非建设用地规划实践进展

6.4.2　非建设用地规划实践进展

1）深圳

作为改革开放的前沿城市，迅速的空间增长使得深圳市早在《深圳市城市总体规划（1996—2010）》（以下简称《96总规》）中就提出了非城市建设用地的规划管理问题。将市域内全部土地纳入规划控制之中，全市土地划分为城市建设用地、农业保护用地、水源保护用地、组团隔离用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地和发展备用地等8大类，其中后7类明确为非城市建设用地。根据分类，规划确定了非城市建设用地的分布与范围，并进一步对保护与开发的程度进行定性定级。《96总规》旨在通过分层次的保护与控制，防止以往因“非建设用地”的规定过于笼统而产生土地投机和盲目开发。根据《96总规》预测规划期末非城市建设用地数量将占全市土地资源总量的76.3%。

然而非城市建设用地的实际发展并未朝向规划目标前进。经过5年的实施，深圳较快的城市建设用地扩张，对农业用地、水源保护用地等非城市建设用地形成了较为普遍的侵占，严重威胁了整体生态环境质量。根据《深圳96总规检讨总报告》（以下简称《96总规检讨》）测算，2000年实际自然生态用地、组团隔离、郊野游览和旅游休闲用地分别比2010年的规划目标少249.7km²、14.6km²、12.2km²和4.7km²，除自然生态用地减少主要因为统计口径变化所致外，其他用地的减少均为城市建设侵占所致。

根据各方面研究总结，非城市建设用地管理控制绩效不高的原因主要有2个方面:一是管理机制不健全，二是缺乏配套法规的研究。张永刚（1999）认为，总规划定的7大类非城市建设用地中，只有一级水源保护地和部分农田保护用地具备一定的管理机制^[16]，其他大多数非城市建设用地由于种种原因至今尚未形成合理的管理机制，除总规外缺乏法规性管理依据，而总规中只能提供有限的、原则性的规定，没有可操作的限制和约束性规定。同时非建设用地涉及面广，其管理机制的建立需要多部门协作，然而深圳市的非城市建设用地管理工作恰恰缺乏各相关部门的协作。《96总规检讨》认为总规提出加强对非城市建设用地的保护，但除了《深圳经济特区饮用水源保护条例》、《关于加强农业保护区管理的若干规定》外，组团隔离带、郊野游览用地、旅游休闲用地等都没有相应的保护规定，也未落实相应的责任部门；而且即使制定了水源保护、农田保护的相关规定，但实施力度较弱，这也导致规划实施效果不理想。

针对非城市建设用地失控、城市无序蔓延的局面，结合发展管理中的经验教训，深圳市于2005年制定并以深圳市政府145号令形式公布了《深圳市基本生态控制线管理规定》和“深圳市基本生态控制线范围图”（图6－10），成为国内公布的首个基本生态控制线，为非城市建设用地的控制与保护提供了法律依据。根据控制线范围图，深圳全市1 952.8km²的陆地面积中，有984.7km²土地被列入其中，占全市陆地总面积约50%。规定除了重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园绿地以外，禁止在基本生态控制线范围内进行建设。对可以在基本生态控制线范围内进行的建设项目，应作为环境影响重大项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证，在规划选址批准前应在新闻媒体和政府网站公示。

图6－10　深圳市基本生态控制线范围图

资料来源:深圳市人民政府，2005

2）成都

成都是国内最早进行系统的非城市建设用地规划的城市，早在2003年就由中国科学院建设部山地城镇与区域研究中心和重庆大学城市规划设计研究院完成了全国首个“非建设用地规划”。作为一个完整、系统的非城市建设用地规划，在许多方面进行了积极有益的尝试。最主要的尝试可以归纳为3个方面:首先提出分级控制、分类保护、分期实施的规划控制管理技术；其次将城市非建设用地控制与农村生态产业发展相结合，提出基于生态产业的“城市村庄”发展模式，积极探索城郊“三农”问题的综合解决途径；最后规划建构了城市非建设用地规划控制图则，旨在强化非建设用地控制与管理，完善土地利用管理体系。

