企业型政府与政府企业化

5.1.2　企业型政府与政府企业化

关于企业，西方学者有一些精辟的代表性论述，例如法国政治经济学家Say（1803）指出:企业家是生产的协调指挥者，是将各种生产手段——劳动、各种形态的资本和土地结合起来的经济行为者，总之，企业家是把经济资源从生产力和产出较低的领域转移到较高领域的人。马歇尔则将企业家看做是生产要素卖方和产品买方之间的“中介人”。熊彼德的企业家理论认为企业家是实现新资源组合的人，本质上是制定创新计划的决策者、管理者和协调者。事实上，用今天的发展环境和责任来对城市政府的角色进行考量，“企业”与“政府”之间确实有着很多的相似之处，城市政府似乎更应该扮演一个“公共企业家”的角色。E.Lewis（1984）最早将公共企业家界定为:通过创新性行为，尽可能大幅度地改变公共组织对稀缺性公共资源既有配置方式的行为者，从而提升组织权威和影响力。1992年Osborne和Gaeble在《重塑政府》一书中指出:运用企业运作机制和企业家的精神理念来改革政府，具有十分重要的意义，在全球竞争的环境中，政府仅仅提供公共服务和保障是不够的，必须是积极的“企业型政府”，采取“更具有创新性和更加企业化的行动方式”（Harvey，1989），以提高城市的竞争力。

1980年代以后，面对国际竞争的现实压力，各国政府为适应新的竞争规律和态势，普遍从福利国家的管理者角色和功能中走出来，不断推进公共管理体制改革，提高公共管理效率。这种不同于以往的管理、组织和治理模式，被统称为“新城市政策”（Cox，Mair，1988；Kirlin，Marshall，1988）。所谓“新城市政策”的根本特点是:地方政府的政策目标不再局限于那些传统上由城市政府提供的地方福利和服务，而是积极地利用企业家精神来改革公共管理部门，实施更加外向性的、用于培育和鼓励地方经济增长的政策，地方政府力求在自己的任期内促进地方经济增长，因而更表现出原本属于企业的特征——冒险、创新、促销和利益驱动，即建立“企业家型的城市”（entrepreneurial city）（Mollenkopf，1983；Gottdiener，1987；Harvey，1989）。这可以从巴黎与伦敦两个城市政府在2012年申奥活动中的积极表现中得到最明显的感受。建立企业型政府的目的，就是将政府改造成一种“更好的治理形态”，把官僚体系改变为富有创造精神的、能更有效地应对全球竞争环境的机构。总之，“建立公共服务机构的企业化管理，将是这个时代最主要的政治任务”（Druker，1995）。

影响企业型政府的思潮与理论流派，主要有公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论、管理主义等，其中影响最大的是公共选择理论。企业型政府是一种区别于官僚制政府，具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。以地方为主（localness）的扁平结构是建立企业型政府的基础性环节，其核心意图是期望通过减少管理层次，扩大管理幅度，使决策权延至最低阶层、最远的地方，因此它更倾向于建立一种松散灵活的、具有高度适应性、具有高竞争能力的地方治理形式。Osborne和Gaeble在《重塑政府》书中认为运用企业运行机制和企业家精神理念来改革政府具有十分重要的意义，区别于官僚制政府，企业型政府是具有企业顾客（公民）至上、成本意识和创新理念的政府。

需要强调指出的是，企业型政府既非将政府完全等同于企业，也不是政府官员完全由企业家来取代，而是企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的移植与渗透（孙学玉，2005）。但是如果缺少完善、系统的整体规制框架的约束，地方政府在权利不断扩大的过程中将偏离上述对“企业型政府”的界定，而表现出“政府企业化”的倾向——即地方政府利用自己对行政、公共资源等的垄断性权力转变为经纪人，追逐特定利益集团的经济与政治利益，这就是西方公共管理中所说的“城市增长机器”（urban growth machine）。这样一种地方政府企业化的特征，在当前中国地方、城市政府治理方式转变中得到了明确的体现:一方面，对地方财政收入的强烈需求使经济增长成为地方政府的首要目标；另一方面，以经济建设为中心的要求和现行的政绩考核制度，又使地方经济增长与地方政府官员的政治利益紧密联系在一起。地方、城市政府越来越明显地表现出原本属于企业的行为特征——追逐利益、更多地从自身的经济与政治利益角度进行决策和行动（Wu，2000），以及展开类似于企业间的激烈竞争，这就是转型期中国地方政府治理方式的企业化倾向，可以将之称为“政府企业化”。