体展开分析，则可以归纳为以下2方面:一是效益性的目标，主要指的是城市中心不仅应发展充满活力的商业功能，而且也应承担稳定的、面向各阶层平衡的居住功能，最终促进城市整体功能的提升。旧城更新中社会文化功能的保护、完善与经济增长同等必要，旧城肌理应得到合理的尊重和保留。2000年11月在里尔召开的欧盟第二次会议曾对城市更新的效益目标作如此解释:“对那些经济落后的地区进行直接投资，通过改善城市面貌，进一步吸引投资、增加就业机会；最初的经济刺激将通过一个“乘数效应”来推动社会、环境、文化整体效益增长。让社会和文化资源成为资本需要时间，还需要精心的培养和维护，其运作与经济发展具有一定的镶嵌性和依附性。”二是公平性的目标，意味着对社会多元性和权利不均衡性的认知，实现土地、资源、设施、服务的平等，有机推进社会、经济、文化多样性差异之间的协调发展。社会公平不是一个停留在意识形态层面的理想，它可以通过建立开放的验证和规范的竞争环境逐步实现。如在西方城市复兴的计划中，采用新型“社会规划”作为保障社区需求和社会优先权得以关注和实现的重要工具。它突破了传统意义上社会福利和公共事业规划的局限，而更多地将注意力投注到增强社区自治能力以及实现社会公正和社会融合等问题上（图4-9）。

图4-9　西方城市复兴的社会规划目标

在中国城市更新的行动中，涉及政府、开发商和居民3个主要的社会角色，他们有着各自不同的立场与目标。从表面上看，政府关注的是城市经济增长以及城市环境改善，开发商追求自身经济利益的最大化，居民关心与自己生活相关的开发，三者目标间的差异本身并不构成矛盾；但在现实的操作中，往往开发商的利润获取是建立在不平等地占用本属于原住居民的资源，那么目标间的冲突就不可避免。现有的旧城住区更新利益体系往往造成社会经济的不公:由于效率本就源于竞争，效率与公平的竞争无法避免。因此，政府“协调”与“平衡”的角色扮演将对其余两者的利益平衡则起着关键作用。政府作为社会整体利益的代表，在其中必须扮演积极、公正和诱导性的角色，而不是“趋利”的一方，必要时应限制市场力量的过分延伸。政府应引导城市更新往地方经济发展、城市机能提升、创造长期性就业机会的方向发展。成功的城市更新必须依靠政府、开发商和居民三者的合力，相互之间创造沟通、对话的渠道和环境，为城市更新建构一个协同的目标纲领（图4 -10）。即使目标的确立对更新主体的具体行为不具有直接的约束力，但也可以在一定程度上监督各种更新行为，避免可预见的重大错误的发生，减少更新过程中的失误和遗憾。

图4-10　中国城市更新中利益均衡关系示意

（2）多元合作:时序与效率。西方城市更新亦经历了一波三折的发展过程，由二战后大规模的政府主导的更新改建过渡到1970、1980年代的渐进式社区自我更新阶段，以及1990年代以来强调政府、社区、个人与开发商合作的、小规模多功能混合复兴阶段。处于转型时期的中国城市更新，目前基本上还延续着以政府投资主导的大规模更新的发展阶段，这一模式尽管可以增强对项目的实施与管理力度，但是完全由政府决策和操控可能导致一些具有良好发展前景的项目在繁琐审核过程中被延迟或取消，市场作用得不到充分发挥，阻碍了内生式发展动力的形成，从而更增加了旧城区对政府资金投入的依赖程度，是一个难以持续的更新模式。如美国在城市更新的第一阶段——政府主导的城市更新，由于对需求量的过高估计导致某些地区由贫民窟置换的土地在其后近30年才得以全部利用，对城市经济造成了严重影响。

转型期中国城市更新有其本身的特殊复杂性，当前的城市更新在满足速度与规模的要求外，还必须兼顾社会和文化需求。在巨大的财政更新压力下，城市更新不可能局限于原有的仅由政府投资的单一开发模式，必然需要走向多元合作的开发模式。随着1980年代中国市场经济体制的确立和房地产业的兴起，国内旧城更新逐步呈现为政府行为与商业开发相结合的模式，在操作上常常由政府监督房地产公司进行开发建设，或者由政府成立的实体公司来直接操作城市更新的具体事务。总的来说，国内城市更新中的市场导向在增强，更新主体和资金来源渠道出现多元化趋势。这不仅有效缓解了政府的财政压力，而且商业资本的运营原则也有助于提高更新资金的使用效率。如上海新天地改建项目就是一个成功的政府和开发商合作的结果（图4-11，表4-4）。整个开发过程中总投资10多亿元，建筑投资约2.5万元/m²，土地动迁成本约1.5万～1.8万元/m²。由于政府确定了严格的保护历史文化风貌的政策基调，房地产开发商则主要看好以传统风貌形态来创造商业氛围对于带动周边房地产开发的综合效用。基于两方共同目标的推动，该项目不仅实现了历史保护结合商业项目开发实践的成功，还促进了周边地块的增值。除此之外，该项目还较好地解决了历史地段再开发的建设密度问题，即通过转移的方法，将中心由于低容量和开敞空间建设损失的容积率转移到周边地块得以实现，因此获取了整体地区开发的效益最优。作为政府放权与开发商合作的旧城改建实践，卢湾区政府的职责集中在严格管理城市建设和进行必要的政策支持上，其通过营造公平、透明的市场环境来吸引投资的做法获得了最终的成功。