然而《成都市非建设用地规划》编制完成后却从未真正实施过^[17]，其主要原因大致有2个方面:①仅从生态保护角度出发进行的规划方案无法真正解决当前保护与发展之间的尖锐矛盾，规划成果依然过于理想。尤其是在划为非建设用地的空间内部实际上存在着大量的建设活动（如村庄等），如不能正确对待、处理这些建设空间，非建设用地的保护就基本无法实施。②规划重点对成都绕城高速以内非城市集中建设用地进行了较为详细的划分，然而对绕城高速以外都市增长区的规划较为粗略，对于控制城市蔓延依然没有完整、系统的对策。

由于非建设用地规划未能达到成都市发展与建设的需要，成都市规划局比较借鉴国内外城市生态建设的经验，提出“198”规划。所谓“198”是指成都绕城高速公路两侧与绕城高速以内原规划为生态绿楔的用地总量，共198km（图6－11）。“198”规划根据这些用地的实际发展状况以及未来发展趋势将其进一步细分，以相对务实的角度将用地分为3大类:①规划生态绿地，约90km²，以郊野公园形式建设成为真正纯粹的生态保护空间；②规划开发建设用地，约70km²，以岛状形式分布在生态用地之中，其中规划农民拆迁安置用地10km²；③道路、铁路、市政走廊等其他用地约占38km²。由于“198”规划的务实思路，并积极对待保护与发展问题，实施阻力相对较小，目前已经取得了较为明显的成效。

图6－11　成都市“198”规划

资料来源:成都市规划局，2006

3）无锡

由于苏南地区快速的工业化和城市化进程，无锡市的非建设用地规划基本可以视为一种生态底线的规划。由于空间规模和规划内容相对简单，无锡非建设用地规划并未形成独立、完整的规划成果，仅作为总体规划的一个组成部分。根据规划内容，无锡市非城市建设用地主要包括生态隔离带及农业保护区、风景名胜区、湿地、森林公园、郊野公园、生态风景林等用地。市区生态建设用地的总体构架为2个生态绿化隔离环和13个生态片，即6个生态农业片、4个山体绿化片及3个湿地组成（图6－12）。

图6－12　无锡市非建设用地规划

资料来源:无锡市规划局，2004

所谓生态隔离环是指无锡市区与苏州市、常州市、江阴市之间的市际生态隔离外环和主城区与外围6个城镇组团之间的生态隔离内环。生态农业片分别为斗山生态农业片、吼山生态农业片、鸿山生态农业片、阳山生态农业片、锡澄运河沿线生态农业片和京杭运河沿线生态农业片。山体绿化片分别为锡惠片、十八湾片、大浮片和马山片。湿地公园为粱塘河湿地公园、长广溪湿地公园和北兴塘河湿地公园。从无锡市区非建设用地空间分布和规模来看，建设用地与非建设用地的图底关系已经反转，非建设用地更像是镶嵌在都市区空间中的绿片。

4）杭州

杭州市规划局于2004年编制完成了《杭州城市非建设用地控制规划研究》。研究课题主要内容有3个方面:首先以将杭州市区（城市规划区）的非建设用地纳入城市规划管理为基本出发点，对杭州城市规划区内应该予以控制保护的非城市建设用地的基本类型、数量规模、空间分布进行了比较深入的分析研究；其次对城市建设用地扩张过程中产生的侵占森林绿地、湿地、农田或其他一些不适宜进行城市建设的用地与实施各类城市规划的冲突行为进行了剖析；最后通过对各类非建设用地的保护和控制要求与现实建设行为之间的矛盾和冲突分析，从技术与政策两方面提出了基本的应对策略和措施，并以“非建设用地控制规划大纲”的形式对杭州市区非建设用地的控制规划提出初步意见，作为正式编制《杭州市区非建设用地控制规划》的参考。

该研究采用因子分析法，从景观与生态、人文与历史、地形与工程地质、基本农田保护及城市可持续发展等几个方面分析，同时参照国内其他城市非建设用地规划的经验，提出非建设用地的5种类型:景观生态类、历史文化保护类、工程技术类、农田保护类、战略控制类。指出建设用地与非建设用地的划分标准是:该地是否用于或规划于各类建筑物、构筑物、交通设施的建设，因此绿地系统、历史文化保护类用地将不再划入城市建设用地中。根据上述分类，研究将杭州市区的非建设用地的数量、空间分布、控制范围进行了划定。

