以行政区划为载体的壁垒性演化

5.2.1　以行政区划为载体的壁垒性演化

在转型期激烈竞争的环境下出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。典型的例子有长江三角洲前些年为“虹桥国际机场搬迁”、“大小洋山港建设”、“上海173工程”等而起的争端，以及最近上海因为“世博会”的举办需要动迁4 000户企业，周边城市都以为这是接受辐射的大好机会，可上海却采取了在自己行政辖区消化的做法。这种以行政区划为“牢”的空间发展壁垒性，甚至会引起激烈的争端，例如多年来江苏、浙江两省因为太湖流域环境污染、水利建设、产业布局等而发生的矛盾。地方政府在空间发展中以行政区划为壁垒形成的对抗性，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，尤其是在地方政府主导的、以开发区为主要手段的“圈地运动”中，城市空间无序扩张的规模更是达到了令人震惊的地步。

近年来，行政区划调整成为影响一些地方城市空间扩展与演化的关键因素。通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展的资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间。据统计，2000年12月至2002年4月间，长江三角洲地区就有11个县（市）被兼并入8个地级市的版图，各地级市的市区面积分别扩展到兼并前的250%～650%不等。然而，对于通过单纯的区划调整手段是否能跨越行政沟壑、促进区域经济与城市/区域空间的协调发展，有学者进行了检讨并提出了质疑（张京祥，2005）。最典型的案例是十余年前由椒江市、黄岩市和路桥镇合并成立的地级台州市，如今3个城区依然是自成体系，重复建设屡见不鲜，要素流动障碍依然存留于三者之间，甚至连统一的规划都难以编制。

为了消减行政区划壁垒给城市、区域空间发展演化带来的不利影响，由上而下推动与自发协商形成的各种区域性协作政策、共同行动，近年来在长江三角洲、珠江三角洲等不断涌现。例如长江三角洲成立了多种官方与非官方的协作组织，江苏省进行的苏锡常都市圈规划，南京都市圈规划、沿江规划，浙江省的环杭州湾城镇群规划等，都属于区域政策调控的范畴。而江苏的“江阴—靖江工业园”、浙江的“杭州—海宁开发区”等，则属于地方自发的跨境协作行为。这些都显现了打破行政区划壁垒、实现城市/区域空间发展优化的良好态势，但事实中受制于各种体制性的障碍，其实际效果还有待检验。