图4－11　上海新天地更新规划示意图

资料来源:乔晓红.历史地段建筑环境的再生与创新——记上海太平桥地区新天地广场旧城改建项目.建筑学报，2001（3）

表4-4　上海新天地更新改造的目标及市场地位的阶段性演变

城市更新与当地的经济发展水平、社会心理与消费习惯是紧密相关的^[19]，城市更新必然受到城市发展阶段的约束。上海新天地的成功开发模式长时间以来一直被国内众多城市所青睐，很多城市都想将其成功的模式进行“移植”，但成功者寥寥无几。因此，从“新天地”模式在其他城市并不成功的“移植”可以看出，城市更新存在一个“发展时序”的问题，更新的“品质”需要相应的经济以及社会消费群体的支撑。在城市整体经济并不发达的情况下，经济的有限增长幅度限制了文化功能的扩展幅度；当城市整体经济达到对“品质”的消费承受水平时，商业、社会文化产业才能真正地繁荣起来，才能对经济的内涵增长表现出强劲的带动作用。为此，城市更新在强调多元合作的模式的同时，必须注重开发时序与机会把握，理性分析城市经济成本与收益，将社会因子、人文因子和经济因子紧密结合起来，提升城市整体功能与经济社会活力。

（3）政策法规:引导与控制。可以说西方城市更新的发展是一个以各种更新政策与法规为主线的发展历程，从西方更新运动的初始，政府就制定了众多社会、经济政策、法案以及基金计划等配合城市物质规划，使城市得以综合更新。对应于不同的城市更新发展阶段，城市更新亦有其相应的理论、措施，而且这些不同阶段的城市更新措施存在一定的内在的联系和历史延续性。如美国以1949年的《住房法》（Housing Act of 1949）揭开了“城市更新”的序幕，该法的目的是要为每一个美国家庭提供“一个体面的住宅”、“一个宜人的生活环境”，既要吸引中产阶层，同时还要为下层居民提供得到政府津贴的公共住房。之后颁布的一系列住房法旨在对《住房法》不断进行修订。但由于其采取了单一的物质建设手段，1960年代初即开始遭到批驳，1973年被国会终止，最终被富含人文色彩的住宅与社区综合更新计划取而代之。在当前西方城市更新行动中，政府对更新过程的直接干预程度有所减弱，而更倾向于对其进行政策引导、制定激励机制与法律规范，以修正更新计划目标乃至促进、调整、监督更新行动执行的变化。

城市更新不是一个单凭物质手段就能解决的问题，它不仅受制于经济、社会与环境等多种因素，还涉及社会制度改革以及政府在住房、就业、教育及福利等多方面政策与制度的综合性变革。相对于西方系统的政策与法规支撑体系，中国迄今还未出现专门针对城市更新的法规或者机制，其所能依赖的仅是变革时期中央政府所出台的一些财政与投资体制、土地与住房政策以及规划条例等等。而转型期间各种制度与体制本身存在着诸多缺陷并滞后于城市的发展，以上都导致了我国城市更新处于一个较为混乱的无法可依的尴尬境地，也是导致诸多社会争端难以解决的原因。因此，制定系统合理的、具备法律效力的更新政策与行动计划程序，对保障各更新主体在发展机会、居住以及利益分配等诸多方面有公正的权力和机会，对于有效平衡各方的利益需求是极其必要的。

综上所述，城市不是各种新想法、新理念的试验场，在城市更新策略中出现“突破性创新”的机会并不大，而且我们也不能寄希望从西方城市更新的经验中找到完整的答案。一个良好的城市更新策略应该是在吸取经验、调整目标与平衡利益的过程中，结合宏观社会和经济环境变化而逐步进行的。进入21世纪，中国城市迎来了城市化加速发展的关键时期，城市更新要经历更复杂、更长时间的考验。在借鉴西方城市更新经验和教训的同时，我们也应该看到国内城市更新仍面临着现实社会经济环境与治理环境上各种复杂因素的制约。政府财政上的压力、长远性城市更新策略的失效、公私合作关系的权宜性及脆弱性、公众参与机制的不完善，以及目前社会中普遍存在的对公共部门的不信任情绪，都使得我国城市更新在实践过程中难以真正达成效率与公平的双重目标，城市更新在社会、经济、物质环境及文化等方面的综合效益难以充分体现出来。为此，一个适合中国国情的城市更新行动策略与政策机制，还有待于更深层次、更艰巨的探索和努力。