《杭州城市非建设用地控制规划研究》虽然做出了较为全面的工作，但距离真正的非建设用地控制规划还有较大距离。目前空间范围的划定依然比较粗略，具有可操作性的处理保护与发展之间矛盾的思路与手段还比较缺乏。

5）厦门

厦门市的非建设用地规划研究是在借鉴深圳、杭州等城市实践基础上针对厦门的建设发展情况开展的。研究首先分析厦门市域范围内的非城市建设用地的发展状况，包括存量和空间布局。进而分析探讨影响非城市建设用地发展变化的内外部因素，尤其是其隐含的本质原因，如规划、行政管理、土地利用制度等层面。最终研究对市域内的非城市建设用地进行规划，并提出实施和控制的对策，将其作为总体规划的有力补充（图6－13）。

图6－13　厦门市非建设用地规划

资料来源:厦门市规划局，2004

根据厦门独特的山海相依的城市特色和发展定位，以及由于城市水资源严重缺乏，需严格保护水源、防范台风灾害等因素，厦门提出非城市建设用地因子为:生态、旅游、生产、社会4个方面。根据因子分析，将非城市建设用地主要分为4种类型:生态资源保护用地、城市外围景观生态旅游用地、农田保护用地、其他用地（主要是集镇和村庄、市政设施用地等）。规划对各类型非城市建设用地提出相应的控制规模与控制要点。

在厦门市的非建设用地规划研究中，对非建设用地体系中的强制性内容做出明确规定，主要包括:需要严格保护的区域和控制开发的区域及控制指标；城市绿地系统、河湖水系，城市水库规模和布局及水源保护区范围，城市的高压线走廊、微波通道和收发信区保护范围，风景旅游区的具体位置、界线和保护准则。

通过对非城市建设用地规划总体进展的总结，能够清楚地发现有以下若干方面特点:

（1）非建设用地规划研究的出现是与中国城市都市区化进程密切相关的，是应对快速城市化过程对中国原有城市规划体系、体制的冲击的积极反应。面对转型期中国城市增长的巨大不确定性，非城市建设用地规划与相关研究的出现，在某种意义上可以视为是试图为城市空间发展“守住底线”，并有条件地“反守为攻”。

（2）当前国内非建设用地规划具有共同的目的——改变规划管理的被动地位，探索务实的城市规划理论与实践，某种程度上推进规划的全覆盖。非建设用地规划与建设用地规划是一枚硬币的两面，两者是互补统一的系统，因此非建设用地规划的研究和编制不应失去与城市总体发展战略的配合。随着沿海经济发达地区规划全覆盖的逐渐展开^[18]，非城市建设用地规划研究的发展将为城市规划与管理提供重要支撑。

（3）规划具有基本相同的规划方法与内容，用地分类虽不尽相同，但没有太大差异，然而缺乏应对快速城市化时期巨大发展不确定性的弹性与可操作的措施。许多研究从城市与区域生态角度出发而运用所谓的“反规划”的方法，无疑从生态角度出发是正确的，但快速城市化时期仅考虑生态因素显然是不切实际的，如成都的经验。在城市化尚未达到稳定阶段的某一规划期内的非建设用地，其空间规模与分布往往是变动的，单单从生态角度考虑是无法做出准确、合理的判断的，何况当前关于城市生态的许多问题并未得到真正的解决，“景观的”、感性的成分太重，缺乏可靠的量化依据。规划中关于禁建、限建、适建等分区同样需要有务实的、差别化的政策应对，否则仍无法摆脱规划的被动地位。

（4）当前实践仍缺乏较强的法律依据，以及相对完善的实施细则和规划检测、监督机制。除深圳的“基本生态控制线”外，当前非城市建设用地规划尚未形成法定层面的管理依据，规划的强制性力度普遍不够。同时实施细则、规划检测与监督机制的缺乏，都将大大削弱规划的战略意图和管理效果。