以短期效益最大化为目标的经营性演化

5.2.3　以短期效益最大化为目标的经营性演化

地方政府出于自身的经济与政治利益的需要，虽然也很“重视”长远的、战略的规划，但是“短期的”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣。实际上，与其说地方政府追求的是“本级政府利益最大化”，不如说是在追求“本届政府经济与政治利益最大化”，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。受“政府企业化”的影响，目前中国城市空间发展与演化中存在着强烈的政府“经营性”特征，正如一些学者所指出的，最近一些年来地方政府打着“经营城市”的旗号，实际上是在体制转型的非规范环境里攫取最后的经济与政治利益。

1990年代中后期，伴随着城市经营理念而出现的城市土地储备制度，成为地方政府加强垄断城市土地供应的新政策工具（冯昌中，2004）。土地储备制度的建立，使地方政府有可能按照自己的意图控制城市开发活动，对城市化的快速推进和城市空间结构的整合起到了巨大的促进作用，当然在这其中地方政府也获得了巨大的收益，在许多城市土地出让金已经成为地方预算外财政的主要构成部分。地方政府利用其对土地资源、规划用途、信息发布等的垄断权力，在市场经济中同时扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，实际上已成为具有独立利益和行为目标的准市场主体。例如，为了打造“人间新天堂”，杭州市将其定位于全国性的住房市场，需求的无限扩大导致了:房价的直线上升（表5-1）→刺激了开发商对土地的需求→政府在土地出让中获得更多的回报，但是却造成了目前杭州33%的住房者是非杭州户籍的局面，严重加剧了本地居民的生活成本。

表5-1　2004年第一季度、二季度全国房价和地价上涨超过10%的城市

资料来源:房地产是否真的泡沫泛起:两种观点的对决.经济参考报，2004.10.25

“经营性”的城市空间发展政策，也造成了越来越严重的社会不公平。近年来在许多城市的旧城改造过程中，地方政府普遍采取了以商业开发为主导的运营模式，即政府在低投入甚至零投入并保证政府获利的前提下，利用行政力量将原住居民的利益不平等地转移给政府和开发商，客观上加剧了城市阶层分化、社会空间分异的局面，由此引发的地方政府与原住居民的矛盾、冲突日益凸显，已经成为城市发展中最严重的社会问题之一。