关于非建设用地的研究

6.4.1　关于非建设用地的研究

总结1990年代中期以来关于非城市建设用地规划的研究与实践可以看到，随着城市化尤其是大都市区化的不断加速，现有的城市规划编制与管理范式已经越来越无法适应全球化背景下大都市区发展的现实需求，非城市建设用地规划与相关研究的出现无疑是对都市区化背景下规划管理控制技术与理论的积极发展，它和当前中国城市规划整体理念的转变是同步的。

当前关于非城市建设用地的概念的界定比较接近。一般是指在城市总体规划确定的管理控制区范围内（城市规划区），城市总体规划确定的一定时期内不得用于各项城市建设的土地（冯雨峰，陈玮，2003）。它在空间上表现为城市规划区内、“城市建设用地”范围之外的“空白”区域，而在发展变化上始终处于一种相对于城镇扩张而“此消彼长”的变化状态（谢英挺，2005）。而邢忠等（2006）将城市用地分类中的绿地（G类）、其他用地（E类）及城镇外围的各类生态绿地、农田等用地合称为非建设性用地，并认为在某种程度上也可理解为广义上的城镇环境区，是城镇开发空间用地系统的基本载体。与此相近的还有“非建设用地”、“生态保留地”（刘云霞，陈爽，姚士谋，2006）等概念。

关于非城市建设用地规划的目标和作用，当前的论述基本一致，主要旨在控制城市土地利用、促进城市规划管理。从管理角度出发，最为基本的思路即认为城市土地开发呈无序蔓延状态，采用控制城市建设用地的管理方法收效甚微，如果把城市建设用地和城市非建设用地的关系比作图底关系，可以采用“逆向思维”的方法，通过控制城市非建设用地进而达到管理城市土地的目的（王琳，2005）。即通过对非城市建设用地的划分与“强制性控制”，合理控制规划期内的土地开发总量与质量（冯雨峰，陈玮，2003；张永刚，1999）。

在控制城市土地开发这一根本目标的基础上，非建设用地规划在保护生态环境、塑造空间特色上同样具有积极作用。邢忠等（2006）学者就提出非建设性用地规划的目标指向——保护环境资源、塑造城镇空间特色和发掘环境关联效益。同时认为合理规划与控制城镇地域内的非建设性用地其目的是:①建立根植于自然环境的城镇土地利用空间结构，促进城镇持续健康发展；②有效保护环境资源并提高其生态服务功能，合理利用环境资源并塑造城镇空间特色和良好人居环境；③在两大用地系统共生共荣的过程中，促进城镇建设对非建设性用地的自觉维护。

非城市建设用地规划的主要内容是划定非城市建设用地的类型、分布与空间范围，并在此基础上制定相关的实施与管理政策。由于各实践城市的土地利用条件与规划管理实际差别较大，各城市对于非城市建设用地类型的划分存在一定差别，如深圳的7类、杭州的5类、厦门的4类等等。在众多的类型划分中，冯雨峰、陈玮（2003）及其主持的《杭州城市非建设用地控制规划研究》的划分归纳性较强、考虑比较全面，结合城市规划的相关评价方法，将“非城市建设用地”分为5种基本类型:

（1）技术性“非城市建设用地”。这类用地基本类同于城市用地评定中的“三类用地”，即不适于修建的用地。

（2）景观性“非城市建设用地”。包括自然景观资源丰富的风景名胜区和人文景观丰富的历史文化保护区、历史建筑群和重要地下文物埋藏区。

（3）生态性“非城市建设用地”。主要指城市内部或周边的森林保护区、湿地或水源保护区等生态保护区，城市规划中明确的生态保护地带等。

（4）政策性“非城市建设用地”。是指根据区域和城市发展的要求，在一定时期内需要进行强制性控制的用地，如基本农田保护区、城市发展战略性控制用地等等。

（5）经济性“非城市建设用地”。是指由于城市基础设施配套等原因，目前土地开发成本过高和为提高城市建设用地开发集约化水平在一定时期内需要进行控制的用地。

5类“非城市建设用地”的控制与管理力度要根据其对区域或城市的影响程度区别对待。“景观性‘非城市建设用地’”与“生态性‘非城市建设用地’”是事关一个区域或城市长期发展的战略性问题，是最高层次的强制性控制与管理的内容，应予以长期控制管理，一经划定，一般不得进行调整。而“政策性‘非城市建设用地’”是影响一定时期内区域或城市可持续发展的控制内容，在规划期内一般不予调整，若规划初始条件发生变化，可以在广泛征求市民意见的基础上，经过严格法定程序报请批准。其他非城市建设用地的调整，要在专门的技术经济论证的基础上，由城市规划部门制定调整方案，经政府审查后报人大审查批准。在规划调整方案审批之前，任何单位和个人都不得在非城市建设用地上进行建设（冯雨峰，陈玮，2003）。在这一分类的基础上经过进一步的研究、增删重组，《杭州城市非建设用地控制规划研究》最终提出5种比较清晰、合理的非城市建设用地类型:景观生态类、历史文化保护类、工程技术类、农田保护类、战略控制类。即删去经济性“非城市建设用地”，拆分政策性“非城市建设用地”为农田保护类和战略控制类，重组景观性“非城市建设用地”与生态性“非城市建设用地”为景观生态类和历史文化保护类。

非城市建设用地规划的工作方法与城市规划的基本方法、程序并无太大差异，然而同样由于不同实践城市较为复杂的实际情况，以及出发点的迥异，形成了相对丰富的工作特点和方法。一般而言，非城市建设用地规划首先根据区域与城市规划各阶段的工作内容，结合城市建设用地评价、城市发展目标的制定与环境容量的分析，充分考虑各个不同区域与城市的用地特点，确定城市建设用地与非城市建设用地的比例关系，明确非城市建设用地的规模，划定界线（冯雨峰，陈玮，2003），进而制定开发利用策略和规划管理政策。如深圳非建设用地规划策略即在4个目标层次上——非城市建设用地保有量、自然生态与水源保护用地、农业用地、城市用地空间体系，提出深圳非城市建设用地开发利用策略（王爱民，刘加林，2005）。

在上述基本规划方法基础上，邢忠等（2006）从城镇地域内非建设性用地的生态特性及其与建设用地的生态关系研究入手，结合工程实践经验提出如下规划思路与方法:①解析相关建设与非建设性用地组成，搭建植根于自然环境的城镇空间结构；②制订耦合两大用地系统的土地利用整体规划；③结合环境保护合理布局基于环境效应的生态产业；④发掘环境区关联边缘效应并塑造城镇空间特色；⑤制定非建设用地控制图则与相关建设用地土地使用导引。